农民工社会保障调查.doc

农民工社会保障问题的调查与思考在党和政府的高度重视和不断努力下，农民工的就业环境、生活条件得到了较大改善，其基本经济权益也得到了有效保障。随之而来的是农民工社会保障问题被日益提到议事日程上来。社会保障体系是一个庞大复杂的系统工程，农民工这样一个全新就业群体的加入无疑对现有社会保障体系提出了新问题新挑战。积极、逐步、稳妥地推进农民工社会保障工作，既是统筹城乡发展、构建和谐社会的客观要求，更是巩固党的阶级基础、扩大党的群众基础的重大任务。现就研究解决农民工社会保障问题提出一些设想和建议。一、农民工社会保障问题的现状及其原因目前，我市进城务工的农民工保守统计也有80多万人，这一群体已经成为城市建设和经济发展的生力军，他们的生活来源、生活方式、工作方式事实上已属于工人阶级的范畴，成为工人阶级的新成员。他们的社会保障问题严峻地摆在我们面前，对此，我们采取问卷、座谈等形式对13个区县、6个产业及几个开发区进行了抽样调查，走访了政府相关主管部门和办事机构。通过调查了解，我市农民工社会保障现状或者问题主要表现以下几个方面：（一）仅仅只是提出了问题，很难谈到覆盖面。除了户籍不同，农民工与城镇职工已无区别。作为劳动者，享受与城镇职工同等的社会保障权利，既有法律法规依据，也是以人为本、社会公平的具体体现。然而，现实却几乎相反。我们深入到33个农民工相对集中的用人单位座谈了解，绝大多数没有参加任何社会保险。极个别单位为农民工参加了社会保险，也是90年代后期社保扩面时被动参加的。一些施工企业声称为农民工参加了工伤保险，实际上属于商业性质的意外伤害保险。被调查单位大多是经营环境和经济效益较好的单位，由此可见，农民工社会保障在我市仅仅只是开了个头。工伤保险是我市在农民工中首先强制推行的社会保险，截止目前，西安市务工的农民工参加工伤保险人数仅1.2万人，占我市农民工总数的1.5%。养老保险今年初才开始将用工单位中劳动合同签订一年以上的农民工纳入城镇职工养老保险体系，近一年来，虽无准确数字统计，但从经办机构了解的情况是参加的农民工人数极少，工作推进难度很大。农民工的医疗保险以及失业、生育保险在我市尚属空白。（二）在社会保险五大险种中，工伤保险进展相对较快。新的工伤保险条例从2004年开始实施，其适用范围为所有用工单位及其雇工。农民工多从事于城市中的苦脏累险工作，工伤保险涉及农民工生命安全而且个人不缴纳费用，加上工伤事故多发于农民工群体的现状，使得工伤保险易于被农民工认识和接受。无论从政府要求还是农民工的认识来讲，相对其他保险进展较快。我们对2000多名农民工和96家用工单位进行了问卷调查，在五种社会保险的排序选择上，尽管各种排列都有，但工伤保险始终位列其首，大多数人的排序结果是：工伤保险医疗保险养老保险失业保险生育保险。工伤保险成为当前企业和农民工的首选。在劳务市场和农民工交谈时，大多数农民工表示非常愿意参加工伤保险，他们说干的是垒墙盖房的活，比较危险，如果有工伤保险，万一出了事也不怕没人管。在同企业座谈中了解到多数用工单位安全意识比较强，也愿意给农民工办理工伤保险。（三）不同行业认识和参加社会保险存在明显差别。在农民工社会保障覆盖面很小的同时，我们也了解到在不同的行业，企业和农民工对社会保障的认识及参保程度存在明显的差别。在建筑施工等事故多发类行业，工伤保险意识较强，参保的程度要也明显好于其他行业。在和一建筑工地的农民工访谈时，他们不知道企业是否参加了社会保险，但他们目前最为关注的是工伤保险，也希望老板给他们办理工伤保险。餐饮服务行业对工伤保险的认识和关注度明显下降，经营者和农民工几乎都认为工伤保险和他们关系不大，一般不会出什么工伤事故，所以普遍没有参保。餐饮服务行业农民工较为关注的是医保问题。他们收入不高，大多在六佰元左右，身体健康尚可维持日常开销，有了病一进医院就花几佰元，如果患重病大病就难以承受。尽管我市并没有开始对农民工实施医疗保险，但他们最想解决的是医疗保障问题，要求参加医疗保险的愿望也较强烈。