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如何实现对流通领域食品安全的有效监管2011-05-26 10:12:24|分类： 默认分类 |标签： |字号大中小订阅 如何实现对流通领域食品安全的有效监管- 对顺庆区工商局建立实施食品安全监管“三挂钩”责任体系的思考食品安全涉及人民群众的根本利益，事关经济发展和社会稳定的大局，是党和政府在人民群众心目中形象的体现。国务院新的“三定”方案和新颁布的食品安全法，将流通领域这个食品安全监管的重要环节，划归各级工商行政管理部门监管。那么，如何利用现有人员装备和技术手段对流通领域食品安全实施有效监管，成为各级工商部门面临的一个重要课题。面对“两费”停收，工商监管重心出现重大变化的实际，南充市工商局敏锐地发现，流通领域食品安全监管，这项涉及工商部门责、权、利的工作，将逐步成为工商部门的重要工作之一。为此，在对农村食品市场监管进行大胆探索，总结出“五有、三管、一指导”的“南部经验”基础上，今年将研究实践的重点放在食品经营较为集中的城市食品安全监管上。年初，发文将食品安全责任监管作为2009年6项工商监管改革试点工作之一，并对这一改革试点工作拨出专门经费交与辖区食品经营较为集中、地处中心城市的顺庆区工商局实施。承担此项改革试点工作的顺庆区工商局，地处南充中心城区，是全市的政治、经济、文化中心，辖区幅员面积555平方公里，辖12乡8镇和8个街道办事处，总人口68万人，城区日常流动人员达58万人。顺庆区工商局现有在职干部职工154人，下辖9个工商所，管辖各类市场42个，其中涉及食品的集贸市场达31个，专业食品批发市场4个，大中型食品超市、商场214个，流通环节注册的食品经营户达3750户，与之关联的生产环节、消费环节的食品生产经营户达2585户，从事食品营销的人员达5万余人，批发环节的食品辐射整个川东北地区，是全省重要的食品集散地之一。承担此区城流通环节食品安全监管既责任重大，又任务繁重，改革监管模式、创新监管方式方法显得尤为重要和必要。顺庆区工商局结合实际，作了如下探索和尝试，收效良好。一、客观分析形势，找准突破口和结合点客观地讲，近年来，各地工商部门对流通环节食品安全监管均倾注了大量的心血，投入了大量的人力、物力、财力，也取得了明显的效果。但是，食品安全责任事故却时有发生，各界对此并不十分满意。究其原因，既有客观上的工作复杂性，又有主观上的监管缺位、失位问题存在。食品安全监管涉及食品的生产加工、运输贮存、上柜销售等多个环节，哪个环节出现问题，都会在销售、消费环节集中体现，这就为监管工作客观上带来了难度。食品销售量大面宽，监管部门受人力、财力、技术手段的制约，难免不会出现监管缺位失位问题。近些年来，就流通环节食品安全监管，无论是各级工商部门、还是理论界，都在进行不断的探索尝试，有颇受推崇的“部门监管、行业约束、经营者自律”的“三位一体”监管模式，有建立进销货台帐、推行制式粘贴式凭证模式，有签订责任书、要求经营者作出承诺等模式。无论哪种模式，都涉及到一个具体操作实施问题，它是将先进的管理思想转化为管理成果的重要环节，而操作实施又受到客观条件、具体环境、实施主体、承受对象等多种因素制约影响。顺庆区工商局接受该项改革试点任务后，全局上下高度重视，成立了领导小组，出台了实施方案，落实了专门班子负责工作推进。在如何进行改革试点上，党组作了认真思考和全面分析。首先是结合实际，明确方向。大家一致认为，总局提出的“三位一体”流通领域食品监管模式，符合基层实际，我们的改革应该围绕这个方向寻找具体的破解办法；其次，冷静分析工作现状，找到问题和不足所在。