提高税收管理员素质防范税收执法风险.doc

提高税收管理员素质 防范税收执法风险潘国庆，黎振武（平桂管理区国家税务局望高分局，广西贺州平桂 542603）摘要随着国家经济形势的发展，纳税人的法律意识逐步增强，税收执法人员的执法风险不断增大，通过对税收基层单位存在的税收执法风险的表现分析，提出税务部门在税收管理当中防范税收执法风险的难点，并对如何降低税收执法风险的提出相应的对策。关键词 税收执法风险,表现分析，防范对策与思考“十五”以来，全国纳税人数量增长迅速，平均每年增长10%左右，现已达2000余万户。纳税人数量的大幅增长，导致税务机关人均管户大幅增加。与此同时，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务也不断创新,税收征管的复杂性和工作难度明显加大。再加上近年来国家税务总局大力推进税收执法责任制，强化对税收执法权的监督制约，纳税人法律维权意识的普遍提高，还有一些纲纳税人对税制的认识不到位，特别是纳税人纳税与财政支出的不透明，政府替在浪费腐败行为，社会财富不均带来的税收公平问题，以及纳税本身造成的负提，使税收执法风险不断加大。而处在风口浪尖的税收管理人员，在日常的税收征管工作中，一定要更新执法风险理念，提高自身素质，采取有力措施，才能有效的避免风险的发生。税收执法风险，指的是税收管理员在税收执法过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，以及这种作为和不作为可能对执法主体和执法人员本身造成伤害的各种危险因素的集合。一、税收管理员在税收执法过程中，可能面临的风险主要表现在以下几个方面：（一）税收管理风险。基层税务机关承担的工作主要是：税务登记、纳税申报、税款征收、税源管理等工作，而这些工作又是基层管理最基础的工作。其风险主要表现为税务登记不准确、纳税人性质认定错误、减免税划分不准确、定税程序不严格、一般纳税人资格认定及进项抵扣审核不严、欠税公告不及时、税率执行有误、擅自扩大行政许可范围等等。如税收管理员户籍巡查时，发现有已领取营业执照的个体户，未办理税务登记证，往往只是口头通知个体户来办理税务登记证，而未按征管法有关规定来做,无论有无收入，纳税人都应按征管法的规定，按期办理纳税申报。下达责令限改通知书和处以2000元以下的罚款；情节严重的，处2000元以上1万元以下罚款。（二）执行政策风险。主要表现为：在税务机关内部，规范性文件的制定多不规范。如为落实上级文件精神，有些地方往往会结合所谓的实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定，但无形中加大了基层税务机关的执法风险，如我区国税局规定，对小规模纳税人代开专票，开票金额超过30万元的，在开票时要管理分局出具调查报告。在外部环境上，地方政府部门干扰税收执法。当前，部分地方政府为搞活地方经济、促进招商引资，利用行政手段出台一些与现行税法规定冲突的税收优惠政策，干预了税收执法；还有个别地方出现为吸引税源，随意曲解、变通国家税收政策，引起税收环境的混乱。（三）税收管理员执法素质风险。主要是部分税务管理员，特别是一线执法人员对税收政策的理解不深不透，不能够原原本本按照税法规定的本意来严格执行税收法律，一定程度上还存在凭经验办事的现象；有的税务执法人员重实体轻程序的现象依然存在，在执法程序上，往往会出现违反程序的现象，如某税务分局接到举报，辖区内一个加工石材的外地人左某偷逃税款，于是税务分局的税收征管员立即将左某截获，税收征管员听其申辩后，遂让左某补缴税款，并当场罚款300元了事。这个分局税收征管员执法就存在着：税收征管员的执法行为不合法，因为根据行政处罚法法定程序，对公民处以50元以下的罚款，才可以当场作出处罚决定。税收征管员当场对王某罚款300元，不符合法定程序,个别程序不到位，导致执法出现偏差；个别税收征管员政治思想素质不高，对税收法律法规的认识不足，工作责任心不够强，对税收执法工作大而化之，工作不深入、不细致。如在巡户检查时, 税收管理员不按规定示工作证、告知事项等，不能严格按执法程序来操作。另外，还有一些税收征管员的服务观念转换不到位，服务能力不高。职责不清，效率较低，纳税人报送资料偏多的问题依然存在，为纳税人减轻负担、提高效率的工作做得还不够到位。涉税问题解答的专业性不强，纳税人掌握的涉税信息不够完整。