我市农民工社会保障现状的集中表现或者说最突出的问题是参保率很低，与同等城市相比差距较大，一些险种仍未开始实施，从抽样调查、座谈的情况来分析，主要有以下五个方面的原因：（一）现行社会保障制度把农民工拒之门外。现行社会保障制度排斥农民工表现在三个方面：一是户籍限制。现行体系的保障对象是城镇职工，参加社会保险需要劳动关系档案和城镇户口等手续，农民工虽工作生活在城市，但户籍在农村，无法进入现有保障体系。二是条件限制。以养老保险为例，企业和职工最低缴费满15年，退休时才能享受养老保险待遇，让农民工在一个城市甚至一个单位工作15年是不可想象的。三是工作进展限制。随着农民工社会保障问题的日益突出，一些地方突破户籍限制，即农民工可以进入现有城镇职工社会保障体系。但我市农民工社会保障工作进展缓慢，也就是说即使突破户籍限制，农民工也符合办理的条件，由于多种因素存在，使排斥农民工进入的现象仍在惯性延续。（二）农民工参加社会保险意识十分淡薄。据我们对2000多名农民工的问卷调查，对社会保险不了解和知道一点的为1333人，占66.7%。对于社会保障的认识，一部分农民工压根就不知道社会保险是怎么回事，保障意识更无从谈起。还有一部分农民工对社会保障有些初步的、浅显的了解，但认为对自己来说那是一件奢侈的事，是遥不可及的。农民工对社会保障的淡薄意识，主要来自三个方面的因素：一是由农民工进城打工的目的决定的。能够按时拿到自己的血汗钱使拘谨的家庭生活得以改善、生活水平得以提高，是农民工目前的首要目标。社会保障问题当前还无暇顾及。二是由劳动力市场的供求关系决定的。尽管城市有许多岗位需要农民工，但劳动力市场供大于求的现实，使得农民工找到一份适合自己的工作已实属不易，有时候甚至连安全、健康都可舍去，根本没有权利和资本要求用人单位为自己办理社会保险。三是由农民工的文化层次和素质决定的。顾眼前、讲实惠、抓现钱，是农民工的普遍想法。为自己未来着想和打算，目前对农民工来说，要求实在是太高了。我们不能责怪农民工认识不高、素质太低，也不可能在短期内改变这种认识现状。农民工的这种意识说明目前参加社会保险还不是他们之所急需，至少有的险种是这样。（三）适应农民工特点的社会保障制度尚未形成。农民工具有极强的流动性，这是由他们的身份决定的。他们是农民，没有任何束缚和限制，想到哪里就到哪里，想干什么就干什么，这是客观现实。假如社会保障实现了全国统筹，问题就迎刃而解，只是转移的技术问题和工作量的问题。然而，目前养老和医疗等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位内运行，政策不一，差距较大，互不联通。这与农民工这一新型劳动大军的流动特点格格不入，使农民工参保受到很大的影响和限制。我们无法阻止农民工的流动，也没有一个适应农民工流动性特点的过渡性社会保障制度。以养老保险为例，现行制度规定职工达到一定的缴费年限才能享受保险待遇，而不同统筹地区缴费年限又不能累加，大多数农民工在一个地区的工作时间达不到享受待遇的最低缴费年限，导致农民工在统筹地区之间流动时，养老保险关系难以接转。有一农民工反映他原在河北工作时缴纳了四年养老保险，到西安工作后想接续养老保险，但因现行的养老保险制度制约无法接续，如果要参加必须重新办理，从头再来。现在在西安工作一年多，保险关系仍在原地。（四）缺乏惩戒措施，导致企业不愿意参加社会保险。为劳动者参保，这理应是企业义不容辞的责任。然而，农民工社会保障是新问题，法规政策很不健全。即使是涉及农民工眼前利益的工伤保险也缺乏强制性的措施。无可操作性的惩戒措施，利益驱使导致企业不愿意为农民工办理社会保险。不为农民工参保、不履行社会保障义务成为十分正常的现象。也就是说，参保不参保都一样，不违法也没人管。为农民工参保，用人单位不仅要履行复杂的程序，更要付出经济成本。减少成本，实现利益最大化是企业追求的目标。对于税收、社保等必须承担的费用，企业能逃则逃，不能逃想办法也要逃。所以，要求用人单位尤其是非公企业积极主动为农民工参保是不可思义的。即使在一些国有企业中，农民工也没有编入企业职工名册，没有参加社会保险，同工不同酬的现象习以为常，农民工在心理上也默认和接受了这种现实。