大家普遍认为，近些年来，我们对流通领域食品安全监管，工作没有沉下去，“走马观花”、“应急灭火”、打“运动战和游击战”的现象十分突出，说到监管食品安全，就是到经营场地看看执照、查查商品有效期，而对经营品种成千上万的超市就显得束手无策，没有一套规范的、常态的、行之有效的监管办法，这就是此次改革试点要重点解决的关键问题所在；第三，群策群力，集思广益。为了在短时间内找到破解问题的方法，顺庆局发动全体干部职工想办法、出主意、提思路，尊重和优先考虑来至基层一线的观点和方法，汇集到大量的新思想、新办法，通过梳理，为党组决策提供了重要的参考依据。二、“三挂钩”责任体系的出台和实践经过慎密分析，大家觉得“三位一体”的流通领域食品安全监管模式虽好，但要在基层找到一种具体的、切实可行的操作模式，才能将这个好的思想变为现实。比如说部门监管，关键是干部履职尽责和责任落实到位的问题要解决好；行业约束，关键是要有一套进出行业的约束机制和办法；经营者自律，也要有一套办法去监督实施和落实。对此，顺庆局反复思考提出了食品安全责任监管“三挂钩”的模式。即在工商部门监管上实施食品安全监管与监管责任人绩效考核挂钩，在经营者自律上食品安全监管与食品经营者信用分类监管挂钩，在行业约束上食品安全监管与食品经营资格年度检验挂钩。这个“三挂钩”模式较好地解决了“三位一体”监管方式的对接问题，也为基层工商部门监管流通领域食品安全找到了一条便于操作、切实可行、行之有效的实现方式。（一）推行食品安全监管与责任干部绩效考核挂钩，进一步完善落实了食品安全日常监管责任机制。食品安全监管与责任干部绩效考核挂钩，能充分保障食品安全监管的各项措施落实。顺庆局从明确食品安全监管责任、健全监管网络、细化监管流程、提高监管能力着手，建立了干部工作绩效考核办法，有效防止“巡而不查、查而无果”的现象，进一步完善了食品安全日常监管责任机制。1.实行“四定”责任目标，健全食品安全监管网络。在试点工作中，顺庆局从定责、履责、问责、免责入手，确立片区定网格、网格定人员、人员定职责、职责定标准的“四定”责任目标，建立起“三网一格”层级式、AB岗责任监管模式。即：以区局管辖区域为一级网，下辖9个工商所为二级网，工商所辖区按区域分片建立“子网”为三级网，子网以街道、乡镇为基础细化为“格”。监管人员以格为单位确定责任区，责任区内实行AB岗监管责任机制，明确了巡查监管、执法办案、调解维权、沟通服务、宣传培训、情况调研、数据采录、协作配合八项监管职责，从而形成“三网一格”层级式AB岗责任监管模式。目前，全区共分为9个所网，44个“子网”，263个“网格”。2.制订市场巡查制度，规范食品安全日常监管。顺庆局制订了统一的食品市场巡查制度，对基层工商所市场巡查工作进行了规范，对巡查内容、巡查程序进行格式化，形成了“菜单式”巡查文书。巡查人员通过“菜单”，明确了食品市场巡查该查什么、怎么查、检查结果怎样处理等事项。同时，通过“菜单”记录实现了市场巡查的“痕迹化”管理，为监管责任人履责、问责和免责提供了依据。将食品市场巡查任务分为五个大类十七个小类，工商所严格按照巡查规范和区局食品安全整治方案编制食品市场巡查年度计划、季度计划和按月实施计划。食品监管责任人根据工商所的计划进度编制每次巡查计划，并做好巡查记录、工作小结和网上录入。所有计划制订完毕，报区局消保股审核后录入计算机，从而使食品市场监管巡查工作具有目的性、计划性和系统性，保证了食品监管工作有序、稳步进行，实现了食品市场巡查规范化、常态化。3.量化工作指标，严格监管人员绩效考核。顺庆局根据食品经营者信用等级、安全风险等级、网格监管干部的市场巡查频次、监管工作质量以及经营者规范化经营程度等细化指标，对责任干部实施督察考核。工商所按照规定指标，对网格监管责任人的市场巡查情况实施现场验收考核。区局实行每月抽查考评、季度兑现奖惩、年终拉通总评的食品安全责任监管考核制度。