湿地保护地方法规立法分析.docx

湿地保护地方法规立法分析湿地保护地方法规立法分析 湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境，不仅蕴藏着丰富的生物和非生物资源，而且具有巨大的环境功能和生态效益，被誉为地球之肾和物种基因库，保护湿地对于维护生态平衡、改善生态状况和实现经济社会可持续发展等具有极为重要的意义。2012年5月30日，浙江省湿地保护条例（以下简称条例）经浙江省十一届人大常委会第三十三次会议通过并正式颁布，自2012年12月1日起施行。 一、湿地保护立法背景 浙江湿地资源丰富，据2011年调查统计，全省面积8hm2以上的湿地分布有5大类23型，总面积111.01万hm2（不含水田面积），占浙江本文由收集整理区域总面积的10.9%；湿地总面积中，天然湿地84.35万hm2占75.98%，人工湿地26.66万hm2占24.02%；国际重要湿地967hm2，国家重要湿地7.26万hm2，自然保护区湿地0.54万hm2，其它重要湿地36.12万hm2。湿地区分布有高等植物513属158科1182种，野生动物91目452科1988种，湿地植被11个植被型129个群系；湿地珍稀濒危动物种类多，国家级重点保护17种，国家级重点保护65种，浙江省重点保护21种，三有动物81种，IUCN濒危鸟类36种，列入中日两国候鸟保护协定鸟类115种，列入中澳候鸟保护协定鸟类58种。 浙江湿地保护形势严峻，面临的主要问题是天然湿地面积减少、湿地质量下降、湿地功能退化等，主要表现在：一是随着全省经济的快速发展，各类生产经营活动对湿地资源利用强度不断加大，诸如建设、农业、居民生活用地以及过度围垦等原因，造成湿地面积和数量下降；二是过度渔猎、栖息地减少和环境（水质）污染等原因，造成湿地生物多样性下降，导致湿地生态功能退化，湿地综合效益得不到正常发挥。制定条例是维护浙江生态安全，保障经济社会可持续发展的战略需要；是实现科学保护管理，解决湿地保护存在问题的现实需要；是推进湿地法制建设，依法保护湿地的根本需要；是履行国际湿地公约，建设生态浙江省的迫切需要。然而，国家湿地立法由于种种原因没有出台，有关湿地保护的法规和规章也不够健全，为此，湿地保护地方立法迫在眉睫。 二、条例主要内容立法分析 （一）湿地法律概念界定 1.湿地公约中的湿地概念 湿地是指天然或人工的、长久性或暂时性的沼泽地，泥炭地和水域，蓄有静止或流动、淡水或咸水水体，包括低潮时水深浅于6m的海水区。按照此定义，湿地包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流、滞蓄洪区、河口三角洲、滩涂、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6m的海域地带等。 2.条例湿地定义 法律概念是法律的构成要素之一，湿地法律概念界定是立法需要确认的首要问题。对于一部法律法规，其调整对象内涵与外延的准确性决定了该法律法规所调整范围的边界程度，从而确保该法律法规不会与其它相邻法律法规发生管辖冲突。目前，湿地保护没有直接的上位法，湿地在我国法律上也没有明确的界定，结合浙江湿地的种类和特点，条例依据湿地公约中的湿地概念作了新的法律定义（第三条第一款），同时对湿地资源也作了界定（第三条第二款）。条例关于湿地的定义区别在于增加了适宜野生生物生长和具有较强生态功能并列入县级以上人民政府保护名录两个限制，主要目的一是排除全省128.9万hm2的水稻田，二是进一步划定保护范围；主要原因一是没有必要，二是没有能力，三是土地资源制约，四是实施有重点的保护。 3.条例适用范围 条例第二条规定：本省行政区域内湿地的保护、利用和管理等活动，适用本条例。立法调整范围涵盖了湿地保护的全过程，是湿地保护的基本法；同时，法律对概念的定义比较严谨，与通常的理解不一定一致，要结合条例对湿地的法律定义来理解。 （二）湿地保护管理体制 1.