关于当前新型农村合作医疗制度相关问题调研报告.docx

为了更真切地了解新型农村合作医疗制度在温州农村的推行与实施情况，2006年 7月1日至12日，我们温州大学法政学院“新型农村合作医疗制度调查队”在任映红老师的指导下在茶山镇后村进行了为期12天的社会实践。我们调查队根据中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定和温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则等相关文件精神，并结合自身社会实践的需要及茶山镇当地实际情况，以茶山后村为主要调查对象，并同周边村落比较，以走访调查、入户访谈、发放问卷形式对后村的新型农村合作医疗制度进行了较全面、细致、深刻的调查，增加了我们对新型农村合作医疗制度的了解，丰富了我们的感性认识，同时，通过调查，我们了解了新型农村合作医疗制度在茶山镇的试点情况、推行过程中的经验和存在的问题。通过实地调查，调查队形成了自己的见解，独立地分析各种实际问题，并根据自己的思考提出解决问题的方案，希望能对新型农村合作医疗制度在温州农村的实施和完善能尽绵薄之力。此次实践分三个阶段：7月1日到8日为实地调查阶段：与村民直接面对面的交谈，先后走访了后村村委会、茶山街道办事处、茶山卫生院了解概况，并将访谈过程以访谈实录的形式详细记载下来；7月8日到9日是问卷调查阶段：调查队员们查阅了大量相关文献资料，结合温州农村的特点，经过数日的精心讨论、筹划和设计，制作出了“新型农村合作医疗制度问卷”，印制了150份问卷，主要在后村、舜岙村、河头村等村落进行问卷调查；7月10日到12日为总结阶段：主要是统计问卷，得到数据，并得到相关信息，写个人心得，写作调查报告。以下为此次社会实践的调查报告，分为四大部分，见解之愚，仅供参考。一、新型农村合作医疗制度的推行的必要性新型农村合作医疗制度（以下简称“新型农村合作医疗制度”）是中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定中提出的，它是指 由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济的大病统筹基金制度，是社会保障体系的组成部分。从农村的实际看，随着经济和生活条件的改善，农民的健康意识和健康需求大大提高了，但是农村目前的医疗卫生服务却满足不了群众日益增长的健康需求。目前农村人的健康状况并不乐观，因病致贫、因病返贫的家庭很多。农村有70%80%的贫困家庭是由家人生病造成的。如果农民们没有健康的体魄，生产和生活都不可能顺利进行。在农村推行新型农村合作医疗制度势在必行，这样农民的基本医疗问题和生大病导致因病致贫、因病返贫的现象得到缓解。2002年，我国开始实行“新型农村合作医疗制度”，这是一项建设社会主义新农村，惠及广大农民的优惠政策，为此，中共中央，国务院和有关部委对十分重视，相继出台相关政策措施来贯彻。2003年，“新型农村合作医疗制度”试点在全国开始推行，浙江省是其试点的省份之一；2004年，中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定出台，要求建立和完善农村合作医疗制度和医疗救助制度。2005年，卫生部、财政部关于加强试点有关工作同志中，要求认真总结经验，深入开展试点的检查评估，以及作好2006年扩大试点的准备工作。2006年1月，卫生部等七部委联合发出关于加强推进新型试点工作的通知，要求高度重视试点，明确目标，加强管理能力工作、监管服务机制与组织领导工作等。浙江省作为“新型农村合作医疗制度”的试点省份，在省内各县市扩大试点范围。