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新型农村养老保险制度如何解决我国农村居民养老问题探究国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见指导教师姜向群学生郑晓璐一、 引言2009年9月1日，国务院发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见（以下简称指导意见），拉开了我国新农村社会养老保险改革的大幕。此举措被认为是我国政府在逐步建立覆盖全民社会养老保障制度上迈出的重要一步。众所周知，中国是世界上老龄人口（60岁以上人口）最多的国家，而且从当前实际情况来看，老龄人口的城乡分布是不均的。由于大量的农村劳动人口向城市流动，甚至有一部分得到了城市户口，成为了正式的城市居民，城镇抚养比持续上升，而农村地区的抚养比大大下降。年迈的父母被留在了农村，缺乏照顾。这就对老年人自己负担起自己的养老提出了要求。其次，随着近些年来农村的农用地由于种种原因相继流失，人均耕地降至历史新低，农村老年人仅靠耕种的田地已经无法养活自己，急需建立农村养老保险金制度来补充老年人的生活费用缺口。最后，由于现在主干家庭的家庭模式逐渐被核心家庭模式所取代，农村在外务工人员在打工地或者家乡结婚后更倾向于组成自己的核心家庭，不再愿意和父母一起生活，家庭财务也逐渐独立，赡养老人意愿下降，收入不稳定的打工者给父母的养老金时断时续，时多时少，使大部分老年人从子女处获得的养老金总体水平呈下降趋势，致使一部分农村老年人的养老难上加难。因此逐步建立覆盖全部农村人口的养老保险制度应该说成为了我国政府的必然选择。由于该指导意见刚刚颁布两个月，学界对于这个文件实施后效果的实证研究比较缺乏，因而本文将着重从该指导意见本身，相关的国家部委的官员的新闻采访言论，和该指导意见与旧的农村养老保险金制度以及我国农村居民的实际生活状况的比较来对这一意见可能产生的效果和影响做探讨，并提出一些不成熟的建议。二、 文献回顾学界把旧的农村居民养老保险的实施为什么举步维艰并且达不到预期效果的原因进行了分点的探讨，下面我们来一一回顾。从养老保险基金的资金来源上看，农村居民大部分属于低收入群体，他们的恩格尔系数较高，也就是说，一个普通的农民正常年收入除去食品和日用品等生活必需品以后，就剩下不多了，“让我每年拿几百元钱，几十年以后才能得到养老金，我不愿意缴这钱，有这钱先考虑眼前咋花吧”（赵庆国，2007）。农民这样的心态和实际的财务情况往往导致了参保率低，保费时断时续，在近几年甚至出现了参保率下降的趋势（赵庆国，2007）。从养老金的资金管理运作上来看，有些学者认为“现阶段我国农村推行完全储蓄积累式的保险模式，若缴费水平低，则达不到养老的目的；若要达到养老的目的，个人缴费金额或集体补助金额就比较大，多数农民和集体经济难以承受；同时由于模式特点决定了在实际工作中难以回答“现在交多少钱，将来领取多少钱”等问题，农民不容易接受”（胡勇等，2009）。经办机构要从养老保险基金中抽取2%4%的钱作为管理经费，同时“大都采取以县为中心的农村社会养老保险管理体制，使得基金分散运行，管理的专业化程度低、层次低、难以形成规模效益，基金管理业受到地方行政干涉，容易发生被挤占挪用等道德风险。基金运营方式单一，主要是购买国家财政发行的高利率债券及存银行，养老金的增值和保值成问题”（刘昌平，殷宝明，谢婷，2008）。养老金的管理让农民摸不着头脑，农民自然不愿意参保。另外，在养老金的计发上，现在参保的农民有限，且到达适龄农民手中的退休基金往往才一二百元，有些地区甚至不足百元，而且“这些钱中超过一半都是由地方财政和中央拨款提供的，让人不得不对其可持续性产生怀疑”（刘昌平，殷宝明，谢婷，2008）。 