成立湿地保护委员会 根据国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知文件（国办发200450号）和浙江省人事厅批复的省林业厅三定方案有关职能精神，条例要求省政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题（第六条第一款），有关省湿地保护规划编制、省重要湿地名录确定等须经省湿地保护委员会讨论同意，切实将湿地保护重大事项的组织和协调落到实处；条例同时明确了省湿地保护委员会组成部门单位、湿地保护日常工作承担部门、市和县（市、区）人民政府成立湿地保护协调机构（第六条第二、三款）。条例的这一规定在目前的地方立法中尚属首创，既妥善解决了湿地保护管理部门职责交叉的问题，又增强了执法的可操作性，充分体现了浙江湿地保护工作的创新管理与地方特色。 2.实行综合协调、分部门实施的管理体制 省人大在立法过程中针对初审、调研以及省级部门意见作了多次协调，最终认为：按照资源要素不同来确定管理部门，是一种可选的行政管理模式。要素式管理模式有利有弊，利在有得于发挥部门作用，弊在容易造成职责不清、职权冲突以及保护力度不一等；要素式管理是国务院和省政府确定的模式，在行政管理的问题上要尊重省政府意见。立法的重点不应该拘泥于是主管部门还是综合协调部门的表述，重点应当放在如何发挥林业部门的综合协调作用上，实现综合协调的效能，最有效地保护湿地，因此，条例明确规定林业主管部门具体负责湿地保护管理工作，其它相关部门按职责分工做好有关保护管理工作（第七条一、二、三款）。具体到每一块湿地的管理部门，由设区的市、县（市、区）人民政府按照条例第十四条第三款的授权，在公布湿地保护名录时，逐个确定湿地管理部门。 3.明确林业部门综合协调的具体职责 综合协调作用如何体现关键是合理配置、划分部门间的权力，实现林业部门在湿地保护、管理工作中的主导地位和作用，条例从立法层面明确林业部门综合协调的具体职责：一是规定承担政府湿地保护委员会的日常工作（第六条第二款）；二是组织资源普查和编制湿地保护规划（第十二条）；三是组织提出湿地保护名录（第十四条）；四是组织审核湿地公园（第二十二条）；五是组织提出湿地保护小区（第二十六条）；六是组织建立湿地执法协作机制（第二十八条）；七是组织建立湿地信息管理系统和保护档案（第二十九、三十条）；八是参与占用、临时占用湿地的审核（第三十六、三十七、三十八条）；九是组织建立野生动物救助机制（第四十条）；十是查处湿地违法行为实施行政处罚（第四十二、四十三条）；十一是条例规定的其它职责。以上规定是个整体，期望各级林业部门能够切实履行法定职责，做好综合协调工作。 （三）湿地保护管理措施 1.确立保护管理原则 湿地保护管理关键是如何处理好严格保护、生态优先与合理利用的关系，实现湿地可持续发展，当前主要问题是开发利用过度，保护不足，湿地保护的最核心部分即生态部分必须严格保护，不能动摇。为此，条例第四条规定：湿地的保护和管理应当遵循严格保护、生态优先、合理利用、可持续发展的原则。 2.实行分级分类保护 分级是指湿地是否被列入湿地保护名录，列入湿地保护名录的湿地依照本条例规定实施保护，未列入湿地保护名录的湿地按照一般水域管理。分类是指列入湿地保护名录的湿地，按照自然保护区、湿地公园、湿地保护小区和列入湿地保护名录的湿地等不同类别实施保护。在分类保护中，对不具备海洋自然保护区设立条件的滨海湿地，依照本条例规定列入湿地保护名录进行保护和管理。 3.采取三种保护方式 根据浙江湿地资源实际，条例采取了湿地自然保护区、湿地公园和湿地保护小区3种保护方式（第十七条）：一是条例明确自然保护区湿地保护管理按照国家有关法律、法规规定执行（第十八条）；二是条例对省级湿地公园的设立条件（第二十条）、申请和批准程序（第二十一、二十二条）、撤销和名称变更及范围调整程序（第二十三、二十四条）等作出相应规定；三是将湿地保护小区作为一种有效的保护方式首次写入省条例，规定了设立条件（第二十五条）、申请批准程序（第二十六条第一款）、编制湿地保护小区总体规划（第二十六条第二款）等，有针对性地解决了零星的、小块状分布的重要物种和典型小生境等湿地保护管理问题。 （四）湿地保护法律制度 1.湿地保护规划制度 湿地保护规划制度是为了有效地保护湿地资源而以最优方式达到湿地资源保护目标而制定的未来行为决策过程的一种制度，其目的是为了从宏观上解决湿地资源开发利用与生态保护、当前利益与长远发展的矛盾以及湿地资源分配问题，以保证用最佳的结构和形式开发利用湿地资源，实现湿地资源的可持续利用。