达州城乡统筹实现城乡一体化研究.docVIP

前 言改革开放以来，达州在经济和社会发展方面取得了巨大的成就，完成了从农业市到工业市的蜕变。城乡一体化建设正逐步推进。但是，长期遗留下来的城乡二元经济体制造成的工农差距、城乡差距仍然是影响我市经济社会全面、协调、和谐发展的主要矛盾之一。在新的历史时期，我们必须把统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设，作为经济社会发展再上新台阶的重大战略，走出一条以城带乡、以工促农、城乡一体发展的道路。一、加快城乡一体化研究的现实意义党的十七大明确提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”要求“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”党的十七届三中全会就加快农村改革发展，大力推进城乡统筹，建设社会主义新农村进行了战略部署。胡锦涛同志在十八大报告中强调， 要进一步推动城乡发展一体化，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，深入推进新农村建设和扶贫开发，全面改善农村生产生活条件。着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长。坚持和完善农村基本经营制度，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。报告提出“四化同步”、城乡一体化的发展思路，是对解决“三农”问题路径的顶层设计，也是我们党关于建立新型工农城乡关系的科学思考。（一）加快城乡一体化基础研究，是贯彻落实科学发展观的迫切要求科学发展观是中国特色社会主义理论体系最新成果，是中国共产党集体智慧的结晶，是指导党和国家全部工作的强大思想武器，科学发展观内容极其丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域，其根本要求是统筹兼顾，具体要求是五个统筹。统筹城乡发展居“五个统筹”之首，是科学发展观的重要内容。要贯彻科学发展观，就要求我们在发展目标上，要从过去主要追求经济增长，转变到更加重视社会发展和环境建设，全面满足人们的物质、文化、环境等多方面需求；在发展任务上，要从过去主要通过一部分地方、一部分人先富起来，推动生产力加快发展，转变到更加关注弱质产业、落后地区和困难群体，推动生产力平衡发展；在发展动力上，要从过去主要依靠资金、劳动的投入，实现经济的粗放型增长，转变到更加重视科技进步和人力资本开发，实现经济的集约型增长。这就要求我们实施统筹城乡发展战略，形成以城带乡、城乡一体化的发展格局。（二）加快城乡一体化基础研究，是解决“三农”问题的根本途径当前，农村社会经济虽然有较大发展，但农村经济仍是市场经济体制下的弱势产业，没有得到国家财政的足够支持，城乡差别发展的态势并没有得到扭转。城乡收入和贫富差距持续拉大、农民就医难、行路难、上学难、增收难、养老难等一系列矛盾和问题还在一定范围、一定程度上存在，因此，我们一定要充分的认识城乡二元结构、用统筹城乡经济社会发展的新思路，切实解决好“三农”问题，加快推进城乡一体化。也才能从根本上解决“三农”问题。 （三）统筹城乡发展、构建城乡一体化是逐步实现基本公共服务均等化的一个重要历史过程 公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化有助于公平分配，实现公平和效率的统一。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一，实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，基本公共服务均等化是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展的重要途径。 通过统筹城乡发展，构建城乡一体化，把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究、协调建设，通过体制改革和政策调整，推进城乡规划建设、产业发展、市场信息、政策措施和社会事业发展的一体化，在就业服务、基本社会保障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化、产业发展、国民待遇上实现均等化，城乡在政策上的平等、农民享受到与城镇居民同样的文明和社会发展成果才能实现，城乡经济社会全面协调可持续发展才不是一句空话。 