在接下来的论文中，我将会结合数据和自己的在数据基础上的计算来以及自己的观察总结来探究国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见是否在上述方面进行了合理的改进。并对指导意见提出我自己的建议。三、 正文（一） 关于保障对象和保费来源的探讨关于保险对象，指导意见中进行了如下规定：“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。并且规定：“年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。”对于在该意见试点实施时已经年满60岁或者即将年满60岁的农村老人，指导意见规定如下：“新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年”。指导意见已经公布的五档缴费标准为100元、200元、300元、400元、500元每年。根据上述规定，我们可以这样理解，除去已经或者在15年内就要年满60岁的农村老年人，其他所有的参保对象从参保起只要缴费达到15年的，就有权利在年满60岁之后享受农村养老保险金，长缴多得。如此看来，若从16岁就开始参保的人员可以在随后45年内选择任意的15年以及更多年来缴费，但是这也意味着他们不必年年都缴费。这样看起来，农民的缴费负担就显得没有那么大了。 实际上，如果不能说全部农民都无法做到上述的要求，但至少可以这么说，在我国的中西部经济不发达省份，有很多农民甚至还达不到最低缴费水平的经济能力。如果我们假设一个来自中西部地区的农村青年16岁起外出打工有了自己的第一份收入，那么在20岁左右之前，他/她是单身能够存下一部分钱来缴纳保险费。由于农村地区有结婚较早的传统，结婚后，有了孩子和家庭，开销进一步增大，几乎每年都无法存下什么钱了。到四十岁左右，孩子离巢，负担有所减轻，但是随着体力的下降，劳动收入已经不能和从前相比了，同时，如果孩子要结婚买房子的话，作为父母给予一定帮助是肯定要的，这个时候正是掏空多年积蓄的阶段。在50多岁左右，他/她返乡重新从事农务活动，但是由于体力下降以及多年未系统参加过农务，技术不过关，这样带来的收入是少得可怜的，在扣除了化肥和种子的费用之后，基本上能够维持温饱就很不错了，如果比较不幸遇上大病，就负债累累，哪里还有什么余钱缴纳保险费用呢？因为养老保险原则上是不允许退保和提前支取的，所以农民一旦在有急用的时候也无法动用这笔钱，在他们来说，因为自己平常的生活和生产中存在有很多不可预知的风险，即不知道什么时候要用钱和要用多少钱（这主要是因为农民们本身就缺少能够满足他们基本生活、医疗和生产需要的社会保险，更不要说商业保险了）。为自己的未来养老存钱还不如把钱存进银行或者信用社，等要用的时候就取出来用来得划算。我们这样一计算，实际上，一个来自中西部地区普通农民能否缴满15年的款项都是一个未知数。关于保费来源，指导意见规定参保人以自主缴费为主。同时，保费还有另外两个来源一是集体补助，二是政府补贴。集体补助包括村集体的补助，也鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为保险者提供资助。各级政府均要按照一定比例对国家基础养老金做出补贴，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。在这里我不禁要问，这些保费来源是不是太泛了？对于以上所述的保费来源，我们确定能够按时缴纳或者拨付的只有个人缴费，村集体的补贴，各级政府的补贴。至于以上所说的其他经济组织，社会公益组织和个人捐款，这些资金本来就具有很大的不确定性，因为这不是强制缴纳的。经济组织和个人的捐款很大程度上都是一时有一时无，往往难以为继。