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法治视野下公民公共参与意识的多因素分析 摘要：提升公共参与意识是增进法治的重要方式。对上海市民公共参与意识的研究发现，就民众自身特征而言，1976年以后出生的人比之前出生的人、文化程度高的人比文化程度低的人、党团员比群众、中间阶层比其他阶层更具有公共参与意识。就外在政治社会环境而言，社会信任状况、政府法治化水平和公共机构的公信力对民众公共参与意识的提升具有积极作用。有意识地管理公共参与意识、提升公共参与意识不仅在于公民性教育本身，提高公民的教育水平和年限，提高政府法治化建设程度和公共机构的信任度及其增进个体权益对提升民众公共参与意识具有更为基础性的作用。 关键词：公共参与;法治;公民性 改革开放以来，如何增进法治一直是我国法学研究的主旋律，本文对公共参与意识的关注也围绕着这一主题而展开。我们首先从两个理论维度论证公共参与意识对法治的意义。然后以上海市为例，通过量化分析的方法，主要从市民的阶层地位、对政府的信任态度以及政府的法治化水平这三个层面，探讨它们对社会公众参与意识的影响。最后就如何发展和提升社会公共参与意识提供一些政策性建议。 一、公共参与意识的法治维度 公共参与意识对法治的意义可以从两个相互关联的维度解读，一个是法治的内在视角，在权利的类型结构中，讨论公共参与意识作为一种公共权利观念在法治体系中的地位和作用;另一个是法治的外在视角，在公民社会的框架中，讨论公共参与意识作为公民精神的重要方面对法治国家的建构意义。 1、权利结构中的公共参与意识 从内在视角观察法治，法治可以通过具有法治精神的权利义务体系加以表达。增进法治不仅应在制度层面建立法治化的权利义务体系，更应在社会中培育与之相应的意识和观念。尤其是在我国，传统社会留存的义务本位，使得在社会转型中对增进法治的路径探索更加集中于权利及其意识这一领域。 有关权利的类型结构，按照不同的标准可以进行多元分类。简单而言，权利大致可以区分为个人利益为基础的权利、以社会利益为基础的权利和以政治组织利益为基础的权利。前者与个体权利相关，后两者一个对应公共权利，一个对应政治权利。这一思想渊源可以追溯到西方自由主义的启蒙运动，在西方启蒙思想家看来，现代法治的起源和社会根基源于个人权利的兴起和对个人权利的尊重。个人的行动只要不涉及自身以外什么人的利害，个人就不必向社会负责交代。其中个体权利不仅是指民事权利，也内在地包括了政治权利，甚至政治权利是民事权利的根本保障。而公共权利则是以社会利益为基础形成的权利，在概念上与个人权利相对应，其是一种既与个人权利相关，甚至有交集，但在本质上又相异的权利。公共权利包含了三个层面的含义：第一，公共权利作为权利的一种，其具有权利的属性。第二，公共权利是一种具有公共属性的权利，以公共利益为权利基础。第三，公共权利是现代法治的独特属性，是建构现代法治，实现私权的基础。从公共权利的基本范畴来看，其大致包括政治参与、社会公共事务的参与(即本文中的公共参与)和社会公共秩序与安全的维护三大方面。政治参与是介于公共权利与个人权利之间的权利，或者说是公共权利与个人权利的交集点，具有公共权利与个人权利双重属性，法学界倾向于把这种与政治相关的权利视为政治权利或公权利。社会公共事务的参与是典型的公共权利，但学界一直对此不甚关注。而社会公共秩序与安全的公民维护，在学理上则更多地与公民责任相关，因此，此类型的公共权利在某种意义上也可以称为公民的义务和责任。 政治学者喜欢把公共参与视为实现权利和制约政府的重要途径，而法学则更愿意把公共参与视为权利本身。事实上，从法律的性质而言，公共参与应当属于一种公共权利，是现代权利结构体系不可或缺的重要组成部分，也是法治的重要表征。而公共参与意识则为公共权利意识之一种，是法治精神的重要载体。公共参与意识能表征社会公众对公共事务参与所持有的态度和观念，这种态度和观念将是衡量法治社会发展程度的重要尺度。因此，增进法治，首先需要对社会公众的权利意识进行现代启蒙。即包括对民事权利观的启动，也包括对政治权利观的启蒙。