对纳税人的权益维护得不够。二、税收执法风险预防管理的难点税务执法风险的预防，除部分来自于国家税收政策的不完善、难操作外，最主要的难题集中在以下三个方面：（一）建章立制不够完善。一是已有的执法管理流程存在缺陷。在执法管理流程中容易出现差错的关键环节上控制不到位，没有设置量化的标准和执法管理的时限，给执法管理人员随意执法留下了空间，导致了流程脱节、执法管理失控，为税务行政复议、税务行政诉讼以及税收强制措施的执行埋下了隐患。二是执法管理的缺位。对新形势下税收的新情况以及难点税种的执法管理，没有完全纳入到日常的税收执法管理中，造成税收流失。三是对执法管理行为过程和结果的监督机制不到位。对执法管理的结果监督多，而对执法管理过程的监督检查少，滋生了乱作为和慢作为的行为。执法管理监督的内容针对性不强，不适应全社会法制进程及纳税人对税收执法管理的要求，在按照税法应征而不征、少征的内容上有监督检查的“真空”。（二）综合治税程度不高。一是税收执法管理所依据的涉税信息不畅。除征管法规定工商、银行等有义务部门向税务机关提供相关涉税信息外，其他涉税信息需要税务机关采集获得。而税务部门仅仅依靠自身的管理力量很难全面掌控有效信息，带来了依法征管的难度，形成了执法管理的难作为。二是社会对税务机关关注度进一步提高。社会各界对税收管理员工作的要求在提高，对税务工作的期望值在提高，税收管理员执法管理行为中的任何差错都有可能成为社会关注的焦点。而社会税收法律意识的提高却滞后于对税务机关执法管理行为关注度的提高，表现在纳税人取得应税收入不依法纳税；对税收管理员执法管理工作的支持度不高；主动配合税务机关执法管理工作的部门少；在部门利益和税收利益发生矛盾时，部门利益凌驾于税收利益之上，增加了税收执法管理难度。（三）执法人员素质参差不齐。一是税收执法管理人员未严格按照税法规定履行职能。部分基层分局税收征管员思维方式简单,认识问题狭隘片面,性格直率,语言生硬,行为有时粗俗,不能正确掌握税收收入管理目标与依法征收的关系，误把收入管理目标作为执法管理的目标，人为调节税收征收入库，出现了“收过头税”或者“不征”、“少征”、“缓征”等现象，背离了依法征税原则，人为地把执法管理的刚性淡化，反面“引导”税务税收征管员和纳税人不按照税法征税和纳税，产生执法管理问题和安全隐患。二是税务人员执法管理质量不高。部分税务执法人员业务不过硬，税收政策掌握不够好，执法流程掌握不到位，凭感觉、凭经验、凭关系进行执法，执法过程不使用法律文书，结果无凭证记录或凭证记录不全，不能保证税务执法公平、公正、正确。三是有关纳税人应该知晓的权力宣传不到位。征管法规定了纳税人的许多权利，对纳税人宣传不到位，例如：如一些税法宣传、税企座谈会的广泛运用，年年都做，都是形势，而实际上将公众作为一种摆设，根本起不了作用，使纳税人本该在执法管理过程中行使的权力，如知情权、陈述权、申辩权、检举权、监督权等没有行使，掩盖了可能存在的执法差错。一旦事后纳税人提起复议、诉讼、赔偿等行政救济手段，往往会使税务机关处于被动局面。此外，以下问题也值得注意：目前从上至下的各类管理制度对税收管理员的要求越来越高，从长远看有利于税收征管的规范和发展，但对税收管理员的有些要求过高，甚至将本应纳税人承担的义务和责任，要求税务机关和税收管理员来承担过失；将客观存在的复杂多变的经济环境中的风险，要求税收管理员具有专家的战略眼光进行事前预计；对日益隐蔽和增长的税收违法行为,要求一线税收管理员完全掌握和控制其发生；各类管理制度和要求交叉重叠，制度频繁更替且一个比一个更完美，这些对于目前法制环境和征纳环境中从事基层税收征管工作的税收管理员形成了极大压力，客观上也为税务机关增加了税收管理员执法的风险系数。三、降低税收执法风险的对策及思考降低税务执法风险,必须要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕服务科学发展、共建和谐税收的工作主题，牢固树立征纳双方法律地位平等的服务理念，以法律法规为依据、以纳税人合理需求为导向、以信息化为依托、以提高税法遵从度为目的，还要坚持以人为本、标本兼治、综合治理的原则，需要从税收法律、法规及政策的完善上解决，更要注重结合基层税收管理中存在的实际问题，立足预防、抓内促外、过程控制、重在日常的管理要求，引入风险管理理念，实行岗位风险管理，加强对各部位、各环节的日常管理和过程监督制约，对内，把处理、预防作为重点，对外，及时发现违规违纪行为，将问题解决在平时，把凤险化解在萌芽状态。