完善劳动争议仲裁时效制度之探讨.docx

完善劳动争议仲裁时效制度之探讨;内容摘要劳动争议仲裁申诉是直接关系到劳动者的权利能否得到法律有效救济的一项重要法律制度，对维护劳动者的权利显得尤为重要。从目前我国立法状况和司法实践看，劳动争议仲裁时效制度规定甚为简略，极不完善，不利于劳动者权利的维护。我国现行的法律法规有关劳动争议仲裁时效有一些不足之处,同时在实践中劳动仲裁时效存在着难点,为了更好地解决劳动争议,应当进一步完善劳动争议仲裁时效制度,更好地保护劳动者的利益。关键词劳动争议仲裁;时效制度;劳动法 一、我国目前法律法规对劳动争议仲裁时效的相关规定之不足所谓时效，是指法律规定的某种事实状态经过法定时间而产生一定法律后果的法律制度。而劳动争议仲裁时效，则是指劳动争议的当事人，必须在法定的期限内行使自己的权利，否则，法律规定消灭其申请仲裁权利的一种时效制度。目前，我国共有三部法律、法规对劳动争议当事人申请劳动争议仲裁的时效作了规定。一是劳动法第82条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起六十日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”二是1995年劳动部关于贯彻执行中华人民共和国劳动法若干问题的意见中的第85条规定：“劳动争议发生之日是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日。”三是中华人民共和国企业劳动争议处理条例（以下简称条例）第23条规定：“当事人应当从知道或者应当知道其权利被侵害之日起六个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁”。从以上法律、法规的颁布时间顺序来看，条例最早，劳动法其次，意见最后。从法律的效力来看，劳动法具有最高权威，其次是条例，最后才是意见。根据仲裁实践中反映的情况来看，目前大多数劳动争议仲裁机构都是以意见第85条解释后的劳动法第82条计算仲裁时效的起点。在各地劳动争议仲裁的案例中，普遍认为申请劳动争议仲裁的时效应为当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起60天。我国的劳动争议实施的是“一裁两审”制，即劳动争议仲裁是诉讼前的强制仲裁程序，劳动争议案件的当事人，对于仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。那么，如果劳动争议案件的当事人，在仲裁阶段，因仲裁申请已超过了60天而被劳动争议仲裁委员会裁决不予受理时，是否还可以向人民法院提起诉讼呢？根据最高人民法院发布的关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（以下简称解释）第3条规定：“劳动争议仲裁委员会根据劳动法第82条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，做出不予受理的书面裁决、决定和通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理”。但是，“对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求”。该条规定将劳动争议仲裁申请人的仲裁申请时效与劳动争议诉讼时效划上等号，以至于造成审判实践中有大量劳动争议诉讼的权益人因超过60日的仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由，被判决驳回诉讼请求而得不到司法上的救济。 笔者认为，解释的该条规定有进一步商榷的必要，切实保护劳动关系当事人各方的合法权益。 ; 诉讼时效是指民事法律规定的保障权利人通过诉讼实现请求权利的有效期限。在诉讼时效届满后，权利人无权依诉讼程序强制义务人履行义务。在诉讼时效届满后，权利人虽可提起诉讼，但其权利得不到法律保障。故诉讼时效属于消灭时效。劳动争议诉讼时效是指劳动争议关系中的权益主张人在法定期限内不行使权利，即丧失请求人民法院依诉讼程序强制义务人履行义务的权利的法律制度。劳动争议仲裁时效，是指劳动争议纠纷案件当事人因劳动争议向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，要求保护其合法权益的法定期间。劳动争议仲裁时效制度最早出现于国务院1987年7月31日发布的国营企业劳动争议处理暂行规定（以下简称规定）第16条中：“当事人向仲裁委员会申请仲裁，应当提交书面申请。属于本条规定第二条第一项（因履行劳动合同发生）的劳动争议，当事人应当从争议发生之日起60日内，或者从调解不成之日起30日内，向仲裁委员会提出；属于本规定第二条第二项（因开除、除名、辞退违纪职工发生）的劳动争议，当事人应当自企业公布处理决定之日起15日内向当地仲裁委员会提出。” 随着我国法制建设的不断完善和我国立法进程的不断加快,国务院1993年7月6日发布的中华人民共和国企业劳动争议处理条例（以下简称条例）第23条规定：“当事人应当从知道或应当知道其权利被侵害之日起六个月内，以书面形式向仲裁委员会申请仲裁。当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理。” 1994年7月5日颁布的劳动法以法律的形式对劳动争议仲裁时效做出了规定。该法第82条规定：“提出仲裁要求的一方应当自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请。”而1995年8月11日劳动部发布的关于贯彻执行中华人民共和国劳动法若干问题的意见（以下简称意见）第85条规定：“劳动争议发生之日是指当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日。” 劳动法第82条是对条例第23条的修改。修改有两点：一是仲裁申请期限的起点由“知道或者应当知道其权利被侵之日”改为“劳动争议发生之日”；二是仲裁申请期限的长度由6个月改为60日。对于“争议发生之日”作何理解，理论界存在不同观点，概括起来大致有三：1、劳动争议发生之日是指“当事人知道或应当知道其权利被侵害之日。”（这也是劳动部意见第85条的规定）；2、劳动争议发生之日是指用人单位对劳动者的劳动权利和义务作出处分决定之日；3、争议发生之日是指劳动关系当事人因劳动权利义务问题发生分歧，并有一方向对方明确主张权利(提出解决分歧)遭拒绝之日。 本来“劳动争议发生之日”不等同于“知道或者应当知道其权利被侵害之日”，因为争议的发生需要以当事人一方知道其权利被侵害并且能够和敢于或愿意与对方争议为前提，若当事人一方尚不知道其权利被侵害或者虽知道其权利被侵害却不能、不敢或不愿与对方争议，就不可能发生争议。因而劳动法第82条才未把“知道或者应当知道其权利被侵害之日”而把“劳动争议发生之日”规定为60日仲裁申请期限的起点。劳动部的意见第85条却仍把“劳动争议发生之日”解释为“当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日”。这样，就把条例所规定的6个月仲裁申请期限缩短为60日。在如此短的60日期限届满之后，劳动者就丧失了申请仲裁的权利，进而丧失了向法院提起诉讼寻求终极司法救济的权利（虽仍有程序上的起诉权，但依据解释第3条的规定，法院受理后经审查确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，则被依法驳回诉讼请求，丧失了实体上的胜诉权），以致把劳动法保护劳动者的作用限制于60日内。