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关于加强烟草专卖零售许可证后续监管的研究 摘要：国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。烟草专卖许可证制度是国家烟草专卖管理制度的重要制度之一，是实行垄断经营、统一管理的生命线和制度保障。近年来，随着社会经济的日益发展和烟草行业零售终端网络建设的推进，在卷烟市场秩序良好、稳定、有序的背景下，烟草专卖行政主管部门将烟草专卖零售许可工作的重点放在了烟草专卖零售许可的准入上，忽视了烟草专卖零售许可后续监管方面的工作，在不同程度上存在“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”现象，后续监管成为烟草专卖零售许可工作的薄弱环节。当前，随着国家以“简政放权”为核心的行政审批制度改革和以“宽进严管”为核心的工商登记制度改革的深入发展，按照改革后“谁审批、谁监管”原则，必须进一步强化烟草专卖零售许可证后续监管，全面实现后续监管工作合法化、制度化、规范化和流程化，提高烟草专卖零售许可证的含金量，促进烟草专卖依法行政工作水平的有效提升。 下载 关键词：烟草许可证监管 当前，随着国家以“简政放权”为核心的行政审批制度改革和以“宽进严管”为核心的工商登记制度改革的深入发展，按照改革后“谁审批、谁监管”原则，进步强化烟草专卖零售许可证后续监管的任务显得更为重要和紧迫。如何在当前烟草行业面临的新形势下做好烟草专卖零售许可证后续监管工作，成为我们烟草专卖许可证管理工作必须面对和亟待解决的课题。 一、当前烟草专卖零售许可证管理工作的现状分析 多年来，由于烟草专卖行政主管部门将烟草专卖零售许可工作的重点放在了烟草专卖零售许可的准入上，忽视了烟草专卖零售许可证后续监管方面的工作，在不同程度上存在“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”现象，后续监管成为烟草专卖零售许可的薄弱环节。因而，导致烟草专卖零售许可管理的内部及外部环节产生了一系列不容忽视的重要问题。 （一）在内部管理方面出现监管制度不健全、后续监管事项监管不到位、监管职能职责发挥不全等问题，如：未制订烟草专卖许可证后续监管制度，许可证管理工作考核方案未制定或不健全不完善，制订的烟草制品零售点合理布局规划不符合烟草专卖许可证管理办法及国烟专2010234号文件的规定，未依法依规办理零售许可证审批发放事项，未按规定对零售许可证办理有关情况进行公示公开，未按规定办理零售许可证延续、变更、停歇业、恢复营业、补办等事项，未按规定办理零售许可证撤回、撤销、注销手续，未及时对辖区内无证经营行为进行查处并作对应处理等等。 （二）在外部管理方面市场上出现大量的“证照不符”、“证址不符”、“人证不符”、“证多摊”、“户多证”、“工商字号名称与许可证不符”、“未在许可证有效期届满前延续”、“有效期超过法定期限”、“虚拟客户”、“中、小学附近50米内”、“党政机关院内”、“经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟”、“停业年以上未做相应处理”、“年内被执法机关处罚两次以上”、“办证满六个月未经营”、“无证无照”、“有证无照”等后续监管问题。 （三）对许可证后续监管的思想认识不足。烟草专卖监督管理部门对后续监管的认识还仅停留在许可证的新办、延续、注销等日常性程序办理上，尚未从思想上全面认识到运用现代信息技术管理手段和行政许可权对卷烟零售户进行综合性监督管理的重要作用。 （四）后续监管拮施还不够深入。当前，烟草专卖监督管理部门对许可证后续监管拮施过于简单，主要集中在运用有明文规定的管理拮施上，对规范卷烟零售户经营行为、具有市场管理性质的政策拮施还有待深入探索。 （五）后续监管机制尚不完备。烟草专卖零售许可证后续监管工作涉及的执法行为多、政策性强，而且往往直接涉及卷烟零售户的经济利益，需要较为完备的后续监管机制和监管制度予以保障。 以上后续监管问题的大量存在，从而造成了烟草专卖零售许可证资源的利用率降低，许可证数量虚高而含金量不高，货源供需矛盾突出，后续监管难度增加，扰乱了正常的卷烟市场经营秩序，严重制约了烟草专卖依法行政工作水平的提升。 二、做好烟草专卖零售许可证后续监管工作的重要意义 烟草专卖零售许可证的后续监管是烟草专卖管理工作的焦点、难点和重点，也是烟草专卖市场监管工作永恒不变的主题，更是烟草专卖管理工作的宗旨。 当前，根据国务院机构改革和职能转变方案和相关配套改革规定要求，我国正在深入开展以“简政放权”为核心的行政审批制度改革和以“宽进严管”为核心的工商登记制度改革，按照改革后“谁审批、谁监管”原则，必须进步强化烟草专卖零售许可证后续监管工作。因此，深化烟草专卖零售许可证后续监管工作，对于加强烟草专卖市场监管具有十分重要的现实意义。 通过充分运用后续监管的有效拮施，既可以弥补市场监管手段的不足、加大监管力度，又能够借助法律法规政策引导卷烟零售户守法经营。