高校绩效预算管理问题研究.doc

高校绩效预算管理问题研究摘要：绩效预算重视的对预算执行效率的监督与考核，更能提高预算执行的效率。随着高校规模的不断扩大，加强高校的财务管理与监督变得越来越迫切。本文阐述了绩效预算的相关理论和在高校实施绩效预算的设想，对提高高校财务执行的效率和完善评价制度进行了深入的探讨，希望能够借助绩效预算来改善高校财务管理的现状。关键词：绩效预算管理；高校财务；实例我国的预算管理制度正进入一个全面改革的阶段，预算管理方面的各种研究逐渐深入开展，而绩效预算则是其中的一个重要课题。伴随着教育改革的进行，高校办学经费中自筹资金占到的比例在不断提高，筹资能力逐渐增强，但整体上来看，教育投入增长速度滞后于高教事业的快速发展，教育经费还是难以满足其需要，因此，在高校进行绩效预算管理改革势在必行。一、绩效预算概述绩效预算体现的是对资源的合理分配和资源使用的预期效果的重视，这种预算不仅仅要对资源使用进行有效的计划和预算，并且要综合评价其效果，是一个全面的考核体系。相比于传统的预算，绩效预算的优势在于四个方面：（一）以结果为导向传统预算在制度设计上侧重的是投入，而忽视对效果的评估，在“重投入、轻结果”的预算制度框架内，各部门都很重视项目的开发，但是资金一旦投入后则就不再考虑其使用的效率。与此相反绩效预算看重的是结果，强调资源投入与产出效果之间的有机关联，将对资源使用结果的考察合理分配在绩效预算的各个管理环节。进行预算编制时，申请项目的机构必须把资金使用所能达到的目标与效果描述清楚，同时，在预算资金使用过程中，必须进行有效的控制与监督，最后的预算评估根据设定的评价指标体系来考核资金最终的使用效果。因此，绩效预算管理是一种面向结果的考核机制。（二）预算可量化绩效预算重点强调资源投入后的使用效果，这就要求整个过程必须有一个可量化衡量的指标体系，以对资源投入在目标实现、考核内容、评价标准等方面合理跟踪与监督，从而正确评价预算的使用效果，实现最终的绩效考核目标。（三）自主分配权加大传统的预算管理对资金投入的使用限制较严格，侧重预算规则，资金用途一旦确定后，管理者不能自主对资金的使用进行相应的调整，缺乏灵活性，效率较低。而实行绩效预算管理后，资源使用侧重于结果，这样在目标实现的前提下，管理者有一定的自主权，对资金的分配可以依据不同的部门进行调整，从而提高预算资金的使用效率。（四）全面反映预算的执行结果绩效预算要对使用资金的各部门的预定目标实现情况进行全面报告，对绩效预算考核评价的进行综合总结，也是为下年度预算投入的合理分配提供参考，对于执行预算效果明显的部门将来可以多分配资金，而效果差的部门则要核减资金，这样可以起到有效的激励作用，资金也能得到更合理的使用。二、高校绩效预算管理的实施路径从西方国家的绩效管理制度的建立经历了漫长而艰巨的探索过程，为了学习西方的这一先进制度，需要从制定绩效考核评价指标体系入手，反过来再建立绩效预算管理框架。高校作为一个典型的事业单位，有其独立而独特的财务系统，其绩效预算管理的实施需要抓住以下两个方面：（一）预算支出绩效评价是绩效预算的核心预算支出绩效考评，考核的是资源预算投入执行的效果，大学的校园建设、教学设备日常维护和更新、科研项目的启动等方面是高校内部较为固定的财务支出，高校的预算支出绩效评价主要针对这些方面来制定相应的考核办法与评价标准，对绩效目标做衡量与评估。在绩效管理的核心工作是绩效评价，这其中重点是对预算支出进行合理评价。绩效预算是对资源投入的管理，而绩效评价则是对这个管理的一个评判行为。高校财务管理中的绩效预算涉及绩效规划、绩效评价、资源分配三个方面。绩效评价属于中间环节，如果没有绩效评价，难以对资源投入与规划做出考核。所以，绩效评价非常重要，它可以改进后面预算的编制与执行。