条例第十二、十三条从立法层面规定了湿地保护规划制度，将湿地保护规划工作予以法定化和制度化，要求县级以上林业主管部门组织开展湿地资源调查，编制湿地保护规划，经湿地保护委员会或湿地保护协调机构讨论同意，报本级人民政府批准。 2.湿地生态补偿制度 借鉴一些国际经验和理念，在湿地保护工作中，必须要尊重当地原住居民的意愿，积极引导湿地相关权利人参与湿地的保护和管理，并通过建立湿地生态补偿制度、利益共享机制等长效机制，实现湿地保护与当地居民生产生活的和谐发展。为此，条例创造性地建立了湿地生态效益补偿制度，第九条、第五条第一款、第十四条第二款等条款作出了有关法律规定，这是浙江省继建立生态公益林生态补偿制度后的第二项生态补偿制度，这项制度的实施较好地处理了湿地资源保护利用与可持续发展的关系。 3.湿地保护名录制度 总结大全 浙江以湿地保护立法为契机，制定了全国首创的湿地保护名录制度，条例明确规定市、县湿地保护名录和省重要湿地名录要报本级人民政府批准并公布（第十四条第一款、第十五条第一款、第十五条第二款）；公布湿地保护名录时要求同时公布湿地的范围和界线，标示区界，并逐个确定湿地管理部门（第十四条第三款）；根据湿地保护需要和湿地资源变化，要求及时调整和补充省重要湿地名录、湿地保护名录并予以公布（第十六条第二款）；需要将湿地申报列入国家或者国际重要湿地名录的，按照国家有关规定执行（第十五条第三款）。 （五）法律责任和委托处罚 1.法律责任 条例是创设性法规，有些违法行为虽然与其他法律法规规定存在竞合情况，但是，还是可以自主设定行政处罚，同时考虑到行政处罚法定原则，以及地方性法规不宜直接与上位法相冲突的原则，根据地方性法规设定行政处罚权限，条例设定了保护湿地所必须的禁止性条款，包括9种一般禁止性行为（第三十二条）和4种特别禁止性行为（第三十三条），并规定了相应行政处罚的种类、幅度及其执行机关。林业 部门在实施行政处罚时，要特别注意条例第四十三、第四十四条规定的有关湿地管理部门，是指设区的市、县（市、区）人民政府逐个确定的湿地管理部门。 2.委托处罚 为了加强保护管理，可以通过委托执法的方式将行政处罚权交给湿地管理机构行使。考虑到：一是湿地公园管理机构事实上已有建立；二是条例对湿地管理机构作了相应规定（第二十条第二款），明确了湿地管理工作机构的职责（第三十一条）；三是赋予湿地管理机构执法权有利于加强现场管理，就地执法，提高执法效率。为此，条例规定了有关湿地保护管理部门可以根据中华人民共和国行政处罚法有关规定，在法定权限内依法委托具备条件的湿地管理机构，对违反本条例规定的行为实施行政处罚。 三、湿地保护立法完善 （一）确立净损为零立法理念 美国湿地净损为零立法理念为我国湿地保护提供了借鉴。该理念是美国湿地保护立法理念的精髓，其实质是任何地方的湿地都应该尽可能地受到保护，转换成其它用途的湿地数量必须通过开发或恢复的方式加以补偿，保持甚至增加湿地资源基数，从宏观上保持湿地的总体数量稳中有升。该理念不只停留在湿地资源数量上，还包括湿地所提供的生态服务功能也没有净损失，因此，除了重建和恢复湿地外，维持和改良湿地质量也是该理念所追求的目标，既兼顾开发需要，又保证湿地对社会所提供的充足服务。 （二）探索湿地生态化立法模式 湿地立法确定的法律制度要结合经济、社会和湿地生态系统特点进行生态化制度创新，探索湿地生态化立法模式。生态化湿地保护法律制度需要运用生态系统方法，在同时遵循人类社会发展规律和湿地生态演变规律的基础上进行设计，并将湿地生态规律作为技术规范加以运用；而立法机关则在认可技术规范的基础上，通过立法赋予这些技术规范以法律强制力，使强制性技术规范获得法律规范的同等效力。 （三）建立湿地损害赔偿制度 近几年来，我国重大湿地污染事件频发，建立湿地损害赔偿制度不仅是解决湿地污染问题和维持社会稳定的迫切需要，也是完善湿地和民事法律体系的必然选择。湿地保护立法应当以有关湿地损害纠纷处理的理论和实践热点、难点问题为重点，借鉴国外先进的立法理念，把握与现行环境保护法、水污染防治法、民法、民事诉讼法等法律中有关侵权行为的规定相衔接，着重研究建立和完善湿地民事公益诉讼制度、湿地损