这也是上世纪90年代以来国内主流的法学理论一直提倡权利本位，呼呼权利时代的来临的根本所在。然而，在2000年以前，我国对权利意识启蒙主要以个人权利意识为主旋律，公共权利意识则很少被人提及。而在2000年以后，诸如公共参与等公共权利越来越受到关注和重视，公共权利意识的启蒙时代业已到来。 2、公民社会中的公共参与意识 从外在视角观察法治，法治作为现代社会的一种价值和规范体系，必须要有相应的社会基础，这个社会基础就是公民社会或市民社会。也就是说，增进法治还要培育一个与此相应的公民社会或市民社会。而公民社会或市民社会的价值核心就是培育公民精神或者说公民性塑造。 事实上，公共参与作为一种公共权利，其思想渊源就来源于公民社会理论中的公民精神，公民社会就是社会成员相互之间的行为体现公民精神的社会。而公民精神是社会的集体自我意识，是公民社会运转的主宰。公民精神与政治权利的行使是不可分的，其不仅能促进人人都参加政府的管理工作，也是促使社会公众都能关心自己祖国命运的最强有力手段。公共参与虽然不与个人权利直接相关，但与公民社会的整体利益相关。公民参与既能维护公共利益，又能促进个人权利的增长。做公民就是参与公共事务，通过理性、自由和公开的交际，同别人一起形成和讨论共同关心的重要社会问题 没有参与就没有公民。公民参与不是一种消极的或被动的参与，而是积极、主动的社会参与。真正公民性程度高的地区，公民普遍关心公共事务。而公民关心与参与公共事务的心理动因主要来源于对公共参与的权利意识。实证研究也表明，参与态度积极的公民具有更高的法治意识。提升公民参与的积极性与主动性，尤其是促进公民的志愿性参与对公民法治意识的成长有很大的影响。 本质而言，公共参与意识既是公民精神，也是法治精神。法治不仅要求社会公众具有权利意识和守法意识，更需具有公共权利意识。让公共权利意识成为公民精神和公民品格既是构建法治的社会基础，也是创新社会治理，实现国家与社会共治的根本渠道。然而，在传统中国，社会公众缺乏公共参与意识是一个基本的共识，社会公众在个人权利面前秉持自扫门前雪、对公共事务秉持 事不关己的态度。而法治社会的结构性特征拒斥这种观念并大力创导公共参与，以提升公民精神。 本文将问卷中关于民众对当前社会问题(共28项)的态度进行因子分析获取六个公共因子(KMO值为0917，其总方差为6665%)，其中一个公共因子包括对区(县)政府重大决策透明度、市政府重大决策透明度、市政府工作效率、对中央政府重大决策透明度、街道(镇)政府重大决策透明度、市政府依法行政、中央政府依法行政、区(县)政府依法行政、中央政府工作效率、区(县)政府工作效率、街道(镇)政府依法行政和街道(镇)政府工作效率，我们将此因子称为民众对政府法治化的评价因子。 对公共参与意识做多因分析，不仅要了解以上各自变量的影响，而且还需比较它们影响的权重。为此，在数据分析的方法选择上，本研究采用五组嵌套线性回归模型进行讨论：模型一主要检测个体特征对公共参与的影响，是为基准模型;模型二加入价值观变量;模型三则在基准模型一之上加入民众对政府评价中的两个变量;模型四在模型一的基础上加入社会信任变量;模型五在模型三基础上加入对政府评价;模型六则是全变量模型。 公共参与多因素影响回归系数表 模型一模型二模型三模型四模型五模型六 人口学变量 性别a075(096)064(095)024(094)052(096)030(093)025(093) 年龄段b456(108)*415(107)*434(105)* 449(108)*411(105)*410(105)* 教育年限059(020)*065(019)*067(019)* 055(019)*068(019)*066(019)* 社会政治经济地位 政治面貌c963(113)*878(112)*852(110)*945(112)*816(110)*815(110)* 主观阶层认同d 中上及上层415(291)157(289)078(285) 295(292)-057(284)-057(286) 中层723(160)*594(162)*446(161)*624(165)*398(160)*398(162)* 