关于邮政发展与改革的若干问题档.doc

关于邮政发展与改革的若干问题在我国目前经济发展阶段，邮政体制改革是一个难题。 一方面，邮电分营以后，邮政的各项财务指标大大下降；另一方面，又面临已开放业务竞争对手“政企不分”的指责。为了迎合政府扭亏增盈的要求，邮政不得不采取了一些短期化的会计手段，从而进一步削弱了自身的长远发展能力。 邮政到底属于什么性质的行业?邮政改革要不要顾及社会和政治目标?如何促进我国邮政事业的长远发展?需要进行广泛深入的讨论。 邮政不属于自然垄断行业 不少人一提起公共服务领域改革，就把“打破垄断”当作不二法门，而不去分析垄断的性质和产生的原因.这不是一种严肃的科学态度。极而言之，政府也属于公共服务领域，政府的垄断要不要打破呢?在大同世界的理想实现以前，恐怕是不能轻言打破的。 与铁路、电网不同，邮政网本身并不存在排他性的物理因素。简言之，邮路并不禁止他人通行，也不会因他人通行而形成障碍。因此，从经济学的角度讲，邮政不属于自然垄断行业。邮政的垄断是政府造成的属于典型的行政性垄断行业。 政府为什么要对邮政实行垄断呢?首先是保证官方文件、书信的安全送达。历史上各个国家的邮政，大多是官方文书的传递系统(例如“驿站”)演化而来的。近代民族国家出现以后，邮政才担负起为全体居民传递书信的责任，成为政府提供的一种公共服务(公共产品)。与此同时，邮政依然承担着政府文书的传递责任。上述两项职责中，只要有一项没有找到替代方案，邮政基本业务(信函等)的专营权(垄断)就不应打破。否则，就会对国家和公众利益造成损害。在维持专营权的前提下，改革应当注重提高邮政的财务透明度，加强公众(特别是用户)的舆论监督。不过，打破垄断的要求也不无道理。随着科学技术的发展，邮政的服务领域不断扩大。由于业务扩展上的制度惯性，邮政自然而然地将专营权(垄断)扩展到包括大宗包裹递送、专递、速递、电信等新的服务领域。现在看来，在这些领域中，有很多业务属于竞争性的，需要通过打破垄断来提高服务效率。 根据以上分析，邮政改革要想少走弯路，首先必须明确划分基本业务与扩展业务。在保护邮政基本业务专营权的基础上，取消扩展业务领域的邮政专营权，鼓励邮政企业积极参与竞争，才能达到改革促进发展的目的。对上述问题缺乏常识，就会导致国家利益的损失。例如开放国际快递业务时，我国仅将“私信信函”除外，就是一个典型失误。因为信函的私人性质与否，是无法识别的。世界各国的通行做法，是把一定重量以下的信函，作为邮政专营业务领域加以保护。 分清政府与市场的责任和优势 从计划经济转向市场经济，是中国改革既定的目标。但不等于所有的领域都要市场化。 在西方市场经济国家中，政府和市场的分工本来很明确。根据西方经济学教科书的说法：市场的优势是通过竞争提高企业微观效率，为所有居民提供普遍服务是政府的责任。但是二战以后，西方(主要是欧洲)国家过度的国有化和福利国家政府，导致了经济活力下降和政府负担过重，于是出现了20世纪70年代以来的撤切尔、里根革命。私有化浪潮不仅席卷了一般竞争性领域，而且波及到公共服务领域。 在一般竞争性领域，尽管经济发展阶段不同，我国和西方国家面临的问题却很类似，改革成效也很明显。通过鼓励私营企业发展，降低国有经济比重，引入市场竞争机制，加快了经济发展的步伐。在公共服务领域，则由于发展阶段上存在差距，我们与西方国家面临的问题有很大区别。 西方一些国家在公共服务领域推行私有化的重要前提，是这些领域的普遍服务水平很高和供给能力过剩。尽管如此，政府在改革中依然要求改制企业承诺，不降低这些领域的普遍服务水平。我国许多公共服务领域存在的问题，是普遍服务水平很低和供给能力不足。简单地模仿西方私有化的做法，供给能力不足问题有可能缓解，普遍服务水平低的问题则会进一步恶化。 在公共服务领域私有化问题上，西方各国的态度和做法并不一致。例如美国邮政改革就没有搞私有化。西方对私有化的认识也在深化。例如英国坎特伯雷铁路局，私有化后又走了回头路。美国机场的安全检查曾经包给了私人保安公司，“911”以后又全部换成了国民警卫队。 在邮政改革中区分基本业务和扩展业务，目的是明确政府和市场的分工，发挥两者各自的优势。