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破解城乡二元结构及其法制研究摘要：具有鲜明特色的中国城乡二元结构，存在着城乡分隔性、偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征；理论认识的偏颇、发展战略的偏好、城市集团的偏强和农民群体的偏弱是其形成和固化的深层根源；针对这样的现状，探寻改变城乡二元结构，逐步实现城乡一体化发展的法律出路，必将是一项长期而艰巨的系统工程，消除城乡居民之间的各种不平等待遇，制定农业现代化促进法、就业法和小城镇法，完善可持续发展政策法律体系，应成为实现这一目标过程中的重要制度对策。 关键词：城乡二元结构；破解措施；法制 党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定做出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”的基本判断，并提出了要“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的历史任务。因此，深入研究探破解城乡二元结构及法制建设就具有重要的理论和现实意义。 一、具有鲜明特色的中国城乡二元结构 中国城乡二元结构是二元经济结构与二元社会结构及二元管理体制的复合体，它既非农民自主选择的制度性结果，也非市场经济优胜劣汰的市场化结果，而是行政强制的伴生物，为了有效阻止农民进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政强制力的历史产物，更是优先发展城市经济或工商业产业政策的必然结果。以公平理念而论，上述制度严重违背平等原则，存在偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征： 其一，偏向性。不同的身份享受截然不同的社会待遇，将中国农民置于近乎二等公民的境地;其二，世袭性。农民的身份通过居住事实被拟制并定格成为一种世袭性身份，非因法定原因（升学、招干等）并经法定程序难以改观;其三，依赖性。农民作为一种社会性、经济性存在必须被组合进特定的社会或经济组织（集体经济组织），由此形成一种服从型、管理型的身份依赖;其四，强制性。其三，强制性。 其特征表现为积极强制与消极强制两类，存在多年的强制遣返制度、严格的迁徙限制，无一不说明身份性约束具有积极强制力;而劳动人事制度，再分配物质供应、社会福利分配则表现为一种消极性强制。 总结大全 二、固化中国城乡二元结构之根源 多年来，中国学界从经济、政治、历史文化和制度等不同的角度和层面，对城乡经济社会发展失衡、城乡二元结构加剧所作的分析，可谓汗牛充栋。从其形成与固化的深层根源来说，有如下多个方面： （一）发展决策的偏颇。上世纪50年代，对于旨在迅速赶超发达国家经济的中国领导人来说，不遗余力地在一个小农经济占主导地位的国家推进工业化，进而提高生活水平和实现经济发展是主要的社会目标。他们坚信，工业部门是经济迅速增长的催化剂，而对农业征税可以为工业化提供绝对必要的财政支持。所以，在政治决策者的心目中，农民不是现代化的自觉力量，更不是社会主义现代化的可靠力量。这种对农民的意识形态偏见导致了农民成为“工农联盟”中不折不扣的一个配角。 （二）发展战略的偏向。上世纪中叶，包括中国在内的许多发展中国家在工业化初期，相继选择了以城市偏向的赶超型重工业优先发展战略，通过“发展极”的增长，来带动邻近地区的共同发展。同时，世界不平衡发展对发展中国家二元结构的形成和城市偏向的赶超型重工业优先发展战略的选择产生了直接的影响。在此基础上产生的传统经济体制中就包括工农产品价格剪刀差制度、限制城乡劳动力自由流动的户籍制度、农产品统购统收制度、人民公社制度等城市偏向政策。 简历大全 （三）农民群体的偏弱。中国是一个经历了两千多年封建专制统治、封闭自守、自给自足的农业大国，封建专制统治源远流长、根深蒂固，农民已经形成了依附、顺从的臣民意识，他们只是“日出而作，日落而息”的“小农”，毫无政治意识、自我意识、权利意识可言。根据阿尔德蒙理论，中国的绝大多数农民，只能算是狭隘观念者（缺乏参与政治的要求）和顺从者（处于被动的低层次的参与状态）。农民对自己已成为当家作主的主人的理解也是片面的，是在没有权利意识下的盲从和偏信;他们对可以表达自己的意愿和见解，要求自己的权利和利益的观念非常淡薄，加上国家取消农会组织，从而使广大农民身处国家政治、经济生活的边缘地带，对身外甚至身边发生的事不闻不问，以致造成今天对他们的许多不公平的事情。 三、破解中国城乡二元结构之举措及相关法制构想 我国城乡二元结构体制是在计划经济体制下形成的，有着深刻的思想和制度根源，要改变这种状况，将是一个逐步推进的长期过程。就制度本身来说，又是一个系统化的过程，因此，我们要遵循制度创新的价值理念，按照统筹城乡发展的要求，服务于城乡经济一体化的发展目标，完善和创制有利于促进改变城乡二元经济结构的制度体系。就当前来说，至关重要的是要在以下几个方面做出制度创设与安排：? 简历大全 （一）彻底消除城乡不平等法律待遇。彻底消除现行相关法律制度和政策中实际存在的城乡之间的不平等法律待遇，统筹处理好城乡经济市场化发展的关系。这是从根本上改变我国城乡二元结构对经济法制建设提出的内在要求。一个健全而完备的市场经济法律制度的创制与实施不应因城乡居民户身份和地域的差异而有不同。从我国市场经济法制建设的实际情况出发，要想消除城乡居民在各种法律待遇上的不平等，必将是一个包括更新立法者和法律实施者的法律观念在内的长期而复杂的过程。为此，我们应采取切实措施，重点在户籍及土地上解决问题： （二）制定就业法，统筹处理好城乡就业的关系。这是中国的人口国情、城乡之间紧张的就业关系和我国就业的法律调整现状，对立法提出的客观要求。在我国，农村剩余劳动力大量向城镇转移，加剧了城市就业的矛盾，进而使得我国的就业关系特别是城乡之间的就业关系显得十分紧张。而我国的劳动法则因调整范围和功能的局限性，又难以对就业关系做出有力调整。因此，我们建议应从中国的国情出发，在有关国际就业公约的基础上，吸收、借鉴国外的特别是西方发达国家在就业方面的一些有益经验，专门制定就业法，来调整我国工业化、城镇化和市场化过程中产生 总结大全 的就业关系，其核心内容应是在充分尊重和保障劳动者的自由选择权和就业权的基础上，确认和发挥国家在扩大就业方面的职能和作用。? （三）制定小城镇法，统筹处理好发展大中城市和发展小城镇的关系。这是缩小城乡差距、改变城乡二元经济结构的重要实现途径。我国目前已有1.9万个建制镇，它们活跃于中国的各个角落，成为了中国城市体系中最重要的组成部分。因此，制定小城镇法，通过立法和适当的制度设定，正确处理大中城市和发展小城镇的关系，规范和促进小城镇的发展，进一步推进中国的城市化进程，具有十分重要的意义。今后国家的城市发展战略应当重视小城镇的发展，由此应当将我国的公共财政支出更多地向小城镇建设倾斜，小城镇发展了，因城乡二元经济结构所形成的地区差距也将因之而缩小。 （四）创建和完善可持续发展的政策法律体系，统筹处理好城乡经济发展和生态环境保护的关系。创建和完善可持续发展的政策法律体系，需要通过一个长期的、复杂的、综合性的立法创制过程，形成一个由可持续发展的宪法性制度保障、以基本法和其他法律为表现形式的环境资源法律制度、经济法律制度、行政管理法律制度、民事法律制度、刑事法律制度以及诉讼法律制度和国际条约、国际惯例等为