（五）对现行社会保险缴费比例，企业和农民工都感到难以承受。现行社会保险的缴费基数和缴费率是针对城镇企业职工设计的，与农民工实际收入相比明显偏高，用人单位和农民工普遍感到负担太重。目前，我市养老、医疗、失业三项保险，企业缴费接近工资总额的30%，个人缴费为本人工资的11%左右（农民工不缴纳失业保险费），对于使用农民工数量相对集中的企业来说，负担不小，农民工个人也感到缴了工资的一大块。对不稳定就业的农民工，如果按现行社会保险规定的灵活就业人员参保，缴费基数（上年社平工资）和缴费率（养老20%，医疗9%）更是难以接受。据我们这次抽样调查统计表明，我市农民工月平均工资为800元左右，年收入9600元左右。2005年我市社会平均工资为1227元，按20%的比例参加养老保险，农民工需交纳养老保险费近3000元，对大多数农民工来讲难以承受。 二、解决农民工社会保障问题的设想及建议解决农民工的社会保障问题是我们的目标，建立统一的覆盖城乡居民的社会保障体系也是构建和谐社会的基本要求。但是，目前来看，解决农民工社会保障问题还有很长的路要走。只有从解决农民工社会保障最突出、最急迫的问题入手，逐步探索适合农民工特点的社会保障新路子。（一）解决农民工社会保障问题的原则。农民工的出现是我国经济社会发展中的独特现象，与城乡二元体制有着密切的关联。解决农民工的社会保障问题，也必须从现有国情出发，坚持以下原则：一是保持现有社会保障制度基本不变。对于农民工社会保障问题，一些人认为是现行社会保障制度存在这样那样的问题或缺陷，似乎只有改变制度才是解决问题的根本出路。我国社会保障体系建立较晚，经过多年运作，五大社会保险逐渐趋于成熟，医改尽管大家有各种议论和看法，但就医疗保险体系而言，基本体系框架还是科学的，问题主要是在医疗服务机构和政府投入不足方面。解决农民工社会保障问题，主要是解决地区之间的转移或者说是提高统筹层次的问题，而不是改变现有制度；二是按照从业人员的新变化实施过度性保障办法。已有的社会保障体系主要是针对城镇职工（相对固定的群体），现在，职工结构发生了变化，就是城镇职工其就业单位变动较之过去也日益频繁，社会保障关系的接转也遇到了新问题，农民工的流动性更不必说。研究农民工社会保障问题，要摆脱“农民工”概念的束缚，我们不是也不可能专门为农民工建立一套社会保障体系，而是要建立适合所有劳动者需求的社会保障体系。“农民工”是一个以户籍为划分标准的概念，不是以劳动者流动类型划分的概念，只不过在流动的从业者队伍中，农民工占了相当大的比例而已。“农民工”中什么人都有，建立一个适合所有农民工的社会保障体系，可以说是一个无解方程。针对流动频繁的劳动者队伍（包括农民工在内的所有外来人员）实施过度性社会保障办法是我们应该坚持的一个原则；三是坚持低标准、广覆盖的原则。流动劳动者大军中大部分是农民工，他们的收入低、家庭负担重，因此，过度性社会保障办法应尽可能让农民工少缴费或者不缴费。工伤、生育保险个人不缴费，医疗保险也可以降低缴费标准，养老保险实行低标准缴费、相应降低待遇的办法。（二）按照农民工就业特点分类推进社会保障。对于推进农民工社会保障工作来说，一方面是要按照农民工对社会保险的需求程度依次推进。也就是说，当前最紧迫的是要为农民工办理什么保险，逐步推进或探索实行什么保险。另一方面是要按照农民工就业的类型特点进行推进。这一点往往被忽视，现在一说要为农民工办理社会保险，一些人认为应该为所有在城市就业打工的农民工提供社会保障，似乎这样才体现“以人为本”、人人平等的原则。调查发现，有很大一部分农民工（特别是劳动力市场非全日制农民工），除了他们自己认为没有必要，实际情况也确实不需要社会保障（主要指养老保险）。比如，西安周边农村的农民工，他们多数亦工亦农，进城打工的目的十分简单，挣几个零花钱。他们在农村有土地，有的还参加了农村的社会保障和合作医疗。因此，对农民工的社会保障问题不可一概而论。