浙江省政府决定，为参加的农民免费提供两年一次的健康检查，并逐步建立健康档案，从而切实保障农民健康，作到无病早纺，有病早治，促进“新型农村合作医疗制度”的巩固和完善。浙江在试点过程中，要求各地遵循以下原则：(一)低点起步，扩大覆盖。新型农村合作医疗制度要与我省农村现阶段经济社会发展水平和农民的医疗保健需求相适应，重点减轻农民患大病的经济负担。(二)政府推动，多方筹资。农民以家庭为单位自愿参加新型农村合作医疗，遵守有关规章制度，按时足额缴纳合作医疗经费；乡(镇)、村集体要给予资金扶持；各级政府财政按有关规定安排专项补助资金。(三)县级统筹，保障适度。农村大病统筹合作医疗以县为单位统一筹资，统一管理，以收定支，收支平衡。随着农村经济社会的发展和农民收入的增加，逐步提高保障水平和社会化程度。(四)先行试点，逐步推广。从各地实际出发，通过试点总结经验，不断完善，稳步发展。温州市瓯海区以这一系列文件为指导，借鉴试点经验，瓯海区茶山镇推行了新型农村合作医疗制度，希望能真正解决农民群众的因病致贫、因病返贫的困难。温州市瓯海区农村医疗管理办公室出台了新型农村合作医疗制度政策温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则，凡本区农村户籍居民每人每年缴纳20元参加的可持合作医疗证在指定的定点医院、卫生院住院的医疗费用按此细则的规定的比例予以报销。二、新型农村合作医疗制度的落实情况及村民的反映“新型农村合作医疗制度”在茶山镇已经实施多年，但茶山镇各村经济发展不一样，因此“新型农村合作医疗制度”在各村的发展状况也各不相同。据茶山镇街道办事处透露，茶山镇农民的参合率为61%。我们调查的后村集体经济较好，由村民代表大会一致通过村里出公费为全村人投保，罗丰村也如此，而舜岙村只有20%的投保率 ，河头村更低。茶山街道办事处“新型农村合作医疗制度”负责人介绍：瓯海区要求各村的参保率达到80%，而茶山达到61%。茶山街道办事处、各村村委会重视“新型农村合作医疗制度”，给予了大力支持，基本上能挨家挨户宣传，讲解“新型农村合作医疗制度”给农民带来的好处。至于报销程序上是不麻烦的 ，只要村里证明，街道盖章，医院审核盖章即可。经过多日的调查走访，得知瓯海区茶山镇的规定“新型农村合作医疗制度”的筹资方式是：村民个人出资20元，茶山街道办事处与村委会按户籍人口总数各提供每人5元的补助，区政府补贴10元，省财经13元，瓯海区农村合作医疗的筹资标准为每人不低于53元。据后村村委会介绍，后村共234户人家，865人。2002年该村实行农村合作医疗，按自愿原则农民自己出钱，由于自愿参合率很低，实际上未能落实此政策。2003、2005年由村民代表大会决定未实施此政策，2004、2006年村民代表大会一致通过由村里统一出公费为全村人投保。2006年实行的新型农村合作医疗制度，村里统一出公费17910元，至7月份为止农民因病住院所花费用已报销了3万多元，农民受益较大。下面我们来看看村民的反映：调查问卷显示：22%的人满意于后村的新型农村合作医疗制度实施状况，43%的人较满意，32%的人不满意：61%的人认为参加对农民有好处，23%的人不清楚，只有13%的人认为没有好处。从数据来看，新型农村合作医疗制度在后村的落实情况略有成效，存在一定的发展潜力。由于后村是由公费集体投保，当问及村民是否自愿出资参保时，也只有38%人选愿意，31%的人选不愿意，剩下的随大流，大家都愿意，我们也愿意。我想这也是小农意识的一种表现吧！在对国家实施的“新型农村合作医疗制度”政策的了解程度这一栏调查中，大多数村民只知其一，不知其二，都不太了解。高达57%的人不了解此政策，34%的人基本了解，只有7%的人认为自己了解。我们再来看看关于宣传的调查，35%的人认为只有在参保的时候作过宣传，而38%的人则认为从来没有做过宣传。