我国能源税制分析及对策建议.docVIP

中国石油大学（华东）2009届本科优秀毕业设计（论文）我国能源税制分析及对策建议 经济学专业学生 周 芳 指导教师 马 颖 摘 要: 能源是国民经济发展的重要基础，“高耗能、低效率”的经济模式导致我国能源的现状为：供不应求、浪费严重。我国现行税收制度在解决能源浪费问题方面已经呈现出低效率的缺陷，现行税种对能源浪费问题“关注”也不够，而且有的规定还不利于解决能源浪费问题。本文在能源税相关理论分析的基础上，充分借鉴西方发达国家能源税收政策，结合我国能源税制现状及存在的问题，提出完善我国能源税制的基本原则和具体措施，有针对性地对传统税种进行调整和开征专门的能源税种。关键词: 能源税制；作用机理；对策建议 一、前言能源是国民经济发展的重要基础，在现阶段对我国能源税制进行研究，探索我国能源税制优化问题，对于完善我国税制体系，提高能源使用效率，减少环境污染和生态破坏，实现经济社会全面协调可持续发展也具有相当重要的现实意义，对于完成我国既定的2010年单位GDP能耗比“十五”期末降低20%的目标都具有重要意义。 二、能源税的基本理论分析能源税应当是指从事应税能源开发、利用和消费的企业、企业性单位和个人应当对其开发利用能源的行为和在消费能源过程中会造成环境污染的产品依法承担的税负。能源税的经济学基础是市场失灵理论中的外部性和公共产品理论。能源的使用会产生负外部效应，然而企业进行生产决策时并未将环境成本考虑在内，而在这种情况下企业的决策总是倾向于扩大负外部效应。庇古主张对边际私人成本小于边际社会成本的部门实施征税，即存在外部不经济时，向企业征税，通过征税就可以实现外部效应的内部化，这种政策建议后来被称为“庇古税”（如图2-1所示）。能源从性质上讲属于公共产品范畴，具有产权的不可界定和消费的非排他性、非竞争性，这使得市场机制无法排除能源的使用者在不付费的情况下享受该物品。因此在庇古思想的引导下，运用税收手段促进能源节约势在必行，税收手段可以纠正能源配置中的市场失灵问题。 能源税的开征会增加税收收入，同时由于能源价格的提高可以促进企业加大节能科技投入，提高能源利用效率，有利于产业结构升级，但也可能导致通货膨胀和拉大收入差距。由于能源产业属于上游产业，能源价格的提高会直接推高生产者物价指数(PPI)，而PPI又通过食品价格、消费能源价格以及其他消费品价格等传导到CPI，从而产生或加剧通货膨胀。能源价格的提高如果没有相应的配套措施还会进一步拉大收入分配差距，增加低收入者的生活成本，同时会影响交通运输、农业等基础产业的国际竞争力。因此，能源税的开征必须择机推出，并带有相应的配套措施。三、我国能源税制现状我国面临严峻的能源形势，主要体现在四个方面：（1）能源供需矛盾突出。据统计资料显示，中国2020年能源总需求以标准油计算大致为2760百万吨。其中煤炭及其他固体能源1929百万吨，石油558百万吨，天然气96百万吨，核能30百万吨，水能42百万吨，其他108百万吨。（2）能源利用效率低。有人测算，我国的能源综合利用率仅为33%，比发达国家低10个百分点；单位产值能耗是世界平均水平的两倍多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高40%。（3）能源结构不合理。在我国能源生产和消费中，煤炭始终占据较大比重，虽然近年来煤炭消费的比重趋于下降，1990-2005年煤炭消费比重由76.2%降到68.7%，油气比重由18.7%提高到24%，水电及核电由5.1%提高到7.3%，但是发达国家的煤炭消费比例一般在5%-25%。（4）环境污染严重，有资料显示，由于煤、石油等化石燃料的燃烧，我国2/3的城市空气质量不符合国家标准，燃煤排放的二氧化硫导致国土面积的30%以上有酸雨现象，二氧化碳排放量占世界的13.6%。 