采取定期与不定期、明察与暗访、实地与电子档案及书式档案随机抽查相结合等方式，每月对工商所辖区抽查一条街或一个市场，每月倒查辖区不低于10%的食品经营户，至年底达到100%的抽查覆盖面，抽查情况按季通报结果，累计结果作为年终绩效考核成绩，并将考核结果与奖惩挂钩。4.狠抓行政效能监察，确保监管人员履职到位。行政效能监督是推进工作的重要保证，为确保食品安全监管工作的落实与问责“两到位”，区工商局在严格“问人、问事、问责”基础上，制订了行政效能监督“三卡”管理办法，对违反行政效能管理规定的，视其情节轻重，给予红、黄、蓝“三卡”警示处理。一年内受到五次蓝卡处理的，年度考核单位不能评先评优，个人不能评定为优秀；一年内受到三次黄卡处理的，年度考核个人不能评定为称职以上等级；一年内受到两次红卡处理的，个人年度考核评定为不称职。试点期间共发出蓝卡6张、红卡1张。对受到黄卡、红卡处理的直接责任人和相关负责人，视情节给予了相应处理。通过实施这一管理办法，顺庆局干部职工工作效能有了较大提高，过去存在的部分干部不做事、不会做事、不愿做事的情况发生了根本转变。督察考评、行风监察由监审室、消保股联合实施，其结果交由人教股汇总，纳入绩效考核一并兑现。（二）推行食品安全监管与食品经营者信用分类监管挂钩，进一步完善了食品经营者自律机制。建立和完善食品经营者信用分类监管工作机制，完善食品经营者自律机制，培养食品经营者良好的信用意识，充分发挥信用制度的提示和奖戒功能，是构建食品安全长效管理的有效途径。1.实施食品经营者信用分类监管。顺庆局以食品经营者经济户口为基础，按照“谁登记、谁录入，谁处罚、谁录入”的原则，及时录入市场监管中所掌握的信用信息，使食品经营者信用等级与市场巡查、执法检查、行政处罚以及消费者申诉、举报挂钩。将食品经营者的信用状况分为A、B、C、D四个等级，依据不同等级类别实施不同的管理方式。对信用等级高、诚信经营的食品经营者减少市场巡查频次，实施宽松的管理方式；对信用等级低，有违法违章行为的经营户，增加市场巡查频次，采取严格的监管措施。同时，根据食品经营者违规行为性质、受关注程度不同，将其信用信息分为关注类、警示类、限制类三种，定期或不定期地由网格监管责任人采用行政建议、行政告诫、行政警示书或短信方式及时向食品经营者反馈，从而实现食品经营者信用分类监管。此项工作得到了市局、区委、区政府的高度重视和支持，市局率先在顺庆局启用了全省工商系统基层管理新软件，在短时间内完成了新老软件数据对接、“网格”定位、信息补录、资料建档等工作，为实现对食品经营者信用分类监管提供了科技支撑。区政府专门下发文件，由分管联系工商工作的副区长牵头协调，并拨付5万元专项工作经费，确保了食品经营者信用分类监管工作的开展。目前，对全区食品经营者均实现了信用分类监管。2.完善食品经营者自律机制。结合全区食品市场的实际，顺庆局借助现代科技手段对全区50平方米以上超市、食品批发、代理（总经销）商实施电子台帐网络远程监管。制发了流通环节食品安全网络监管方案，对136户规模以上食品经营者进行了电子台帐网络运用、进销货信息录入培训，降低了食品经销主体经营和行政监管成本，提高了行业自律效果，大幅提高了工商监管效率。目前，已有30多户规模以上食品经营大户建立了电子网络台帐，开通了联网远程监控，他们的商品信息情况随时都在掌控中。与此同时，为全区食品经营户统一制订了索证索票、进货查验、不合格食品退市、经营责任管理和食品质量安全承诺五项制度，并悬挂公示。为全区456户肉类食品经营户统一制发了检验检疫公示牌，在全区大型超市、商场、食品批发市场和农贸市场设立了“12315”投诉举报站（点），在重要小食品批发集中区二府街建立了“食品经营行业自律促进会”组织，并落实了工作制度，进一步增强了食品经营者自律意识。3.强化食品流通环节源头管理。