政策的宣传效果与农民对政策的了解应该脱不了干系，这也是新型农村合作医疗制度实施过程中的一个问题所在。据村民反映，报销程序较烦琐。如果住院治疗，要带住院单，然后回村里盖章，拿好身份证，合作医疗证再回医院、审核，然后才去信用社取钱。总体上，村民觉得麻烦，有时忘记带证件，有时办事人员出差，就要来回跑好几趟。由此可见，报销程序上也有一定的漏洞吧。而后经茶山卫生院“新型农村合作医疗制度”报销处办事人员介绍：患者自出院之日起三个月内申请报销有效，逾期作废。报销时需提供以下资料：1本人身份证或户籍证明；2农村合作医疗证，3村委会证明，4住院时门诊病历和住院经过纪录5经当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件。此外，独身子女户、两女户、五保户、低保户、特困残疾人另需要提供相关证明或证件。据我们调查，在后村，有705位村民认为此政策惠及民众，但需要完善；55岁以上的人基本上认同政策的优惠性，然而河头村有52%的人认为此政策不能解决那么看病难、看病贵的问题，后村集体投保，而河头村却高达80%的人未闻词政策。这反映出新型农村合作医疗制度在各村实施的状况不同，可见新型农村合作医疗制度实施的不平衡性。总体而言，“新型农村合作医疗制度”在后村的实施状况良好，能以大病统筹为主，为农民排忧解难，但由于各种各样的原因，实施过程也困难重重，农民对“新型农村合作医疗制度”的误解也不利于“新型农村合作医疗制度”的发展。不过“新型农村合作医疗制度”毕竟处于试点阶段，需要在实践中不断完善，不断的总结经验，从而能够真正的解决农民看病难、看病贵的问题。三、新型农村合作医疗制度在实施过程中出现的问题后村集体投保了17910元，2006年7月份部分村民因生病住院费用总报销3万多元。从这一数据疗制度对农民是有帮助的。但“新型农村合作医疗制度”还处于试点阶段，实施过程中不可避免的会出现一系列问题，主要集中在以下几个方面：（一）宣传力度不够。从调查访问中，我们得知各乡镇（街道）对新型农村合作医疗制度的宣传不够到位，不仅是多数农民对政策的不了解，更有些干部对此政策也模凌两可。一项政策具有灵活性，可变性，政策稍作变化，各有关部门及负责的干部若未及时进行宣传，则会更加淡化农民对政策的了解意识。据此次问卷调查，57%的后村村民、56%的舜岙村村民、70%的河头村村民，对新型农村合作医疗制度的政策不了解。此外，如前文所述；35%的人认为只有在参保的时候作过宣传，而38%的人则认为从来没有做过宣传。由此可见，村民对新型农村合作医疗制度的了解甚少，也从一定程度上说明上级部门对其宣传不到位。这对顺利实施新型农村合作医疗制度将是一个挑战。（二）报销程序麻烦，限制太多。问卷调查显示：多数人认为报销程序麻烦，需带证明太多。从温州市瓯海区新型农村合作医疗实施细则的规定来看：大病统筹报销时需提供的材料：本人身份证或户籍证明；农村合作医疗证；村委会证明；住院时门诊病历和住院经过记录；竟当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件。因此难免普遍反映所需证明太多，常因未带齐证件而无法报销，需要来回跑好几趟，给农民和办事人员都带来了不必要的麻烦。其次，报销项目限制太多。据了解，只有住院才可报销，小病、门诊费不能报销。但若有些人生的是慢性疾病，一直在看病吃药，费用不少，但不能报销，这就使部分农民对此产生不满。