有时数额较大，有时许诺的捐款却又得不到落实，这其中的法律问题又该如何处理？至于社会公益组织，他们提供的资金往往较为有限，而且用社会公益组织的捐款来替代农民缴交养老保险费用，这在当今世界是闻所未闻的，不免使人感到奇怪。就社会公益组织如一些基金的运作模式来看，捐款一般来说都是给弱势人群现收现用，即解人眼前之难。社会公益组织的行为要向捐款人负责，要能够展现出在善款支持下所进行的活动以及收到的效果，而不是用来支持几十年以后才会发生作用的养老金。实际上，在我参考了多个省市的根据国务院的指导意见所制定的试点管理办法后，我仅仅发现有广东省明确提出了“社会捐助”这一点，原文中说道：“大力弘扬中华民族尊老敬老的传统孝道文化，通过政府褒奖、税费优惠等措施，鼓励社会各界捐款资助困难农村居民参保。”据我所知，在广东、福建（我本人来自福建）两省，很早就有一些农村有这样的不成文惯例，即从该村走出去的人事业有成之后都要用自己的钱每月给村中的老人发养老抚恤金，有一些村子的老年人每月通过这种途径领到的养老金甚至多达5001000元人民币，远远超过国家的基础养老金标准。但是这些个人的捐助往往是由这些慈善家自己雇佣财务顾问来执行的，很少会通过村集体来执行，他们不愿意通过村集体来执行的原因之一就是担心腐败。所以我认为，就是在那些慈善家们有能力捐献养老金的地方，这样的捐献往往也不会通过地方政府来管理，这是出于不信任的原因。因此我认为，国家在制定指导意见时未免有撒网太广之嫌。养老保险费用的来源应当一是一、二是二不能够运用大而泛之的概念，否则就会给人们造成困惑，明明有那么多的来源，怎么就是没有钱呢？（二） 关于农民能在60岁之后每月收到的养老金的简单计算和分析关于缴费标准，指导意见规定农民有五种缴费标准，分别为100元、200元、300元、400元、500元每年。地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。如果光就如上这样的数字是无法确切得知到达领取年龄以后老人们到底可以得到什么水平的养老金，所以我们不妨来做一个简单的计算。我们设定的所有指标都是最低的，并且把城市的范围选在中西部城市（这样选择是因为中西部的农民最需要养老金的帮助）。这样，我们假设一个参保人从16岁开始连续缴纳了15年每年100元的保费，按照中国人民银行此时一年期的利率2.25%计算，存进个人账户，复利计算。在有缴纳的年份地方财政给予30元每人每年的补贴，没有缴纳的年份没有补贴，中央财政对于中西部参保人的补贴是100%基础养老金，为55元每月。60岁以后的次月该参保对象开始领取养老金，按照139个月平均计发。此计算不计其它可能的社会各界的捐助。这样经过计算，我们得出：一个按照以上标准交费的中西部农民在60岁后能够拿到87.8元/月。如果参保人每年交费为200元，则60岁后每月能够拿到113.1元，如果缴费300元则变为138.3元，如果缴费400元，则变为163.6元，如果缴费500元则变为188.8元。如果我们继续遵循以上的假设条件，只是将缴费年限由15年改为45年全部缴费。那么如果年缴费100元者，60随后可得到128.2元/月，缴200可得184.5元/月，缴300可得240.7元元/月，缴400可得元/月297.1元每月，缴500可得353.3元/月。年缴费（元）月养老金年数1002003004005001587.8113.1138.3163.6188.845128.2184.5240.7297.1353.3可见文献回顾部分的养老金不足百元的情况又出现了。为了探讨这里出现的情况，我想选取甘肃省作为典型地区。甘肃省2009年第一季度的农民人均生活消费支出为608.6元，平均为202.8元月。