顺庆区现有食品批发经营大户193户，大多数为食品总经销企业，是川东北片区重要的食品批发“源头”。为搞好食品批发大户的食品质量监管，顺庆局在食品批发经营户中强制推行了索证索票、制式台帐和仓储备案管理等自律制度。其中制订的流通环节食品经营者推行和使用制式进销货凭证和粘贴式台帐实施方案，得到顺庆区政府充分肯定，并批转在全区食品经营者中施行；南门市场是顺庆区最大的蔬菜批发市场，市区内集贸市场90%的蔬菜来源于该市场，搞好南门蔬菜批发市场的监管就把住了全市蔬菜供给的“源头”。顺庆局在南门批发市场设立了监督管理办公室，指导市场业主和蔬菜批发经营户建立了食品安全责任机制，帮助市场业主建立了索证索票制度和公示制度，指导业主建立了蔬菜质量检验室，规范完善了检验制度。目前，193户食品批发经营户全部建立了索证索票制度和仓储备案制度，90%的食品批发经营户实施了制式台帐。食品经营者信用分类监管和食品经营者自律机制建立，由消保机构负责指导、管理和考评。（三）推行食品安全监管与食品经营主体年检验照挂钩，进一步完善了食品安全行业约束和防范预警机制。年检、验照是工商行政管理机关为了加强管理，对经营者登记事项及经营情况定期进行检查的监督管理制度，也是判定市场主体是否具备合法资格，实施行业进退约束的依据。长期以来，在食品监管中日常监督管理与年检、验照审查脱节，食品经营者在经营中因违法违章行为多次被处罚的不能退出行业，也不能有效地实现预警和防范处理。为强化管理，将年检、验照作为重要的行业进退和预警、防范手段，是构建食品安全长效管理的关键。1.推进食品经营主体监管信息化。不断完善食品经营者“一户两档”（书式档案、电子档案）信息数据库，是实现食品安全监管与年检、验照挂钩的基础。为此，顺庆局重点加强了食品经营者电子档案建设，制订了食品经营者信用数据管理制度，对食品经营者信用数据管理进行了规范。同时，对现有数据库进行了清理，特别是全省工商系统基层管理新软件在顺庆局先行启用后，对“问题”食品经营主体采取了“拟吊销”存盘备案处理。对“网格”责任巡查记录、行政处罚记录、消费者申诉举报记录等监管信息进行了集中补录，大大提高了食品经营主体资格信息数据质量。2.推进食品安全监管常态化。为切实推进食品安全监管常态化，顺庆局通过制订出台工商所责任区监管AB岗实施办法，确立了基层干部“网格”责任；通过制订出台经济户口痕迹管理办法，明确了“网格”责任区书式档案、电子档案、实际情况“三统一”的痕迹工作要求；通过制订出台食品安全监督管理工作制度及考核办法，规范了“网格”责任人监管内容和工作标准；通过制订出台流通环节食品质量快速检测工作制度，严格了食品质量检测抽样频次和工作规程。区局购置了一台食品质量检测车，调配3名专职检测人员，对全区流通领域的食品抽检实行集中人力、巡回抽查、集中检测、分流处置，确保食品质量检测不缺位、无空挡、不流于形式。截至目前，共完善经营主体建档17277户、实施“网格”巡查12000多户（次）、抽样检测28个种类121个样（次），检测出不合格商品29个，调查处理食品违法案件18件。3.推行食品经营年检验照规范化。试点中，顺庆局试行加强了食品经营者年检、验照程序管理工作，制定了食品经营者年检、验照工作操作流程规范，统一制发了流通环节食品经营主体年检验照资料审验登记表，要求年审时，食品经营主体必须提供制式进销货凭证、粘贴式台账（或调阅电子台帐）、索证索票和自律制度、工商监管台账、食品安全责任书、是否违法或受过奖励的情况和书证等。同时，由“网格”监管干部结合经济户口卡和工商巡查监管记录等资料，区别情况提出年检验照建议，经工商所长审批，作出准予年检、或给予行政告诫、信用等级降级警示，直至吊销许可等处理。通过推行食品安全监管与年检验照挂钩，既对食品经营主体资格进行了动态管理，又强化了食品经营主体法制意识，既规避了食品安全监管风险，又提高了行政监管效能。