这显然不利于对劳动者权益的保护，与劳动法的宗旨不符。从一定程度上讲，解释第3条所规定的补救措施是软弱无力的，甚至可以说是没有意义的。这是因为：解释第3条在把仲裁申请期限转化为诉讼时效时并未改变劳动法第82条和意见第85条所规定的60日期限及其起点（知道或应当知道其权利被侵害之日）；对当事人来说，解释第3条规定的超过劳动争议诉讼时效的后果与劳动法第82条和条例第23条所规定的超过仲裁申请期限的后果几乎是一样的，即“不予受理”和“驳回诉讼请求”，都意味着对主张合法权益被侵害的当事人不能给予有效的救济。因此，上述观点一显不可采。第二种观点不利于切实保护劳动者的合法权益，因为用人单位相对于劳动者处于强势地位，其对劳动者的劳动权利和义务的处分，可能从利于本单位的角度出发，而致劳动者利益以损害。且该处分决定是否已清楚明白地以合乎规定的方式方法通知到了劳动者不无疑问。 ;笔者同意上述第三种观点，理由有二： 一是最高人民法院在其机关刊物人民司法中的“司法信箱”中作了相关解答。“司法信箱”是最高法院各业务庭对全国法院系统疑难案件适用法律问题的解答，虽然是学理解释，不是司法解释，在判决中不能直接作为依据来援引，但由于每个回答都经过各业务庭的集体研究，因此在司法实践中有重要指导和参考意义。人民司法2002年第4期上乙是否超过了仲裁的期限一文中对解释用司法信箱的形式做了符合社会实际的变通。该解答对劳动法第82条和解释第3条中“劳动争议发生之日”解释为：“注意期限的起算点是劳动争议发生之日，如果仅有企业拖欠职工工资的事实，但双方并无争议，则不发生60日期限的起算问题如果经审查，发现当事人的仲裁申请是在发生争议之日起60日内提出的，属于仲裁部门决定有误，人民法院应当依法进行案件的实体审理。”司法信箱解释避开了是按解释60天，还是按民法通则2年诉讼时效的理论难题，认为主要是查清楚“劳动争议发生之日”，将自由裁量权赋予法官。“拖欠事实不等于发生劳动争议”，这个理解比较符合我国国情，因为劳动关系的特殊性，劳动者与用人单位的隶属性造成了劳动者往往先通过内部反映寻求解决问题，如果这样就造成实体权利的丧失，显然对劳动者极为不公。 二是劳动关系当事人在发生权利义务分歧后，一方向对方明确主张权利(提出解决分歧的意见遭到拒绝之日方视为双方真正发生争议，此前，双方虽有分歧，但一方容忍或不愿、不敢提出解决争议的要求，不应视为争议已经发生。虽然有人认为这不符合劳动关系及时解决的原则，且往往使双方当事人的举证、仲裁和司法部门对争议事实的确认成为困难，不利于劳动争议的解决，但基于劳动法保护弱者和倡导协商解决争议的特殊性，我们没有理由为求劳动关系的稳定和秩序而强调劳动争议自权益人知道或者应当权益被侵害之日起即为劳动争议发生之日。我们也有理由相信大多数心智正常的劳动关系当事人会选择适当的时机向相对方当事人明确提出要求，而不会等到对方破产、倒闭或容忍上几年甚至几十年才提出要求，我们不能为追求解决争议上的所谓效率而忽视了争议解决的公正性。在劳动争议案件处理中，对劳动争议仲裁申诉时效与诉讼时效的这两种时效的关系问题出现不同观点，有的认为，劳动法第82条对仲裁时效60天的规定就是劳动争议案件的诉讼时效，即认为劳动法与民法通则是特别法与普通法的关系，劳动争议案件的诉讼时效不应适用民法通则所规定的2年的诉讼时效，而应适用劳动法关于仲裁申诉时效60日的规定。基于这种认识，诉讼实践中，出现了大量的以权利人超过劳动法第82条规定的60日的仲裁时效未向劳动争议仲裁委员会申请仲裁而迳行判决驳回其诉讼请求的案例。二、实践中劳动争议仲裁时效存在的难点劳动法减少劳动仲裁时效期间，将其定为相对其他民事诉讼时效期间都短得多的60天的初衷，是为了及时维护劳动者的合法权益，促进劳动仲裁机构及时受理劳动争议当事人的劳动仲裁申请。其出发点无疑是好的，但在现实中存在一些难点。 (一) 劳动争议仲裁时效在实际上同时成为了劳动争议诉讼时效目前我国民法中确认的诉讼时效有两类：一是普通诉讼时效，其诉讼时效期间为二年；二是特别诉讼时效，即民事普通法或特别法规定的，仅适用于特定民事法律关系的诉讼时效，如民法通则第一百三十六条规定的适用一年诉讼时效情况和国际货物买卖合同和技术进出口合同争议适用四年的诉讼时效。另还有一个20年最长保护期限。即指从权利被侵害之日起，权利人不知道自己的权利被侵犯，人民法院也只在二十年的期限内予以保护，超过二十年的，不予保护。尚无任何一个条文明确指出，劳动争议的诉讼时效为60天。从理论上来说，劳动法规定的仲裁时效与民法上的诉讼时效在适用范围、权利人行使权利的方式、期间的长短、中止、中断、延长的规定等方面都存在着较大的区别，是两种不同的法律制度，不应混为一谈。但实践中，60天的期限，且不能如其他的民法诉讼时效般中止、中断和延长，这无疑是与劳动法保护弱者权益的立法精神及广大劳动者的切身合法利益相冲突的，在客观上更成为了许多用人单位逃避法律责任的“护身法宝”，造成了极其不良的社会后果。(二)要充分理解劳动法的立法精神劳动法立法者的立法精神，绝对不是将“劳动争议发生之日”等同于“知道或者应当知道权利被侵害之日”的，否则，立法者完全可以和其他所有关于一般民事法律关系平等主体间的财产关系和人身关系的法律规范一样，均把“知道或者应当知道权利被侵害之日”作为诉讼时效起算点，而不必多造出一个“劳动争议发生之日”的新名词出来。实践中，由于劳动者一方在劳资关系中往往属于弱势群体，在就业困难的情况下，往往在知道或者应当知道自己的权利受到侵害之时，或者是不想失去得之不易的工作；或者是希望用协商的方法解决纠纷；或者是轻信了用人单位的承诺和保证；或者是与用人单位达成了某种协议；通常不会马上要求调解或向劳动争议仲裁委员会提出仲裁申请，甚至并没有向用人单位提出异议，拖过60天，甚至拖至几年的情况屡见不鲜。在这样的情况下，如果简单地将“知道或者应当知道自己的权利被侵害”理解为劳动争议已经发生，只要超过60天就不予受理，无疑是对就业关系事实上不平等这一现状的不尊重和对劳动者合法权益的漠视，更可能会在客观上纵容用人单位随意侵犯劳动者权利的恶劣行为，也是对立法精神的违背。(三) 劳动争议仲裁时效中止、中断、延长的规定不够完善劳动争议仲裁时效目前在实践中，已被当做劳动争议案件的诉讼时效来使用。但与一般的诉讼时效明显不同的是，劳动争议仲裁时效却没有形成一套完整的中止、中断和延长制度，又不能适用一般民事诉讼时效关于中止、中断、延长和最长时效的规定，与我国民事法律制度极其不协调。目前，关于劳动争议仲裁时效的中止、中断、延长和最长时效等重要问题，只有中华人民共和国企业劳动争议处理条例第23条第二款确认了“不可抗力”或者“有正当理由”超过规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理，却没有形成如同其他一般民事诉讼时效完整的一套中止、中断、延长和最长时效制度。尤其是劳动争议仲裁时效没有明确承认仲裁时效中断制度的存在，劳动争议仲裁时效不能因当事人主张权利或者义务人同意履行义务而中断，致使大量的劳动者在反复与用人单位磋商、请求及轻信用人单位的保证或搪塞过程中，六十日的期限转眼即逝，从而使劳动者合法权利不能真正实现。三、完善劳动争议仲裁时效制度的若干思考大量的劳动争议案例和司法实践已经充分地暴露了劳动争议仲裁时效在立法和司法实践中的困惑。有鉴于此，笔者特提出以下几点建议。一是在发生劳动争议后，劳资双方如事先已达成仲裁协议或事后能达成仲裁协议，则提交劳动争议仲裁委员会一裁终结；否则可直接向人民法院提起诉讼。在诉讼阶段，为达到尽快解决劳动争议、及时维护劳动者合法权益的目的，可对劳动争议的诉讼时效规定一个较一般民事法律纠纷诉讼时效为短的诉讼时效，但不宜低于条例所确定的六个月。