如果按照甘肃农民2008年的人均年纯收入2724元作为2009年年终农民平均纯收入的话，扣除了12个月的生活支出后仅剩下289.6元，虽然这一数字肯定年年在上升，但是我们假设农民能够接受的每年保险费不超过其起始的缴费档次。这也就意味着农民最大限度的缴保费金额可能仅能为200元，也就是说一个农民年满60岁之后能够拿到的养老金在113.1到184.5元之间，而45年后的生活费肯定不只202 元月，农民年老之后的医疗花费必然会上升。这样的养老金如何能够覆盖农民养老的基本需求？通过以上数据我们还可以看出，农民的养老金的替代比率（即月养老金和没有满60岁之前的月收入的比率）还远远赶不上城镇的职工养老金替代水平。但是由于大部分农民在积累保险金阶段往往住在城市里，生活费用较高，回到农村后，往往生活费水平就降下来了，所以我认为较低的替代比率也比较能够接受。当然我们不得不提的就是，农民现阶段基本的养老金来源儿女。儿女的赡养是大部分农民现阶段的主要依靠。农民自己劳动也能够带来相当的补充。但是正如引论中所谈到的那样，在越来越多的农村中，旧时代的那种儿女反哺的赡养方式已经渐渐淡化，家庭正在变小，儿女们更加希望政府和社会能够负担起给父母养老的责任，以减轻他们的负担。所以，由上可知当前的养老保险的制度设计仍然有问题，特别是资金的缴纳档次设计得很死，资金的增值方式显得过于单一，不利于实现资金的最大限度地增值。然而在养老保险中，我们不可能一味地通过提高保费的缴纳档次来增加养老金的积累，这样会损害农民的积极性，我们只能通过合理合法，且高效的管理手段来提高资金增值的幅度，控制资金增值过程中的风险。再者，中西部经济不发达地区的农民在理论上来讲，如果仅仅依靠养老金时无法正常生活的，因此我认为中央应该继续提高对于中西部地区的补贴。（三） 对于试点地区的代表性的探讨我一共搜集了宁夏、甘肃、四川、贵州、河南、辽宁、山东、浙江、江苏、福建、广东这几个省的部分地区根据国务院的指导意见所出台的关于推广新型农村养老保险的地方政策规定。以上地区几乎涵盖了我国经济发展的各个典型，有东北的老工业区，有中西部的经济落后省份，也有东南沿海的经济强省。既有农民工输出的大省，也有大部分农民都一直从事农务劳动的省。既有乡镇企业繁荣发展的省，也有乡镇企业较少规模较小的省。各省根据国务院颁发的指导意见所设计和颁布的地方性试点指导意见也各具特色，基本符合各自地区的经济发展情况。具体来说有这样几种创新。首先在交费标准上的创新，贵州省实施个人按上年度农民人均纯收入的8缴费。其次为了解决隐性的债务问题，许多省市并没有按照中央规定的年满60岁的老人可以免缴保险费而享受基础养老金，而是提出年满60的老人也应该按一定的规定补交一部分的养老金后才可以开始领取养老金。最后，一些省市的试点地区为了开源，积极用税收等激励措施鼓励地方上的个人和慈善机构为生活困难的农村孤寡老人和残疾老人缴交养老保险费，比如广东省。但是我认为在当地推行时，参保人群的代表性有限。比如在甘肃，选取的是1500多名村干部和9000多名失地农民作为试点的对象。通过测算，这些参保人60岁后可得到每月300元的养老金。这些人具有代表性吗？村干部本来就是农村经济收入分配中占有强势地位的人，而失地农民虽然失去了土地，但是他们可以得到失地补偿款和住房安置，有时征地补偿款在手，他们同时可以从事其他职业，再挣取一部分收入，其实资金也是比较宽裕的。如果由他们的试点结果推广到广大的普通农民身上显然是有问题的。再看福建地区的试点厦门市，厦门作为一个经济特区，其经济发展水平首先就走在了福建地区乃至全国的前列，作为一个福建人，我有资格这样说，厦门绝大部分的农民很富裕。所以厦门的参保者能够有充足的资金缴纳甚至超额缴纳养老保险费也在情理之中。但是在闽西、闽北地区的很多红色老区比如龙岩等地，农民的生活水平就不可同日而语了，因为曾经去过龙岩连城地区社会实践，我能够深刻地感觉到这些地方是多么贫困，每年100元的最低标准我看都未必拿得出来。