年检、验照综合审查，由注册股和工商所负责实施。三、实施“三挂钩”模式的效果与问题通过改革试点和半年实践，“三挂钩”责任机制在顺庆区食品安全责任监管中，以其较强的针对性、较好的操作性收到了明显的、实实在在的效果。一是干部工作效能有了较大提高。由于从责任机制入手，对干部定责、履责、问责、免责等方面全方位建立配套制度，明确责任界限，运用制度约束人，干部明确了自己应尽什么职责、怎样做才能履职尽责、做到怎样的标准才能够免责，提高了干部履职尽责的自觉性，使行政效能大大提高；二是降低了食品安全监管的责任风险。在监管中，监管干部严格按照规定的职责、任务、标准进行常态化监管，实施食品安全预警防范机制，降低了食品安全事故的发生率，即使出现食品安全事故也能按照管理规范及时采取有效措施进行处置。如果发生了食品安全事故，由于健全了问责机制，实施了痕迹化管理，有明确的责任界定和管理痕迹记录为干部免责提供事实和依据，避免了由于责任不清、问责不明而当工商部门面对追责时无话语权和主动权的局面，从而降低了食品安全监管的责任风险；三是实现了食品安全日常监管的规范化。由于食品市场日常监管责任落实，市场巡查、痕迹管理、督察考核管理规范，避免了过去的“灭火式、突击式、运动式”的监管方式，“走马观花、巡而不查、查而无果”等现象得到了根治，使食品市场监管实现了常态化、有序化和规范化。但是， “三挂钩”责体制在实施中也还存在一些问题，这些问题解决处理不好，必将影响到这个体系的实施和效果。首先，高要求的责任体系使个别干部职工的日常工作难以到位。“三挂钩”责任体系是建立在全面责任管理基础之上的，个别基层干部由于受认识的局限和长期工作习惯的影响，难免不会出现履职不尽责、伪化程序、弄虚作假等问题，而一个环节的问题，会导致整个体系的问题，最终会出现工作的被动；其次，目前的技术装备使体系的部分功能无法实现。要实现动态监管，远程监控，必须要信息库健全、联网共享。而目前无论是工商部门，或是食品经营户，在电脑全额配置和录入联网上都还存在差距，需要下大力气尽快解决；第三，食品安全的全程监管和综合体系尚未完全建立。食品的生产加工、流通领域、消费环节分属不同职能部门监管。当前，就南充而言，这几个环节无论是信息共享还是工作配合上，在多数时间是断档的，一个针对食品生产加工、流通消费、运输贮存整个过程的综合监管体系没有完全建立起来，增加了监管难度和成本。四、几点思考实施流通领域食品安全监管“三挂钩”责任体系，是南充市工商系统2009年开展“责任管理推进年”主题实践活动的举措之一，也是实施全面责任管理结出的丰硕成果。尽管目前这个模式还存在一些问题，还需要进一步丰富完善，但它的效果是确切的，是可以推广实施的。顺庆局在实施这个改革实践课题过程中，给大家带来了几点体会和思考。（一）实施全面责任管理势在必行。综观顺庆局能顺利实施这项改革实践课题的经验，一个重要的背景是实施了全面责任管理作保障。顺庆局年初提出了“尽责、规范、创优”的工作理念和总体要求，随着改革试点工作的推进，又陆续出台了包括“AB”岗工作制、“痕迹”管理模式、绩效考核办法等在内的“101”责任制度体系，这11个管理制度基本涵盖了工作出台、推进、督促、考核问责等方方面面，为改革试点铺平了道路。实际上，履职尽责，是国家对公务员的起码要求，而随着形势的发展，部门对工作实行全面责任管理，也是形之必然，势之必须。一个没有责任感的人，没有责任感的单位，既不能胜任工作，更不能得到社会的推崇和老百姓的认可；（二）加强干部职工教育管理非常必要。顺庆局的经验表明，实施责任管理十分必要，推进责任管理靠制度约束，而落实责任管理靠人，这是关键之关键。因此，加强对干部职工的教育管理非常必要，是推进一切工作的“源”和“本”。制度约束固然重要，但没有