中下层342(160)*246(158)137(157)280(161)097(156)099(157) 价值观 集体主义倾向-502(063)*-325(064)*-324(064)* 威权主义倾向062(057)135(057)*133(057)* 政府评价 政府法治化232(053)*211(053)*203(054)* 政府机构信任157(021)*139(022)*136(022)* 社会信任e 多数人不可信任-745(167)*-185(169) 说不清-176(134)047(132) 常数11692*12713*9357*11949*10212* 模型sig000000000000000 调整后的R2057082107065117 注：为非标准化回归系数，括号内为标准误差。*P001;*P01;*P05。a以女性为参照;b以1976年前出生为参照;c以非党团员为参照;d以下层为参照;e 以大多数可信任为参照。 表1的数据显示，从模型一来看，模型中的出生年龄段、教育年限、政治面貌和主观阶层认同中的中层及中下层在005水平显著。在其他条件不变的情况下，与1976年前出生的人相比，1976年后出生的人公共参与要高出5746%。教育年限的系数表示，在其他因素保持不变的情况下，受教育年限每提高1年，其公共参与度则提高59%。在政治面貌方面，党团员的公共事务参与度高于非党员。 从模型二来看，当加入了价值观因素后，整个模型决定系数提高了0025(0082-0057)，即加入新变量后的模型解释能力提高了25%，这说明，个体的价值观对其公共参与具有一定的影响。具体而言，除了中下层在005水平不再显著外，在模型一中显著的变量亦然显著。从其标准化回归系数来看，年龄段略微有降，而主观中间阶层认同则有较大的降幅。这说明，价值观之于中间阶层认同有较强的抑制作用。在价值观因素方面，集体主义倾向变量具有统计显著性，在其他条件不变的情况下，个体的集体主义倾向每提高一个标准差，其公共参与度就要降低165%，其社会意义是，个体的集体主义观越强，他的公共参与积极性就越低，两者呈负相关。而威权主义倾向变量则不具统计显著性。 从模型三来看，当加入对政府的评价因素后，整个模型的解释能力达到107%，比模型一提高了0050(0107-0057)，即模型的解释能力提高了5%，这比模型二的提高幅度要高，这说明，在影响民众的公共参与因素方面，对政府的评价因素的影响力要大于价值观因素。同样，与模型一相比，除了中下层在005水平不再显著外，其他显著的变量亦然显著。同时，主观阶层认同被抑制的程度也要较模型二更高，这也与对政府的评价因素的影响更大相吻合。在对政府评价的两个变量方面，不论是对政府法治化评价，还是对政府的信任，两者都与公共参与呈正相关，即民众对政府法治化评价越高，或者对政府越信任，那么其公共参与态度就越积极。 从模型四来看，当加入社会信任变量后，除了中下层在005水平不再显著外，其他在模型一中显著的变量亦然显著。在社会信任方面，与认为当前中国社会大多数人可信任相比，在其他因素不变的情况下，认为大多数人不可信任者的公共参与积极性要低5253%(1-e-0745)，而持说不清态度者则不具统计显著性。但从整个模型的解释能力来看，模型四仅比模型一提高了0008，增长的幅度极其微弱，而且总解释能力要低于模型二和模型三，这说明，社会信任变量的解释能力要低于对政府的评价和个体的价值观。 从模型五来看，与模型三相比，当加入对政府评价因素后，其最大的变化就是在模型三中在005水平不显著的威权主义倾向变量具有了显著性，而且威权主义倾向与公共参与态度呈正相关，即越认可威权主义政治文化，其公共参与的态度越高。但我们必须看到，威权主义倾向与公共参与的这种相关关系可能也是一种虚假相关，它们之间必须通过中间变量对政府的评价来实现，也就是说，威权主义倾向会影响到对政府的评价，而对政府的评价才直接作用于公共参与态度。 模型六是全变量模型，从整个模型的解释能力来看，与模型五相比，当增加了社会信任因素后，其调整后的R2还略小;同时，社会信任变量在005水平也不具有显著性。这说明，社会信任与公共参与之间也存在着虚假相关关系。 