（二）预算绩效管理是实施绩效预算的关键环节预算绩效管理实际上是绩效与预算两个工作的融合，是在预算过程中融入了绩效考核评价的管理理念，按照绩效评价设定的目标，对整个预算的一系列过程，包括编制、执行、控制与监督，来进行改革。预算编制绩效目标与计划管理预算执行与控制绩效运行跟踪管理预算监督考核绩效评价管理绩效评价结果运用图1 预算各环节绩效改革图从图1中可以看出，实行绩效预算管理，需要将绩效评价贯穿到预算管理的每个环节，这是最终实现绩效预算的必要内容。1.预算编制阶段由于绩效预算侧重的是结果，所以必须做好资源计划的分配，明确最终的绩效目标。对于高校来说，绩效目标要以高校的发展战略为准，并且需要发展战略落实为评价指标，以便考察其可行性，弥足事后评价的不足。2.预算执行与控制，利用有效的绩效运行跟踪管理机制可以监督第一阶段的预算能否达到既定目标。传统预算没有对执行阶段进行有效的跟踪监控，造成预算调整较大，有的部门使用资金不进行控制，流动过快，提前就用完了，因此不得不继续申请；而有些部门使用不合理，到年底结算时有剩余就突击使用情况，这些都造成预算不能高效率使用。而引入了跟踪管理机制后，可以随时将预算使用与计划做比较，对于出现的偏差及时找出原因，进而对相关内容做调整。3.评价阶段传统的预算逊于监督与考核，偶尔有一些考核也仅仅是考察资金使用是否符合法律法规规定，根本没有考虑资金的使用效率。现在有了绩效评价管理后，就弥补了资金使用效率的考核问题，同时，其评价结果也可以会后期的预算编制起到一定的参考与借鉴。三、S大学绩效预算案例分析（一）S大学基本情况S大学属于市级重点办学单位,共设38个专业，52个方向；硕士研究生教育共有10个一级学科，13个专业硕士学位授权点；博士研究生教育共有4个一级学科，1个博士后科研流动站,在校学生共有20436人。在职工作人员共有1459人，其中专任教师750人，专任教师中博士生人生约占总教师人数的五分之二，其中教授、教研员共有127人，副教授、副教研员共有312人，博导54人，硕导333人。S大学重点发展各专业学科建设，围绕学院各层次教学工作努力培养适应社会发展的全方位高素质人才，注重学生的创新与实践能力。学院投入大量资金不断改善校园软硬件建设，提高办学条件与质量，逐年增加科研投入，争取将学校建设成一个有特色、多学科综合发展的知名院校。（二）S大学收入支出情况收入与支出是一个单位资金流动的重要指标，高校作为重要的事业单位，收入与支出体现了其发展状况。下面对S大学从2007年到2012年的各项收入支出费用进行分析：表1 S大学收入支出结构分析表 单位：万元项目2007200820092010201120122012比2007增长率一、本年收入292444025043136556316585664986122%1、财政补贴收入195942644930780410825125448388147%其中：基本经费114301272718342190762278530876170%项目经费81641372212438220062846917512115%2、事业收入8800801076509043859990653%3、经营收入142467042845142500069394787%4、附属单位上缴及其他70811224223641003594-16%二、本年支出280854059339206482466191259045110%1、工资福利支出68349341104319887113701358599%2、公用支出15551213241859225229382932718675%其中：基本支出885579187303981691181209237%项目支出66961340611289154132917515094125%3、对个人及家庭补助支出5558625669018118786613592145%4、经营支出142367233005012413445363094%5、专款支出249146图2 S大学2007-2012年收入支出变化趋势图从表1和图2的数据来看，S大学5年间收入总额是逐年递增，2012收支都有所下降，主要原因有两点，一是市教委在该年度对高校经费结构做了微调，二是前一年度的收支中包含了7507万元的基本建设收入与支出费用。