因此也折射出现行的缴费标准不够灵活，不够贴近实际情况。如果把厦门的试点结果推广到这样的地方，势必也会产生问题的。四、 总结分析与提出建议（一） 拉开国家补贴中西部地区的基础养老金金额的差距，提高缴费率。 从现在的试点城市缴费情况来看，如果是继续按照自愿缴费的情形，推广到全国之后，我估计农村养老保险的覆盖率还会在现有的基础上继续下降，并且主要是在中西部较为贫困的农村地区下降。因为实际的缴费压力上升了，很多农民会干脆选择不参保，回避一切压力。而且新农村保险的计算和统筹机制更加复杂，和农民解释起来较为不易，有很多农民在弄不明白的情况下也可能会选择不参保。所以我认为国家在给不同地区的农村养老保险中央财政支持上应该拉大补助的差距。国家应当给予中西部落后地区100到200的基础养老金补助，并且适当降低西部地区的养老金最低年缴费标准，根据现在的试点经验来说，西部有些地区实行按照当地农民人均年纯收入的百分之8到20来交费，从而在中央指导意见的框架下开辟出了一种比较灵活的缴费标准，也能够随时和地方的经济发展水平保持同步，还同时顾及了农民们的基本生活花费。对于东南沿海经济发展比较好的村镇，降低中央财政支持，补贴以地方财政为主，鼓励这些地区的参保人尽量按时缴费，常年缴费，在经济条件允许下，尽量挑选较高的缴费档次。对于经济条件处于全国平均水平线上的村镇，我认为按照试点意见稍微加上一点调整就应该可以适应这些村镇的养老保险需求。通过以上措施以期提高农村养老保险的整体覆盖率，使更多农民能够享受到养老保险。（二） 充分运用现代风险管理技术和会计核算技术，对养老金的收支流程进行全面监控，提高养老金运作收益率和透明度。 新型农村养老保险在管理机制上建立个人账户进行明晰的财产管理，新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。这些可以说是在原有农村养老保险基础上一大创举，此举有望避免以前资金管理中的挪用挤占和贪污腐败。并且统筹资金和个人账户分开管理，能够避免发生混用和提前透支，使社会养老保险中长期存在的空账运转问题得到解决。但是我认为在指导意见资金的投资方式上仍然显得保守，仅仅按照中国人民银行公布的人民币一年期存款基准利率来按复利的方式增值，增值率还是太低，如果能够进一步通过组合投资国债或者业绩良好的国企发售的公司债券的话，能够更加促进农民养老金的增值。当然，要注重风险的管理，毕竟农民的钱是养命钱。在解决原先各级管理单位从养老保险基金中抽取2到4的管理费用这个问题上，新农保规定：“新农保工作经费纳入同级财政预算，不得从新农保基金中开支。”我认为这是使新农保的管理更加科学化、人性化的有力举措，但是我们不能够否认，还有这样的可能性，即养老保险基金被通过某种渠道以某种名义被挪用。所以我认为在实施该指导意见时，各级管理部门还要提高保险信息的透明度，亦即，让农民随时可查账户，随时明白自己的账户里有多少钱。让农民对于自己拥有的养老金可以时时掌控，有利于提高农民参保的意愿。在指导意见中提出要推广社保卡，这不失为一个促进信息公开的好办法。而在我个人认为，发给农民社保卡比较不易于保存，如果可能的话，把农民的养老保险信息和户口本或者身份证直接联系起来将更为方便，有利于农民的缴费、查询和领取。（三） 运用财政拨款一次性解决隐性债务问题，扩大农村老年人收益面，提高农民缴费热情。 对于社会保障概论（孙光德，董克用，2008）一书中提及的农村老年人受益面小的问题，就本指导意见来说已经得到改善。因为有这样一部份老人，已满60岁没有缴交过保险费但是可以按照国家规定领取基础养老金55元每月，其符合条件的子女应当参保。这等于给了所有的农村居民一个强烈的信号：国家在乎你们，你们对于国家的贡献国家都会在你们年老以后进行回报。从提高农村老年人的受益面做起，虽然每月55元也