在我国主要现行税种的具体税收条款中，分别规定有对涉及节约和开发能源的活动给予相应的税收优惠待遇，对过度耗费能源和污染环境的产品和项目则规定予以征税或加重税负。具体来说我国的能源税制分为能源生产税、消费税、特别税三类，其中能源生产税包括增值税、资源税等，能源消费税包括燃油税、企业所得税，能源特别税包括车辆购置税、车船税等。虽然我国能源税制中也有关于新能源的相关规定，但是比较零星还不成体系。我国能源税制还存在诸多问题，主要体现在三个方面：（1）与能源相关的税制设计指导原则有所欠缺。税种设计之初的主要出发点是筹集财政收入，对能源耗费行为的考虑不充分，没有融入和体现可持续发展的理念。（2）运用税收优惠政策促进节能的措施较少。我国的税收体系虽有对节能的优惠和倾斜，但优惠范围狭窄，没有形成全方位的以节能为导向的税收体系。（3）鼓励使用清洁能源的税收政策比较欠缺。 四、国外能源税制的经验借鉴20世纪初期，在北欧的某些国家已经出现有个别具备能源税收性质的税种，但无论就税收收入的绝对规模，还是相关税收在国家经济社会发展中所起的作用而言，这一时期尚没有确立真正意义上的能源税制。此后税收制度不断变迁，直到20世纪70年代以来，能源税制被更多的国家接受并应用，逐渐发展成为世界范围内具有重要意义的独立的税收体系。近年来，国外能源税制的发展趋势体现在如下三个方面：首先，间接税的地位日益重要。近年来，在许多国家中能源消费税的比重在上升，占了近一半的特别消费税收入。其次，能源消费税日益依赖于交通运输行业。据统计，OECD国家约有70的能源税收来自于交通运输行业，而且约70的能源税收是以能源消费税的形式征收的。第三，能源税制以运输燃料为核心，以环境为焦点。国外能源税制对我国的启示主要体现在：（1）能源税制贯穿生产、消费等领域的各个环节。（2）充分运用税收杠杆调控能源价格促进能源节约。国际经验告诉我们运用税收杠杆调控能源价格是促进能源节约的有力手段。以汽油和柴油为例，目前我国对汽油和柴油征收消费税，但是油品的总体税收负担为23%左右，大大低于国际水平(见表4-1)。（3）推行稳定整体税负政策，所谓税负整体稳定是指国家通过对纳税人进行补偿、补贴等形式、或者以减少其它税种税收负担的方式，使纳税人获得与其所支付的税收等值的现象，其目的在于不额外增加纳税人的税负。欧盟国家就非常注重保持微观经济主体的税负基本不变。比如在开征新的能源税的同时，降低纳税人的其他税收负担(如所得税负担)，这一点很值得我国借鉴。（4）税收手段与其他手段相互协调和配合。表 4-1 汽油价格含税率的国际比较国别汽油价格的综合含税率国别汽油价格的综合含税率英国82.3%爱尔兰69.1%法国80.3%匈牙利68.5%德国76.0%西班牙68.4%挪威76.0%卢森堡65.2%芬兰74.6%捷克64.2%比利时74.6%希腊64.2%荷兰74.2%波兰64.0%瑞典73.9%澳大利亚63.5%意大利73.9%日本60.6%葡萄牙73.5%新西兰51.9%丹麦73.3%加拿大50.1%瑞士70.4%美国28.1%土耳其69.3%墨西哥13.0%奥地利69.2%资料来源:国际石油经济，2007年9月 五、完善我国能源税制的对策建议 1. 树立“综合能源安全观”的政策目标 中国长期以来依靠国内的煤炭资源满足其主要的能源需求，是世界上使用煤炭最多的国家，同时也是全球煤烟型污染最为严重的地区，加之近年来我国对石油进口依赖程度不断加大，我国政府需要尽快树立涵盖能源供应、经济竞争力和环境保护三大要素的“综合能源安全观”，通过制定国家的能源发展战略为可持续发展提供有力保障。 2. 完善传统税种 主要是完善增值税、消费税、企业所得税、资源税等相关税种。以资源税为例，一是提高征税标准。可以考虑适当提高非再生性、非替代性、稀缺性的资源税率，对环境造成污染和破坏的产品课以重税，从而限制它们的不合理的开采和使用是非常必要的。二是改变资源税的计税依据。