另外，茶山卫生院新型农村合作医疗制度报销办事处负责人告知，甲类药100%报销，乙类 药报销90%，在报销比例上，则根据医药费用的高低来定，见下表：温州市瓯海区茶山镇“新型农村合作医疗制度”报销比例表（来自茶山镇卫生院）级别医疗费用报销比例市省级1000-500015%5000-1000040%区级500-500020%5000-1000045%卫生院500-500025%5000-1000050%温州市瓯海区“新型农村合作医疗制度”报销比例表（来自温州市呕海区“新型农村合作医疗制度医疗证”）报销地点医疗费用报销比例乡镇农村合作医疗办公室（10000元）10001-500025%5001-1000050%瓯海区农村合作医疗管理办公室（10000元）10001-3000030%30001-5000035%50001-7000040%70001-9000045%90002-10000040%10万以上35%实报40000元封顶在报销比例上，群众反映意见也较大，认为比例不合理，规定太多。后村一村民的孙子因脚伤住院用区医疗费用9000多元，报销了3000左右，比例是25%，符合表一；另一村民医药费用2600元，报销了390元，比例是15%，与上表似乎不符。农民有所不解，也导致了许许多多的小误会，觉得报销比例是干部说了算，上有政策，下有对策经过调查，新型农村合作医疗制度的报销比例的规定是以为指导，各乡镇按实际情况可调整比例。但面对群众的不解，新型农村合作医疗制度有关部门需加以重视并进行宣传教育。（三）农村医疗设备不够齐全，医生水平不高。我们调查走访的多数农村如后村的卫生院一样，条件较差，医疗先进设备少，水平较低，不利于农民看病。受健康意识、社会环境、经济条件的影响，农村和城镇的健康需求不同，但农民有潜在的健康需求，一旦生活条件允许，他们也希望享受和城镇人一样的健康保障。同时，农村目前许多地方的医疗服务机构，也不适应现在农村的发展状况：医疗设施落后、乡镇卫生员大多是中专生，医生水平不高，大病看不了，病人少，服务态度也相对不好。（四）小农意识使农民认识不到位。小农意识主要表现在“事不关己，高高挂起”。有村民告诉我们：“我们身体健健康康的，无须参加的，真的去报销也就是我们玩完的时候了。”部分村民对尚未涉及自身利益的新型农村合作医疗制度制度毫不关心，直到自身利益遇到真正的麻烦时才去关注，也是农民岁此政策了解甚少的自身原因，小农意识在作怪，这就为新型农村合作医疗制度的实施带来了更大的麻烦。此外，“新型农村合作医疗制度”本身政策的不完善，农村卫生人才的缺乏，各级办事机构的办事透明度都在一定程度上延缓了“新型农村合作医疗制度”的进程。总体而言，这些试点村的合作医疗实施状况是：略有成效，更待提高。四、我们的思考和建议“新型农村合作医疗制度”是一项惠民政策，要使此政策长久持续的在全国范围内实行，深入农村，深入民心，我们必须要完善此政策，“新型农村合作医疗制度”实施过程是一个复杂的过程，所谓牵一发而动全身，需如治理生态环境一样对其进行综合治理。通过这为期12天的调查，我们发现问题并进行思考，进行讨论，进行总结，提出以下几点建议和对策：（一）加强领导，做好宣传工作。新型农村合作医疗制度是符合中国国情的农村医疗保障制度，对于保证农村居民获得基本医疗服务、落实预防保健任务、防止因病致贫，促进农村经济发展和社会进步具有重要作用。各级政府要切实加强领导，精心组织实施。各有关部门要各司其职、密切配合，不断完善农村合作医疗管理体制、筹资机制和运行机制。我们认为，应当把建立新型农村合作医疗制度列入农村全面建设小康社会和现代化建设的指标体系，列入政府工作的重要议事日程，列入县及乡镇党政干部政绩和目标责任制考核内容。我们认为，各级干部应加强自身对新型农村合作医疗制度的熟知程度，以免宣传时模凌两可，出现误差，造成群众的不解，失去其信任。因此，各级干部要各司其职，并加强信息联络和沟通，形成协调一致、顺畅原作的工作格局。从而树立政府机关的威信，获取农民群众的信任和支持。只有政府自上而下重视了，才能把这一项好的政府推行好。同时，各级政府和各有关部门要采取多种形式，做好深入、细致的宣传发动工作，向广大农民和基层干部宣传新型农村合作医疗的重要意义和当地的具体做法，引导农民不断增强自我保健和互助共济意识，动员广大农民自愿、积极参加。