二是对关于“劳动争议发生之日”作出符合真正立法者立法意图的司法解释，确定劳动争议仲裁时效的起算点，应为当劳资双方因开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职、工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定和履行劳动合同等发生争议，明确表示出不同的意见时。三是将诉讼时效中关于时效中止、中断、延长和最长时效制度等全部引入劳动争议仲裁时效制度内，使劳动争议仲裁时效形成一个逻辑严密、体系完善的仲裁时效制度。特别是应明确规定当劳动争议当事人向对方主张权利或者是当事人同意履行义务的情况下，仲裁时效即告中断，双方协商不成或未按承诺履行义务时再重新计算仲裁时效。具体建议如下：（1）仲裁时效应以“劳动争议发生之日”为起算点。从法律效力上讲，劳动法具有最高权威，其次是条例，再下来是暂行规定、意见、通知。劳动法规定“从劳动争议发生之日起计算”具有最高法律效力。从保护的程度上讲，“劳动争议发生之日”迟于或等于“知道或者应当知道权利被侵害之日”。以前者为起算点，就会使仲裁时效起点后延，对劳动者有利。相反，往往会因时效过短，劳动者还没有和用人单位发生纠纷，时效就会丧失，等发生纠纷再申请法律保护已晚。所以后者不利对劳动者的保护。从立法本意上来讲，是为了保护劳动者的合法权益，自然“从劳动争议发生之日起计算”更能保护劳动者的合法权益。（2）劳动仲裁时效应设立中止、中断和延长时效制度。根据我国劳动法第八十三条的规定，当事人一方或者双方对劳动争议仲裁委员会的劳动仲裁裁决不服的，在收到劳动仲裁决定书之日起15日内可以向人民法院起诉；按照我国民事诉讼法的规定，劳动争议案件按照民事诉讼法规定的民事诉讼程序进行审判。因此，劳动争议案件究其实质应当被认为是民事案件。所以，劳动仲裁案件应和民事案件一样，设立中止、中断和延长制度。所谓劳动仲裁时效的中止是指在劳动仲裁时效的进行中，因不可抗力和其他原因导致权利人无法行使请求权，应中止时效的计算，待原因消除后继续计算的一种制度。所谓劳动仲裁时效的中断是指劳动仲裁时效进行中，因权利人提出请求、申请仲裁或者义务人同意履行义务而使仲裁时效中断，从中断时起，劳动仲裁时效重新计算的制度。所谓劳动仲裁时效的延长是指在某些特殊情况，权利人没有行使权利，导致仲裁时效已过，人民法院依照职权可以延长仲裁时效的法律制度。通过这些概念可以看出，建立劳动时效的中止、中断和延长制度，只要权利人能够证明自己在法定期限内行使过自己的权利，或者因客观原因不能行使自己的权利，就不会丧失请求权和胜诉权，双方当事人之间的劳动争议就可通过合法途径解决，从而减少负面影响，减少上访，有效地保护劳动者合法权益。（3）劳动争议仲裁时效的法定期间应确定为“二年”。在立法中建立健全时效制度，是为了督促权利人尽快的用法律形式使自己的合法权益得以实现，所以时效期间不能过长；但从劳动法保护劳动者利益的角度出发，时效期间又不能过短。从现存的法律法规来看，劳动法规定为60日显然过短，条例规定为6个月虽然相对较长，但仍无法有效保护劳动者利益，具体理由如下：（一）用人单位和劳动者关系是管理与被管理的关系。在我国劳动力资源过剩，大量的农村剩余劳动力和城镇待业青年，以及下岗工人无事可做。能够找到一份工作已经很幸运了。那么，作为用人单位克扣工资、超负荷安排工作、不兑现“三保一金”和工伤待遇等等是普遍存在的，劳动者作为被管理者，为了不失去维持生计的工作，往往忍气吞声，哪里还敢立即“告状”。等条件成熟时，却早已丧失时效。（二）劳动者懂法者甚少。由于我国人口众多，法律宣传存在一定难度和缺陷，大多数劳动者不知道自己的权利受到侵害，或者知道权利被侵害却不知道通过什么途径解决，更不知道在多长时间内，向什么机构提出解决纠纷的申请。在争议发生后，虽然受侵害的劳动者一直在为争取问题的解决而努力，但等他们通过各种途径了解到可以申请劳动仲裁时，