打破大宗包裹、专递、速递、移动通信领域的垄断，有利于发挥市场优势，通过竞争提高这些领域的供给能力；保留邮政基本业务的垄断，除国家安全因素外，则是为了强调政府提高邮政普遍服务水平的责任。 邮政改革要立足中国国情 西方国家的邮政改革1969年开始于“后工业社会”的英国。英国是最早实现工业化的国家，城市化过程早已完成，有比较完备的民法(私法)体系和社会保障体系，邮政基本业务的普遍服务水平趋于饱和。这些条件我国目前都不具备。 首先，我国仍是一个发展中国家，邮政事业虽然取得了很大成绩，但普遍服务的能力和水平还很低。与同为亚洲发展中大国的印度相比，我国的国土面积是印度的3倍多(中国960万平方公里，印度300万平方公里)，人口却比印度多3个亿(中国13亿，印度10亿)，邮政网点却只有印度的一半(中国76万个，印度15万个)。除上海外，无论城市、乡村都没有实现投递到户。邮政基本业务还有很大的发展余地。 第二，作为一个幅员辽阔的发展中国家，我国地区之间、城乡之间的经济发展水平差距还会长期存在。邮政是落后、偏远地区居民能够享受到少数几种公共服务之一，在很多情况下，甚至是中央政府在这些地区唯一的公共服务平台。邮政承担着保证政府政令畅通，维护公民基本权利(通信自由、信访)，促进地区间经济交流(邮汇、商函、物流)的光荣责任，在维护国家统一和社会安定方面发挥着重要的作用。 第三，我国目前处于高速城市化阶段。城市人口迅速增加，农村人口逐渐减少。这种人口大规模的流动，至少要持续20年以上。今后一个时期，承担着普遍服务责任的邮政，必须跟随人口地域分布的变化，不断地调整自己的服务网点。这一调整的成本是很高的。 在上述情况下，如果我们简单地模仿西方国家的做法，把“政企分开、缩小专营权、减少政府补贴和私有化(股票上市)”当作邮政改革的主要措施，必然会迫使邮政降低普遍服务能力来追求营利目标，从而影响到政令的畅通和社会的安定。 此外，需要澄清的是：在WTO有关服务业的框架协议中，不存在要求各成员全面开放邮政市场的条款。我国的加入WTO承诺，也只限于已经开放的速递业务，而且特别注明了：现由中国邮政部门依法专营的服务除外。 邮储干扰央货币政策的原因分析 当前对邮政储蓄的批评，主要集中在“干扰央行货币政策”，“从农村地区吸血”两个问题上。本节先讨论第一个问题。 从技术角度讲，商业银行上缴央行的准备金只是存款的一个百分比。尽管与四大国有商业银行相比，邮储规模(2003年底近9000亿元)并不大，但全部存人央行吃利息，对货币政策的影响就大了。况且，国外央行对存款准备金一般不支付利息。如果今后出于货币政策的需要，我国央行也这样做，邮政储蓄的资金出路就成了问题。因此，将邮储资金放在央行来运用，不是一种好的制度安排。 但是，邮储余额存入央行与否，不是邮储自己能决定的。板子不能打在邮政储蓄身上。历史上西方国家的邮政储蓄，一般是交财政来支配。由于来自底层民众的小额存款，邮政储蓄的余额相当稳定，资金成本与国债类似。只要政府不违背“有借有还”的社会信用原则，尊重小额存款人的权利，这种安排的好处是显而易见的。如果我国邮储资金早交财政支配(不排除借给央行充实基础货币，或者转交给政策性银行使用)，上届政府就没有必要发那么多债了。 不过恢复邮政储蓄时(1986年)，决策者却没有顾及国际经验。当时央行调控手段还很原始，视邮储为宝贵的信贷资金来源。直到亚洲金融危机以前，央行没有对上述制度安排提出过意见，因为有利于抑制通货膨胀。财政也乐得邮储利差收入掩盖了邮政亏损，减轻了自己的补贴责任。1998年以后，货币形势发生了逆转，邮储放央行运用的弊端才逐渐暴露出来。央行不得不要求邮储资金尽快转出。 值得进一步讨论的是，邮储资金向何处去?金融自由化以后，各国邮政储蓄开始自主运用资金，探索向商业银行发展的路子，但西方国家金融市场发育比较成熟，有多种风险和收益水平不同的金融产品可供选择。这些条件我国目前并不具备，要求邮储尽快自主运用全部资金的风险太大。我们的意见是：将历年结存的邮储余额改存财政专户，由中央财政决定该资金用途，按市场批发价格支付利息，盈亏分年度与财政结算，邮储的新增余额可以让邮储试行自主运用。 