尤其是在各乡镇（街道）市有关部门和单位要高度重视政策的宣传，充分利用广播电视报纸等新闻媒体，受益群众现身说法，印发宣传单，开办宣传栏等各种各样的形式进行全面的宣传，是农民群众熟知新型农村合作医疗制度的概念、特点、重要性及相关知识，积极参与到新型农村合作医疗中来。此外，宣传也需要与时俱进，政策稍作变化，宣传就应及时到位。宣传者要诚心诚意接受民众的意见，上情下达，下情上传。这样可以有效的化解矛盾，方便以后的工作。（二）完善新型农村合作医疗制度制度尤其是完善报销制度。调查中得知，投保的村民期待着报销手续方便、简捷，最好是能出院当天即可办妥补助手续。这就要简化程序，减少报销证明，扩大报销项目。我们设想过“医疗一卡通”代替合作医疗证，上面附有“本人身份证或户籍证明、村委会证明；若住院治疗，则由医院在卡里输入“住院时门诊病历和住院经过纪录”，准备经当地乡镇合作医管办盖章的住院发票及费用清单复印件即可。一卡在手，方便群众，也方便办事人员。同时，要适当扩大报销范围，除住院治疗外，也为花钱多而未住院的病人予以报销，调动农民的积极性。（三）加强农村医疗设施建设和医务人员的培训。这关系着能否改善当前农村卫生状况，也决定着新型农村合作医疗制度的成败。根据调查乡镇的实际，我们提出这样的设想：是否可以将县、乡两级医疗卫生机构纳入农村卫生服务体系建设规划，利用各级财政投入，5年内完成建设任务。加大村卫生室建设力度，除乡镇卫生院所在地外，每个行政村设一个卫生室，对贫困地区财政上要有所补贴。对乡镇卫生院要家大经费投入力度，配套必要的医疗卫生设备，农民提供便捷、规范、优质低廉的医疗服务，在服务要求上做到大病兼顾小病，适度扩大合作医疗受益面。建立扶贫济困病房，省市县三级公立医院设立扶贫济困病房的比例不少于总床数的10%。重视和改变农村卫生室“脏、差、乱”现象，真正为民谋利益。同时，要加强对医务人员的培训，加强人才培养，提高服务质量和服务水平，鼓励优秀医学院毕业生到卫生院工作。（四）相关制度设计要合理化。主要有：一是加强组织管理机构建设。国家应当按照精简、效能的原则，负责和指导建立组织协调机构、经办机构和监督管理机构，克服管理上的松散、粗放等缺点。改变过去由某个部门独家办理的局面，要各相关部门共同协调，统筹出力。力求使这些组织管理机构能根据本地的实际情况选择合适的保障模式和控制医疗补偿费用，并能得到广大农民群众的认同。二是要确定合理的筹资水平。政府应当充分考虑当地财政能力和人民生活水平（支付能力），并由政府和广大农民群众共同提出较为适当的筹资标准。在农村居民支付能力弱的地区，政府多补贴一点。三是要选择合理的筹资方式。如果政府对不同参保人群的收费标准不一样的话，可以采用分工征缴方式。如果各类人群的筹资方式是一样的，那么就可以由一个部门来管理。（五）借鉴其他地区的成功经验。如广东省推行新型农村合作医疗几年来，有效减轻了农民看病负担。广东省将报销面适当扩大了，将少量大额费用的慢性病、地方病和计划生育住院分娩、白内障手术纳入到大病统筹。二是小病有望报销了，今年各地在以保大病为主的前提下，可以试点探索门诊报销补偿或家庭账户制度，重点用于群众在村、镇医疗机构就诊的补偿，引导他们就近就医，提高他们的积极性。三是报销更方便了，各地可参考云浮即时赔付的做法，推动县、乡镇医疗机构使用电脑计费、收费，探索在合作医疗定点医疗机构直接办理补偿支付，争取用两年时间抓出成效。再如海南省将在全国率先以省为单位实现新型农村合作医疗药品目录与城镇基本医疗保险药品目录并轨，新型农村合作医疗用药范围将有明显扩大，这将扩大参合农民受益面，提高参合农民受益水平。所谓“他山之石可以攻玉”，借鉴这些成功的试点经验，结合本村的实际加以推广，以助“新型农村合作医疗制度”顺利的实