图3 2007-2012年财政补助收入增长趋势图图3反映出该校取得财政补贴收入也在逐年增加，这一收入是学校的主要经费来源，在总的收入中占比重较大，2007年占67%，而2012年提高到74%。同时经营收支增长明显，表明学校经营规模的扩大和管理水平的提高。（三）S大学的绩效预算管理情况1.预算支出编制情况（1）基本收支预算编制政策及流程 首先，S大学的预算编制以“增收节支、突显重点、重视绩效、合理运行”的指导方针，以校园工作作为重点，在合理开展教学活动、人才培养、科研研究等工作的前提下，努力改善科研和教学方面的预算分配。 其次，在科学而精细的对预算进行编制的基础上促进零基预算，对那些预算中报不清楚和乱开支的机构，在充分沟通的前提下加强核算，促进了校园内预算、经费的合理分配。校园预算的编制工作和经费的引导工作争取在4月前圆满完成；需要评审的部分内容则争取在5月底前完成工作分配。 最后，运用引导经费和财政专项资金来满足校内专项资金的需求。根据校内工作的重要程度，依照科学、合理、轻重缓急的原则来对校内专项的进行中报。凡是校内无法安排的年初预算，暂且搁置为校内专项替补，根据年终所总结的预算收支情况来决定其是否能被纳入校园专项。 S大学的财务收入主要来源于事业收入、经营收益、下级单位上缴利润、政府拨款以及固定资产租借收入、利息收入以及其他收入。使用收入包括本科生和研究生的学费、宿费以及成人教育的学费、住宿费；经营收入是课外培训收入，这些收入由相关部门来确定预算；政府拨款则参照教委的批复次数来预算；租借收入、利息收入以及其他收入则是由资产管理部门来确定预算。最后，各个职能部门将收入预算进行明细，上交财务部门。支出主要包含市级引导公用费用支出、校内专项支出、员工工资支出以及个人家庭补助支出。S大学采用的支出预算方式是基数与增长相加的方式，根据学生平均定额标准和退休人数定额标准来编制基本支出预算。预算编制应在往年实际情况上进行合理的调整。 公用部分的支出预算是由各个职能部门来进行明细的编制，进而交给财务部门，财务部门需提前规定各个部门所需编制的范围。通常可以划分为个人及家庭补贴支出预算、在职员工工资支出预算、事务支出预算等。职员工资支出预算由人事部门来进行编制；校医务室负责公费医疗支出预算的编制；学校后勤部门负责校园水电、暖气支出预算的编制；资产处负责在校职工住宿支出预算的编制；学生奖学金支出预算、补助金支出预算以及助学金支出预算，由学生处和研究生部来共同编制的。对于基本支出预算的编制方式，S大学所运用的是两上两下的编制程序。首先，各单位根据自身的发展所需预算额进行编制，明确说明编制预算的根据；然后财务部门依照学校的工作重心以及整体发展方向来审核报送的预算额，编制出学校总的预算控制数，并将其上报至财经委会进行审核，审核通过后再经校长处审议并批准后下达至各预算部门；各预算部门依照预算预算制度来制定预算明细表；最后再由财经委会和校长处审批后，各预算才能正式实施。（四）高校预算存在的问题及绩效改革的建议1.预算编制S大学在预算的编制上有许多可圈可点之处，其中依照项目的重要性来批准预算就很值得的借鉴和推广，但是该大学预算编制流程中仍存在问题。（1）没有运用科学的方式进行预算拨款，没有预先思考成本和资金的运用效率和绩效所会带来的相应问题。根据绩效预算的要求，分配资金前应对成本效益进行充分考虑。