(一)完善国家税收政策，规避税收执法的政策风险。一是要制定科学规范程序法、实体法。税收管理员在执法过程中要做到有法可依，而且所依的法必须是科学、规范，清晰的，利于税收管理员在税收日常管理，税款征收、行政许可、行政处罚、纳税评估等的政策依据。二是要进一步明确纳税人的纳税义务和税务部门的权利。依法缴纳国家税款是纳税人应尽的义务，在强调税务人员强化税收管理上不要人为地将应由纳税人承担的法律责任转嫁到征税机关上来，更不应在在税收执法程序上设置过多的法律责任，在预防纳税人偷税上不能全部寄希望于税收管理员和基层税收管理分局，以强化纳税人的税收遵从度，适当淡化税收执法人的风险为目的。（二）提高税务执法队伍素质，增强税收执法风险意识。一是要强化法制观念。税务人员对于新形势下的税收执法环境要有清醒的认识，要知法、懂法，树立法制意识，强化法制观念，正确对待和行使法律赋予的权利，依法行政，依法办事，谨慎执法，克服执法行为中的侥幸和麻痹心理，做到警钟长鸣，防微杜渐，使自己的执法行为不偏离法律的轨迹运行。二是要转变执法方式。要改变习惯的、传统的工作思维和征收方式，屏蔽求简单而忽略程序，求快捷而忽略方式的现象，避免和减少执法过程中的拖拉和随意性。要在税收管理理念、税收服务意识、税收征收习惯、职业道德观念等方面与时俱进，提高对事务的判断力，提升处事经验，尽可能减少风险的发生。三是要加强税收业务培训，提高税务干部的执法水平。税收的专业性很强，税收法律、法规和政策很多，法规变化很快，如果税收管理员不及时学习，与时具进，就难准确把握住这些法律、法规和政策的执行.因此，税收管理员一定要把税收业务学习和培训放在重要位置，使税收管理员具备一定的社会主义市场经济理论基础，并能将其运用于工作实践和解决实际问题，精通会计原理，掌握财务会计制度具体条款含义和核算方法。会运用一定的方法和程序，依法对所辖纳税人相关信息资料进行审核分析、对其纳税申报的真实性、合理处理进行综合评定和处理。掌握税收日常检查、调查的一般方法。熟练掌握和使用本单位综合信息标准。具备公文和执法文书的应用写作能力。使税收管理员在处理管理事务中应遵循“依法征税”“公正执法”的基本原则。依照规定的权限办理，依法行政管理权限，做到既不越权、又能够将权限范围内的事情处理好。依照规定的程序办理，在对纳税人管理过程中严格按照法定的程序、方式和时限进行。依照规定的文书办理，要熟练掌握各类文书的适用对策条件、使用程序权限、填写标准与要求，正确使用相应的税务文书。税收相关的各类法律基础知识，鼓励税收管理员报考注册税务师、注册会计师等，按照人员的不同层次或工作需要，安排税收管理员分期分批接受专业培训或知识更新教育，为税收管理员应对和防范风险打下基础。（三）建立健全规章制度，完善各项税收执法监督措施。建立健全各项规章制度，加大执法检查和执法监察力度，注意从重点环节、重点问题和重点部位入手，完善各项监督措施。一是强化税收执法行为的事前监督。坚持公开文明办税，提高办税透明度。公开税收基本法律法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果等，实行“阳光办税”，自觉接受监督，减少执法过错，做到有错及时纠正，避免执法风险。二是强化税收执法行为的事中监督。要认真执行重大税务案件集体审理制度，严格依照法定权限审理、报备本级权限内的税务案件。要实行重大涉税事项集体决策审议制度，对超过一定额度的审批事宜，实行集体审批，民主决策，分散和降低执法风险。三是要强化执法行为的事后监督。要强化税收执法监督检查，严格执行税务行政复议制度，增强税务机关的自我纠错能力。严格日常的会计核算，加强对税收征管情况的监督，防范和制止各种违法违纪行为的发生。四是细化执法岗责体系，规范各执法岗位及各环节之间的有效衔接和程序。强化评议考核，充分发挥税收执法责任制的功效，建立起以税收执法责任制为核心的目标管理考核机制；严格过错责任追究，对存在执法过错的人员，应及时进行追究，有效地防止权力滥用，减少违法违规的行为，及时化解可能存在的执法风险。（四）加强部门协作沟通，创造良好的执法外部环境。在日常工作中，自觉接受人大、政协和社会各界的监督，积极争取地方党政部门和上级主管部门的理解及支持。当地方党委、政府的行政命令与部门职能相冲突时，应耐心做好解释、宣传和协调工作，必要时向上级或相关部门反映情