浅析区县营利性养老产业法律问题.docx

浅析区县营利性养老产业法律问题 摘要：营利性养老产业是指以营利为目的的老年福利产业，发展营利性老年产业有利于缓解区县养老压力。目前我国营利性养老产业发展还比较缓慢，这与营利性养老产业在准入、监管和退出方面制度不够系统明确相关。因此，本文意在浅析营利性养老产业相关的法律问题，为区县发展营利性养老产业扫清一点障碍。 关键词：区县;营利性养老;法律问题 根据中国老龄产业发展报告(2014)，2013年中国老年人口数量已经达到2.02亿，人口老龄化水平达到14.9%，中国已经迈入老龄化社会，养老已经成为刻不容缓的社会问题。在区县，养老问题尤为突出：老龄人口结构复杂，城区养老与农村养老问题交叉，老年人口子女越来越少，空巢老年人口占比越来越重，公立养老资源不足。因此，在区县引入社会资本，发展营利性养老产业显得格外重要。为此，我们必须首先厘清营利性养老相关法律问题，保障营利性养老事业的长久发展。 一、区县营利性养老产业概述 营利性养老产业是指以社会资本投资管理，以追求利润为目的，自主经营、自负盈亏的养老福利产业。首先，营利性养老产业是社会福利产业，这就意味着无论其是否以逐利为目的都必须具有相应的公益性质，都必须遵循福利业所必须遵循的规则，都必须接受政府和社会的监督。其次，营利性养老产业毕竟是以经营获利为目的，所以投资人可以通过投资经营活动获得利润，并且对该利润进行分红。第三，营利性养老产业内容丰富。就目前而言，我国的养老产业主要包括老龄金融业、老龄用品业、老龄服务业、老龄房地产业。我国养老服务有三种模式，即日托型、寄样型和治疗型。养老地产模式主要有买卖型、持有型、买卖与持有结合型。 二、营利性养老产业法律问题分析 (一)营利性养老产业准入问题 准入问题主要是针对营利性养老机构而言。养老机构设立许可办法第十条的规定：外国的组织、个人独资或者与中国的组织、个人合资、合作设立养老机构的，香港、澳门、台湾地区的组织、个人以及华侨独资或者与内地(大陆)的组织、个人合资、合作设立养老机构的，由住所地省级人民政府民政部门或者其委托的设区的市级人民政府(行政公署)民政部门实施许可。法律、法规对投资者另有规定的，从其规定。可见，对于资本来源法律上限制较少的，无论是国内国外、个人组织都可以成为养老机构的资金来源。这里没有额外区分公办民办、营利与非营利，所以也同样适用于营利性养老机构。但是另一方面，对养老机构的准入设立的是行政许可级别，实行的是较为严格的事前监督。在法律一般禁止的情况下，有意向进入的主体都必须向相关行政机关提交申请，经过依法审查，颁发的许可证或执照后，才能被赋予或被确认从事养老行业的法律资格或者法律权利。这是因为养老行业的托底性和公益性决定了国家必须严格把关其准入。 (二)营利性养老产业金融地产法律问题 根据养老服务设施用地指导意见第四条：营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。意见第九条规定民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。划拨用地目录中也指出老年人社会福利设施中只有非营利性社会福利设施用地才可以采取划拨的方式获取土地。这意味着，营利性养老企业在自主取地上无法获得划拨地，也被集体所有土地排斥，只能采取出让方式有偿取得出让地，无疑这将加大成本。由于从事养老产业资金需求量大，效益回笼期长，这为营利性养老企业进入养老市场加大了风险。 进入成本加大的同时，营利性养老产业的融资难度也异常艰难。虽然意见第七条第三项指出：签订出让合同和租赁合同时，应当约定出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权。但是目前银行认为养老产业不容易测算收益、风险较大，因此对其提供贷款持较为审慎的态度。2015年4月14日民政部国家开发银行出台了国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见大力支持养老行业发展，但是意见也指出申请国家开发银行贷款支持的养老项目，应通过民政部门推荐。在其开发性金融支持养老服务项目申请表中也明确需要填写项目享受的优惠政策和补贴情况和当地民政部门审核意见。可见，银行仍然难以评估养老产业，更多的信心来自于政府的支持，因此将评估转嫁与政府，并且也多倾向于重点支持公办保障性养老机构的建设。 (三)营利性养老产业运行监管问题 1.缺乏统一标准，需制定协调监管机制 养老行业目前没有统一的服务行业标准，因为养老行业标准与各地的经济状况密切想关，同一区县内不同乡镇都存在经济差异，更不提各地各省之间。同时，对于区县而言，受众多是来自普通乃至困难家庭，面对的是较低的养老诉求，是否能负担得起才是第一考虑。 养老产业囊括金融、服务、医疗、地产等多个行业，每个行业都隶属不同的部门监管。针对养老机构，养老机构管理办法已经明确规定由民政部门负责，但是由于营利性养老机构是向工商、税务提交申请，涉及消防、国土、公安、卫生等方方面面，所以，营利性养老产业的监管需要各个部门协调监督。而我国目前还没有一套养老产业的服务质量监督制度，因此部门在缺乏统一的行动指南时，只能是在摸索中配合。 2、监管手段多样 首先，对养老产业可以实行书面监督和实地检查。民政部门要求养老机构于每年3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。通过工作报告，民政部分书面审查养老机构的服务范围是否维持不变、服务质量如何、机构运营管理等情况。 此外还可以定期或不定期对养老产业中人员、设施、服务、管理、信誉等情况进行综合评价，并将评估结果应当向社会公布。这就需要民政部门联合医疗卫生部门、公安消防部门、税务部门联合执法，对辖区内的养老产业进行检查。同时，应积极调动社会和舆论的力量，扩大监督面。让家庭、子女参与其中，才能及时准确的发现问题，及时调整，防止严重后果的产生。 其次，反向监督政策到位情况。营利性养老产业当然是接受监督的对象，但是相关地方政策支持执行到位的情况同样应该受到监督。为吸引社会资本进入养老市场，特别是中低端样市场，国家大力扶持，各级地方政府纷纷制定相关政策打开市场前景。众多社会资本也被吸引进入养老市场，为了树立政府在养老产业的公信力，给社会资本提供信心。应该建立一个反向监督机制，监督政策的落实情况，监督具体政策是否有力衔接、补助是否到位，发放机制是否公正透明。同时，还应该给营利性养老机构建立申述机制，对于监管中发现的问题能够有一个申诉理由，请求重新处理的机会。 (四)营利性养老产业退出法律问题 由于我国目前营利性养老产业运行机制、运转模式还不够清晰，有的项目匆匆上马盲目发展，以至于存在难以持续发展的风险。但养老产业不同于其他产业，对于医疗康复服务、临终关怀服务、养老机构等需要接续安置的养老产业在退出时必须审慎。 第一、制定退出审查制度。对于前述需要接续安置的养老产业在其退出时也必须进行标准审查。只有出现法定事由，达到法定标准，按照法定程序才能退出市场。 第二、制定接管制度。营利性养老企业可以退出市场，但是老龄服务不能中断，因此需要制定后续接管机制，确定应急预案。主管机关对于老年医疗康复和临终服务要