综合以上模型，我们可以看出：第一，从显著性水平，年龄段、受教育年限、政治面貌、中层阶层认同、集体主义价值观、对政府法治化和对政府的信任等的影响最为稳定。其社会意义在于，在其他因素不变的情况下，1976年后出生的民众的公共事务参与意识要较之前出生者高;而受教育年限越多，其公共事务的参与度就越高。而政治面貌一直在001水平显著，随着新变量的引入，其标准化回归系数只有略微的下降，这说明它对民众公共事务参与态度的影响也较为明显，即党团员较非党团员对公共事务更为关注。在阶层认同方面，当进入新变量后，中下层都不再具有显著性;只有中层认同者一直具有显著性，但不论是其显著水平，还是其偏相关系数，都出现了明显的下降趋势;另外，中上和上层认同者的数据都不具统计显著性。这说明，中下层认同者的公共事务参与态度实质是受到对政府法治化水平和公共机构信任的影响，模型一所反映出的相关关系仅是一种伪相关。而中间阶层认同者对公共事务参与的关注要较下层认同者高，同时，它们的态度也在一定程度上受其对政府法治化水平和公共机构信任的影响。而中上和上层认同者的公共事务参与态度似乎难以有固定的模式。集体主义价值观与公共事务参与间呈负相关。民众对政府法治化水平的评价以及对政府的信任与其公共事务参与态度正向相关。第二，从各影响因素的横向比较来看，除了个体属性外，对民众公共事务参与影响最大的是其对政府的评价，而在其中，对政府的信任的影响又要强于对政府法治化的评价。其次是集体主义价值观。 四、提升公民公共参与意识的可能路径 通过对上海市民公共参与意识的数据分析可以发现，公共参与意识的形成和发展是多重因素相互影响的结果。因此，要提升社会公众的公共参与意识也必须以这些因素为基础。上海作为我国经济社会发展较好的城市，公共参与意识也表现得较为强烈。当然这些数据能否推至全国，则需要进一步的验证。但无可置疑的是，通过上海观察其他省市公共参与意识，并理性管理和提升公众的公共参与意识，以增强法治的内涵建设，是一个很好的参照。 第一，人口学因素与公共参与意识。数据显示，公共参与意识与性别无关，而市民的出生年龄段、教育年限、政治面貌与其公共参与意识都具有显著相关性。从出生年龄段来看，1976年以后出生的人比之前出生的人更具有公共参与意识，代际意识非常明显。但为何1976年是分界线，则需要进一步证明。一个可能的解释是，年龄段与公共参与意识的相关性可能与市民特定时代的成长经历有关，但更与其所受的教育相关。因为这一出生年龄段的人更有机会接触和接受现代的启蒙教育和文化教育。从教育年限也可以看出这一点，社会公众的教育年限每增加一年其公共参与意识也随之提高。这在某种程度上表明，提高社会公众的教育水平是提升公众参与意识、增进法治的一个非常重要的路径。 第二，社会政治经济地位与公共参与意识。就政治面貌而言，它对民众公共事务参与态度的影响较为明显，党员、团员较非党员、团员更具有公共参与意识。一个可能的解释是，因为党员、团员是社会的精英和先进代表，比一般民众更具有社会责任意识。而且党团本身就要求其成员具有更高的政治觉悟和社会关怀。如果把加入党、团视为组织参与的话，那么可以说有组织参与的人比没有加入组织的人更具有公共参与意识。但这是否就能表明加入任何组织都可以提升他们的公共参与意识，可能还需要进一步证明。就公众的阶层认同而言，其对公共参与意识的影响也比较明显，但呈现阶层差异。即中间阶层具有比较稳定的公共参与意识，而其他因素对他们的参与意识有一定影响，外在因素的影响会削弱中间阶层的公共参与意识，但影响不大。中下及下层的公共参与意识则比较容易受其他因素的影响。而中上及上层则缺乏固定的影响模式。也就是说，中间阶层可能更具法治所需要和提倡的观念与意识，是现代法治的阶层基础。因此，一方面，通过发展和壮大这一阶层有助于增进法治;另一方面，如何发挥中间阶层的辐射作用，提升其他阶层的公共参与意识也是增进法治的重要路径。 第三，个体的价值观与公共参与意识。在传统与现代二分的价值系统中，一个基本的判断是，传统价值观抑制了民众的公共参与意识，而现代价值观则能提升民众的参与意识。但需要注意的是，集体主义与威权主义作为传统社会中的两个基本价值，其对民众公共参与意识的作用是不同的。