将资源税的计税依据由按销售量或自用数量征税改为按生产数量征税，可以使企业开采后没有出售而积压或自用的资源也成为应税资源，使企业积压的资源产品也负担税收，这可以引导企业出于利润最大化的目的珍惜与节约国家资源，避免过度开采。三是健全税收优惠措施。将税率与资源回采率和环境修复情况挂钩，按资源回采率和环境修复指标确定相应的税收标准，资源开采率越低，环境修复程度越差，资源税率就越高。 3. 开征新税种(1) 燃油税我国自2009年1月1日零时起，全部取消公路养路费等六项收费，提高成品油消费税单位税额，汽油消费税单位税额每升提高0.8元，柴油消费税单位税额每升提高0.7元，其他成品油单位税额相应提高。开征燃油税可以矫正道路使用与污染外部性问题，燃油税实现“多用多缴，少用少缴”原则，有利于节能减排以及产业结构的优化升级。 燃油税开征过程中还有三个亟需解决的问题，主要指：第一，协调中央与地方以及地方各部门的关系。燃油税的开征直接影响了交通部门的部门收益。养路费是由地方所有，主要用于地方公共物品的供给，例如道路养护和建设，而燃油税的大部分或者全部收入都归中央所有。因此中央要对地方进行专门补贴，用于地方人员转移、道路建设及维护。第二，人员分流、安置问题也亟待解决。涉及人数最多的养路费稽征人员可能通过三种途径解决，即鼓励提前退休、纳入税务部门、带编制划转公路部门。对于二级公路收费站点人员，安置思路大致两种办法：合同期内的转岗到新增高速公路收费站点；属于事业编制的，转入公路管理机构。第三，对一些特定行业进行补贴。对于渔业(含远洋渔业)、林业、城市公交、农村道路客运(含岛际和农村水路客运)，补贴标准随成品油价格的升降而增减，也要继续做好城乡低保对象等困难群体基本生活保障工作。（2）碳税作为国际社会中举足轻重的大国，我们所要承担的减排压力也将不断增大。根据新古典经济学的理论，征收碳税是减少CO2排放的一种最具市场效率的经济措施，也是成本有效的重要减排手段。因此，我国应考虑开征碳税。然而，征收碳税在一定程度上将会影响能源的价格、能源供应与需求，在削减碳排放的同时，必将对我国的经济发展产生一定的负面影响。目前中国作为一个发展中国家，经济发展处在转型阶段，开征碳税将面临一定的技术问题和复杂的法律程序，因此不宜在近期单方面引入碳税。但是，我国应该加快完善能源税制的步伐，为中、长期引入碳税创造条件。 4. 其他配套政策在利用税收政策促进节能事业发展的同时，要重视扩大节约能源和环境保护的国际合作与交流。在全球化的大形势下，节约能源、保护环境成为当今全球经济社会发展面临的共同问题。中国需要进一步扩大双边和多边交流与合作，共同面对能源安全和全球气候变化的严峻挑战，学习借鉴发达国家在能源节约，充分利用国际组织、金融机构、有关国家政府在节能、环保、新能源开发方面的优惠贷款和赠款，提高我国能源利用效率和能源节约的水平。 六、结论立足我国面临的严峻能源形势，借鉴西方国家能源税制的经验，完善我国能源税制的政策建议主要包括：树立“综合能源安全观”的政策目标，完善增值税、消费税等传统税种，开征燃油税以及长期内开征碳税等新税种，同时税收政策要与其它相关政策配合使用。 参考文献1 韩凤芹.能源税开征的必要性和方案设想.财政研究，2008，（6）：30-32.2 杨金田,葛察忠等.环境税的新发展:中国与OECD比较.北京：中国环境科学出版社.2007:56-57.3 王庆一.国外促进节能的财税政策.中国能源，2006,(5):30-31.4 徐涛，苗俊峰.能源税制的国际比较及对我国的启示.山东经济，2006，(3):75-77.5 KMarsden. Links Between Taxes and Economic Growth：Some Empirical Evidence. World Bank Staff Working Papers.2005，(10):10-12.6 财政部税制税则司.国际税制考察与借鉴.北京:经济科学出版社，2005:60-61.7 Bard，Jean-Philipp