通过探索许可证后续监管方式方法，进步完善市场准入及退出机制，通过依法依规有步骤地开展后续监管，对证址不符、证照不符、人证不符、有证无照、许可证闲置、非法转让许可证和无证经营等行为进行彻底规范管理，切实解决烟草专卖零售许可证“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”的现象，全面实现烟草专卖零售许可证后续监管工作合法化、制度化、规范化和流程化，使零售许可证的发放数量符合卷烟零售市场实际需求，提高烟草专卖零售许可证的含金量和资源利用率，维护正常的卷烟市场经营秩序，促进烟草专卖依法行政工作水平的有效提升。 三、如何做好新形势下烟草专卖零售许可证后续监管工作 根据烟草专卖法律法规规章规定，烟草专卖零售许可证的后续监管主要针对持证零售户在许可证变更、延续、重新申领、停业、恢复营业、歇业、补办等方面进行监督检查，对持证零售户的烟草专卖零售许可证使用情况和从事烟草制品零售业务情况进行后续监管，对未取得烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的无证户同时进行监管检查。 因此，本人认为必须结合当前烟草行业烟草专卖许可证管理现状，本着“谁审批、谁监管”的原则，准确从烟草专卖零售许可类监管事项、处罚类监管事项和管理类监管事项三种后续监管类型为切入点，从以下四个方面大力开展好零售许可证后续监管工作： （一）转变思想观念，明确监管主体。 后续监管的特定主体是烟草专卖零售许可证的发证机关及其上级烟草专卖行政主管部门，履行监管职责的是具备专卖执法资格的各级烟草专卖执法人员，所以必须着力强化烟草专卖执法人员的培训学习，引导其充分认识加强烟草专卖零售许可证后续管理的必要性、可行性和重要性，要彻底转变“重许可、轻监管”、“重准入、轻退出”的思想认识，牢固树立“谁审批、谁监管”、“宽准入、严监管”的思想观念，扫清思想障碍，以新观念新思维新常态去正确做好后续监管工作。 （二）转变监管方式，履行监管职责。 全面落实以“简政放权”为核心的行政审批制度改革和以“宽进严管”为核心的工商登记制度改革的要求，对烟草专卖零售许可证后续监管方式提出了新的更高的要求，必须由过去“重审批、轻监管”转变为现在“宽准入、严监管”，这就对烟草专卖行政主管部门后续监管的方式、手段、管理效率提出了新的更高的要求，要坚决杜绝出现“不批不管、批而不管”的情况，不断加强事前、事中和事后全方位监管，充分运用市场主体信用信息管理系统，强化信用信息监管，全面履行好监管职责，确保监管全面到位，切实维护公平公正的市场秩序。 （三）把握监管关键，突出监管实效。 根据烟草专卖法律法规规章规定，烟草专卖行政主管部门在实施监督检查时可以采用书面检查、现场检查或者书面检查与现场检查相结合的方式，必须切实转变监管方式，认真把好以下“四关”，突出监管实效。 是把好许可证流程监管关。烟草专卖零售许可证按流程规范办理是开展后续监管的前提和基础，因此必须加强许可证申办流程关键环节的监管。严格按照“申请一受理一核查一审查一决定一送达一归档”申办流程办理烟草专卖零售许可证，其中核查和审查环节是整个流程的关键节点，要增强受理机构和审核机构的审查人员的责任意识，对申请材料是否齐全、是否符合法定形式、真实性及合法性进行严格审查，由审核机构根据实际情况组织专卖人员进行实地核查，杜绝违法违规许可行为的发生。 二是把好许可证后续监管关。要对零售户实行动态分类管理，充分发挥延续、变更、重新申领许可类监管事项中核查审查程序作用，根据守法经营情况设置1-5年有效期限，对有违法违规经营、非法转让许可证等情况的在延续过程中可不予延续，以确保烟草专卖零售许可证的“含金量”和资源利用率。 三是把好许可证退出监管关。要充分发挥行政许可市场退出机制保障行政许可信息完整准确、降低交易成本、维护交易安全、合理配置资源、预防风险的价值作用。因此，在实施许可证日常监督检查中，要及时了解监管对象的经营动态，主动掌握许可证是否处于停业、歇业、恢复营业、撤回、撤销、注销、非法转让等监管状态，依法依规做好许可证退出管理工作。对确认存在违法违规事实的零售户应依法责令其限期及时改正，对拒不改正和屡教不改者应依据烟草专卖许可证管理办法相关规定作出相应退出处理，做到“严监管、重退出”，坚决维护烟草专卖许可制度的法律性、严肃性和规范性。 四是把好许可证宣传教育关。定期开展卷烟零售户宣传教育培训工作，切实提高守法经营意识。加大烟草专卖法律法规宣传教育培训力度，充分利用各种宣传载体，利用印发宣传资料、报刊报纸等形式，大力宣传许可事项发生变化应如何处置、许可证期限届满时应如何延续、暂停营业时应如何办理等依法使用许可证的内容，切实增强卷烟零售户的守法经营和依法依规用证意识，促使其在不经营卷烟零售业务时能主动前往发证机关办理相关管理手续。 （四）健全监管机制，落实监管责任。 为有效加强对烟草专卖零售许可证的后续监管，必须结合辖区实际，制定许可证后续监管制度，明确规范卷烟零售户经营行为的指导思想和目标任务，并且提出后续监管的具体内容、措施、责任和要求，为开展后续监管工作提供具体的操作办法和制度机制依据。 建立健全许可证管理工作考核方案和后续监管考核机制，以管辖片区为单位将后续监管责任落实到每位专卖执法人员身上，把许可证的日常监管责任具体到人，进行月度考核，考核结果与月度绩效工资挂钩，实行奖优罚劣。 建立健全责任追究制度，强化对专卖执法人员监管责任落实情况的责任追究，专卖执法人员必须明确监管责任，全面履行监管职责，加强对辖区卷烟零售户许可证的监管。对不认真履责、知情不报、工作失职失察、内外勾结、包庇纵容证照、人证、证址不符或私自转让许可证的专卖执法人员及部门负责人，按照行业有关规定，严肃