就集体主义而言，个体的集体主义观越强，他的公共参与积极性就越低，两者呈负相关。而威权主义对民众的公共参与影响不大。这一方面表明，与政府相比，个体所属的集体对民众的观念和行为取向影响更大。另一方面表明，公共参与意识的提升依托于个体主义。因此，提升民众公共参与意识，应当关注如何增进和实现个体权利。 第四，社会信任与公共参与意识。尽管学界就社会信任对公共参与是否产生影响持截然相反的观点，但从我们的数据来看，在其他因素不变的情况下，认为社会信任度低的民众，其公共参与意识明显要低于那些认为社会信任度高的人。因此，增强民众的社会信任感，对提升民众公共参与意识应当有所裨益。但社会信任对提升公共参与意识的影响不仅没有政府的作用大，也没有个人的价值观念强。 第五，法治政府建设与公共参与意识。在笔者看来，影响公众的公共参与意识最为重要的因素之一是政府的法治化建设状况。数据表明，公众对政府法治化水平的评价与公共事务参与呈正相关。即当公众对政府自身的法治建设越满意，那么公众的公共参与意识也越强，反之越弱。而且与公众的阶层属性相比，公众对政府法治化建设水平的满意度对公共参与意识的影响更为深远。尤其是对中下及下层民众而言，其公共参与意识强弱取决于他们对政府法治建设的满意度评价。也就是说，政府的法治建设作为增进法治的一个重要组成部分，其能够增进政府自身的法治化水平。因此，加强政府的法治化建设，更加有利于提升公众的公共参与意识。 第六，政府公信力与公共参与意识。作为公共机构的外在因素对民众的公共参与意识的影响也较为显著。具体而言，一方面，民众对政府机构及对立法机构的信任与民众的公共事务参与呈正相关。即公众越信任政府和立法机构，其参与意识也更强;反之，则更弱。但比较有趣的是，民众对司法机构信任却不具统计显著性，这表明公众对司法机构是否信任并不影响他们对公共事务的参与意识。另一方面，不同阶层对公共机构的信任状况也影响到他们的公共参与意识。中下层的公共参与意识实质是受到公众对公共机构信任的影响，而与他们所处的中下层境遇无关。而中层的公共参与意识既与其所处的阶层相关，也与其对公共机构的信任相关。因此，提升公共参与意识的途径，应主要聚焦于提升公众对政府和立法机构的信任。 综上所述，无论是个体属性因素还是宏观政治社会环境都对民众公共参与意识产生影响，而且这些因素相互交织，相互影响。具体而言，在影响民众公共参与意识的各种因素中，年龄段、受教育年限、政治面貌、中层阶层认同、集体主义价值观、对政府法治化和对政府的信任等的影响最为稳定。而且，宏观政治社会环境对民众公共参与意识的影响要比个体属性的影响更为深远。其中影响最大的是民众对政府法治化水平的评价和对公共机构的信任。因此，有意识地管理公共参与意识、提升公共参与意识不仅在于公民性教育本身，提高公民的教育水平和年限，提高政府法治化建设程度和公共机构的信任度以及增进个体权益对提升民众公共参与意识具有更为基础性的作用，而且，扩大中间阶层并利用中间阶层辐射到其他阶层对公共参与意识的提升也能起到关键性的作用。 注释： 美罗斯科・庞德：通过法律的社会控制，沈宗灵译，商务印书馆1984年版，第37页。 英约翰密尔：论自由，许宝骙译，商务印书馆2005年版，第112页。 蒋传光：公民社会与社会转型中法治秩序的构建以公民责任意识为视角，载求是学刊2009年第1期，第80页。 俞可平：公民参与的几个理论问题，载学习时报2006年12月18日第5版。 张文显、于宁：当代中国法哲学研究范式的转换从阶级斗争范式到权利本位范式，载中国法学2001年第1期。 参见夏勇：走向权利的时代，中国社会科学出版社1999年版。 究竟用市民社会恰当还是公民社会恰当，当前争议挺大，难以达成共识。但一个有趣的现象是90年代，学界尤其是法学界用市民社会这一概念的较多，而在2000年后，用公民社会这一概念的较多。 马长山：国家、市民社会与法治，商务印书馆2002年版，第11页。 马长山：公民性塑造：中国法治进程的关键要素，载社会科学研究2008年第1期，第2页。 Shils，Edward，The Virtue of Civility：Sele