农民工大致可分为三种类型：一种是长期生活在城市，并在固定单位从事稳定工作或者工作变化较慢；第二种是长期生活在城市，但工作岗位和单位处于较快变化之中。其中也只有部分人签订有劳动合同；第三种是亦工亦农（省内及大城市周边地区）或者是不准备长期在城市就业生活。这部分人基本没有签订劳动合同，也就是说没有法定的劳动关系。就养老保险而言，对于第一种人可以直接进入城市职工的社会保障体系。第三种人进入农村社会保障体系，他们不需要城镇社会保障，我们也没有必要去做不切合实际、事倍功半的努力。当前最需要解决的是第二种人，总的原则是采取过度性办法，为他们提供社会保障，前可向城镇职工体系靠拢，后可向农村体系转移。（三）首先解决农民工的工伤保险和医疗保险。工伤保险涉及农民工生命安全和身体健康，是当前必须首先要解决的社会保障问题，是应该强制实行的社会保险。目前要注意解决两个方面的问题：一是使高危行业参保扩面取得突破进展。积累工伤保险资金、保证基金良好运作、扩大覆盖面，这些都不是工伤保险的目的。其目的是分担用人单位的工伤风险，保障工伤职工得到及时的工伤经济补偿，确保他们的切身利益。因此，对于工伤保险，重要的是要把最容易出事的高危行业农民工先纳入进来。现在有一种现象，作为政府职能部门的工作目标，往往是完成一定人数的参保任务，不太注重真正需要参保的行业参加了没有。所以，从工伤保险的目的以及目前扩面的进展实际来看，在注重“数量”的同时，更要注重“质量”。按照农民工危险行业的程度有步骤地推进工伤保险的进展。二是解决非全日制农民工参保问题。非全日制（打零工）农民工是真正的游击队，绝大多数属于非法用工，管理难，事故多发。尽管国家有非法用工工伤赔偿办法，但是，出事后雇主逃脱，工伤农民工无人管的现象时有发生。对于这个群体，可以探索通过中介机构（劳动力市场）按照打工行业和时间长短收缴用人单位（雇主）工伤保险费的办法，使打零工的农民工参加到工伤保险中来。医疗保险是农民工在打工期间遇到的又一个急切解决的问题。目前我市还未将农民工纳入医疗保险体系，农民工的医疗保障政策正在研究之中。根据农民工收入以及流动性的实际，借鉴外地的经验，可先建立社会统筹（独立于城镇职工医疗保险体系之外），不建立个人帐户，主要由用人单位缴费，解决农民工进城务工期间的住院治疗和大病治疗问题。农民工过度性医疗保险当前也要解决三个方面的问题。一是合理确定单位和个人的缴费比例（一些地方规定农民工个人不缴费，我们认为这在农民工之间以及保险的公平性上并不可取）；二是解决非全日制农民工的参保问题。这些人没有固定单位，完全由个人缴费，如何组织、缴纳多少需要很好研究；三是要强化农民工参保意识。作为保险，参保面越大，保障能力越强。农民工大多年龄较轻，身体强壮，一般自认为不会得病，加上只保住院、大病，其参保意识会受到一定影响。（四）养老及其他社会保险依据发展情况逐步解决。养老保险不是我们目前要解决的突出问题。解决统筹地区之间的接转问题仍有很大困难，需要一定的时间。因此，对用人单位来讲，强制要求给农民工参保的条件并不成熟。从深圳等城市农民工大量退保就可以得到印证。从方向上来看，适应流动性特点的农民工养老保险制度，应该是个人帐户制度。用人单位和个人缴纳的部分都进入个人帐户，可以随人转移，但不能退保。一些地方允许农民工退保是从统筹地区之间不能转移的现实和农民工的眼前利益考虑的。退保看似保护了农民工的利益，实际上失去了保险的意义，农民工反复地参保、退保既增加了负担，也损害了利益。不能退保也许农民工从眼前利益考虑会有意见，但是，对于关乎社会稳定的养老保险问题，农民工不为自己将来考虑无可厚非，国家必须要考虑。当然，不能退保的前提是地区之间可以转移。失业保险对于流动性就业的农民工来说，并不是十分切合。农民工就业非常灵活，在一个单位往往干不了多长时间，达不到领取失业保险金的条件。另外，与城镇下岗职工相比，由于农民工就业条件低，较容易再找到工作，失业周期短暂，压力并不大。生育保险个人不缴费，涉及的人数也很少，所以也不是当前解决农民工社会保障的重点。（五）用人单位必须履行参加社会保险义务，不能逃避。调查中我们发现，农民工是否参加社会保险并不是