正确认识当前邮政储蓄的作用 批评邮储“从农村地区吸血”的学者，为我们设计了一个私人银行发展的美好前景。问题在于：按商业原则运营的私人银行，就不会“从农村地区吸血”了吗?中国农村地区历史上只有高利贷传统。集体经济消失后，农村信用社也由于自己治理结构上的缺陷而负债累累，普遍存在“取款难”的问题。在市场化改革中，四大国有商业银行又基于成本一效益原则，把注意力集中在争夺“优质客户”上，不断：地收缩自己在农村地区的营业网点，导致：近年来邮政储蓄余额迅速增加。其结果；是：邮政储蓄已经成为大多灵敏农村地区：收入居民唯一可以享受到的、可依赖的金融服务。 邮政储蓄和商业银行瞄准的是不同的市场，面对的是不同类型的客户。这一点可以从有关统计资料上得到证实。在目前3万多个邮储网点中，县及县以下的网点占79(25355个)。在邮储去年8984亿元的存款余额中，县及县以下的比重为62(5579亿元)，户均余额才2000多元，远低于商业银行的平均水平。如果我们要求邮政储蓄尽快开始市场改革，邮政储蓄与商业银行的上述区别就会迅速消失，在缺乏其他替代金融服务的情况下，对广大农村地区低收入居民的冲击将是灾难性的。 将邮政储蓄视同一般金融机构，要求邮政储蓄迅速变成商业银行，与我国目前邮政储蓄实际小的地位和作用是矛盾的。从战略角度考虑，在我国目前的经济发展阶段，国有大银行纷纷进行市场化改革，各种中小民营金融机构一时成不了气候，金融机构破产时保护小额存款人的机制又没有真正建立起来，农村老百姓需要一个方便、可靠、非歧视性的储蓄银行，“邮政储蓄，国家信誉，服务大众，安全便捷”，正好适应了这种需求，有利于缩小城乡金融服务领域的差别和保持社会稳定。 邮局网的设计最适合向全体居民(其中包括农村的和低收入的居民)提供广泛的金融服务。但如果过分强调专业分工，邮政窗口的多功能优势就会被削弱。我国邮政储蓄服务窗口单设，其初衷可能是便于核算，后果是增加邮储服务与其他邮政服务之间的转换难度。在计算机网络技术条件下，这种做法根本没有必要，应当尽快加以改进。我国目前有将近1亿的农村进城务工人口，邮储与其他邮政服务(包括邮政汇兑)在同一窗口内的方便转换，是对他们公民权利的和劳动成果的尊重和保护。 邮政改革的目的是为了促进发展 在党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，十六届三中全会提出了经济社会协调发展的发展思路以后，对以前制订的一些改革方案要重新进行审视。从总结历史经验的角度讲，改革要防止两种不良倾向：一是将改革用作解决短期问题的工具，二是照搬国外先进国家的经验。此外，在涉及国家重大政策的问题上，必须站在全体国民的角度，剔除部门利益的偏见，才能防止朝令夕改导致的政府信誉损失。 中国是一个幅员辽阔的大国，地区发展不平衡的现象还会长期存在。因此在吸取国外改革经验时，荷兰、瑞典等欧洲国家和日本、新加坡都不足为训，应当注意美国、加拿大、俄罗斯、印度等国的经验。美国邮政改革始于1970年，至今保持国有企业地位。政府根据公共服务的性质，给予邮政企业免税待遇；在政企分开的基础上，消除对邮政的政策性干预；授予邮政适当的财政自主权利、鼓励邮政参与扩展业务领域竞争来增加收入；建立了独立的邮政资费委员会(PostalRateCommission)，加强对邮政的财务监督。 鉴于我国邮政的普遍服务水平不高，社会又处于城市化的急剧变化之中，改革应当以提高管理水平，拓展服务领域，增强服务意识为主。作为一种涉及公民权利的社会服务，在没有其他非歧视的替代方，案条件下，政府无法推卸自己的责任。在这种情况下，邮政是否实行政企分开，需要重新进行研究。即使实行政企分开，邮政主管部门也应保留国家局的独立性，直接对国务院而不是对某一个部门负责。邮政是一个劳动密集型的公共服务行业，从公民平等和社会安定角度出发，邮政基本业务和邮政储蓄网点，都应当根据普遍服务原则继续向农村地区扩展，因此不能把裁员作为降低成本的主要手段。减少政府补贴的唯一出路，是鼓励邮政提高普遍服务水平的同时，积极参与扩展业务领域的竞