解决这一问题方法可以是将拨款调整为两部分：绩效拨款和基本拨款。一方面会因为学科的性质存在差异，进而致使科研投资发展所需的成本出现差别，因此，拨款前应对所有学科发展所需成本进行充分的了解；另一方面则是需要根据基本预算支出的绩效评级结果来进行拨款，由此而确保资金的高效运用。（2）预算编制的方式还不够全面，有待完善。当前，编制中几乎都是运用“基数+增长”的方式，极少部分会采用零基预算。相比于增量预算，零基预算是由零为基准来对预算和计划进行编制的，不会受到往年预算计划的约束，便于考察各项费用的支出情况和分析资金的运用效率。在推行实施零基预算时，可以将滚动预算与其配合着实行。依照绩效预算的要求，在对预算进行编制前，学校应当制定一个3到5年的发展计划，进而根据计划来确定每一周期的滚动计划，由此而可以在零基预算的基础上来融入滚动预算，最终使得编制工作更为科学、便捷。（3）预算编制时间过长。合理的时间安排应将预算编制的期限定在3月底前，如果到了4月底，预算年度已经过去了四分之一，从时间上来看，难以实现预算的前期功效。绩效预算要求将预算的事中控制和事后评价的作用充分发挥，要达到这样的效果，必须要在指定预算时给后面的预算控制工作留出充足的时间。2.预算执行与控制（1）预算执行与控制政策首先，S大学的预算执行非常严格，各项指标一定确认很少更高，如果确实因国家政策作出重大调整而必须对某些指标进行更改时，需要由财务部门提出调整方案，经过校党委会审议、校长批准生效；其次，做到了量入为出，收支平衡，奖励经费节约，杜绝财政赤字和经费结余；最后，预算支出实行年初一次性分配，中间只有有第二季度末、第三季度末和年终的执行分析，而没有财务支出金额数量上的调整，分析中发现的问题上报负责财务的领导解决。（2）预算控制的严格性束缚了灵活性。学校规定各部门的支出不能超出往年的预算，剥夺了各部门的财务自主权，在以后的学校财务预算中，要注意为基层部门留出一定的机动额度，让学校的预算单位自主决定部分事物的开支，对开源节流工作出色的部门，给予绩效奖励，这样一来下级部门的积极性得到激发，更有利于全校的年度预算执行。（3）预算执行效率低。综合年终执行情况结果来看，S大学预算执行进度不是很快，如2011年底的预算执行中，人员经费预算全部完成，而公用经费预算和项目经费预算分别完成了71.2%和84.3%。建议学校在对预算执行进行监督的时候，既要针对执行问题进行整改，也要督促各部门加快进度，按照完成预算执行。（4）监督中不能及时发现问题。季度末和年末对执行情况的分析滞后于问题的发生，无法及时发现季度初就已经产生的问题，造成了资金的浪费。绩效预算本身要求的就是随时跟踪预算执行，所有财务部门要建立追踪知道，对于执行中的合理现象做出及时纠正，快速作出调整，避免因预算不当带来学校建设项目的延误或重大损失。3.预算绩效评价（1）预算绩效评价的政策对于学校的财务执行，除了加强跟踪监督与管理之外，学校还引进了预算绩效评价制度。学校对全年的财务预算项目通过预算目标与执行过程两个方面的考核来完善专项资金和引导经费的合理使用。通过量化考核，对资金运用合理、产生效益高、专款专用、管理得当的部门实行绩效奖励。获得奖励经费的部门在来年的学校经费预算制定中获得优先的经费分配权，这样能够激发各事务部门合理运用经费预算的积极性。学校使用教委专项和引导经费类校内专项的校内绩效考核表来对下级预算执行部门进行考核。各个预算项目的执行部门结合项目内容来填写考核表。表内的考核指标包括否决指标和关键项目指标两项， 如否决指标得分过低，则考核肯定不能通过，必须尽快做出相应的调整；关键项目指标反映的是项目经费的落实情况与项目的进展计划是否符合，有没有出现经费不足与经费挪用的现象，项目执行有无偏离原有规划等情况，这些类别在考核表中占有相应的分数，只有达到一定的总分，预算执行考核才算