二、城乡一体化的概念、目标及其内涵要求（一）城乡一体化的概念城乡一体化是指在尊重发展差异的基础上,将城乡作为一个整体统筹规划、综合布局,促进城乡生产发展有机互补、生活水平大体相当、现代文明广泛扩展,使城乡居民共享现代文明生活方式,促进城乡经济社会共同发展的过程。城乡一体化是人类从农业文明转向工业文明、从传统社会转向现代社会的必经之路。城乡一体化有以下特征： 1、大批乡村人口进入城市，城市人口在总人口中的比重逐步提高。 2、随着城市化的推进，使得原来从事传统低效的第一产业的劳动力转向从事现代高效的第二、第三产业，产业结构逐步升级转换，国家创造财富的能力不断提高。 3、居民收入水平不断提高。城市是高消费群体聚集所在。城市化使得大批低收入居民群体转变为高收入居民群体，因此城市化过程又是一个市场不断扩张、对投资者吸引力不断增强的过程，也是越来越多的国民在发展中享受到实惠的过程，是一国中产阶级形成并占主体的过程。 4、城市文明不断发展并向农村渗透和传播。农村和农民的生产方式和生活方式文明程度不断提高、不断现代化。 人的整体素质不断提高（二）城乡一体化的目标 城乡一体化的近期目标就是通过增加农业投入,发展现代农业,推进新农村建设,改革农村体制机制,增加农民收入,促进农村工业化和城镇化,缩小城乡经济社会发展差距,加快城乡经济融合和一体化步伐。长期目标是按照以工补农、以城带乡的方略,统筹土地利用和城乡规划,统筹城乡产业发展,加大对农村基础设施和农村社会事业等农村基本公共服务的投入力度,多予少取,努力使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,实现公平发展 ，尤其是财政资源以及公共服务资源，以城乡基本公共服务均等化为导向，不断优化财政支出结构，推进城乡公共服务制度对接。（三）城乡一体化的内涵要求城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 城乡一体化，是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新，也是政策措施的变化；不仅是发展思路和增长方式的转变，也是产业布局和利益关系的调整；不仅是体制和机制的创新，也是领导方式和工作方法的改进。三、近几年我市城乡经济社会发展的现状（一）城乡经济快速增长，经济结构进一步优化。2011年全市生产总值跨上千亿元台阶，达到1011.83亿元，增长15.2%；城镇居民人均可支配收入14662元，增长16.1%；农民人均纯收入6148元，增长20.9%；煤炭、电力、冶金、建材等产业不断壮大，天然气能源化工产业初具规模。“1+7”工业园区规划顺利完成，部分园区启动实施。三次产业结构调整为2352.624.4。 工业主导地位初步确立。城市商业网点布局进一步优化，“万村千乡”市场工程顺利推进。沃尔玛、国美、苏宁、新世纪、摩尔百货等一批国内外知名企业入驻营运，年交易额超亿元的商品市场达到11个。旅游业快速发展，旅游综合收入41.1亿元，是2004年的4.5倍。 （二）城镇开发建设步伐加快，聚集资源要素的能力显著增强。随着西外新区和达州经济开发区的开发建设，城市规模迅速扩大，人口明显增加,对经济发展的拉动作用显著增强；中心城区建成区面积达45平方公里、常住人口65万。县城和小城镇加快发展。大竹北城新区、宣汉西区新城、渠县渠城东区、万源河西新区、开江城普新区不断拓展。推进新村建设“1+10”工程4，完成8个新农村综合体5、1397个新村聚居点规划编制，建成宣汉洋烈、达县二东等一批特色新村。全市城镇化率34.31%，比上年提高1.61个百分点。（三）扎实推进农业标准化、专业化、规模化发展。农业生产配套设施不断完善，为新农村建设奠定了坚实的基础。 全市财政用于“三农”的专项支出累计达到71.7亿元。建成水稻、玉米、油菜等高产示范基地62万亩，主要农作物耕种收机械化水平25%，常年蔬菜基地4.5万亩，畜禽规模养殖小区654个。畜牧业产值占农业总产值的比重达到54%。培育市级重点龙头企业81家、省级13家、国家级1家，农产品加工率达到40%。在农业生产配套设施建设上，重点推进水利、道路、沼气、农户小粮仓等建设，建成新农村示范村629个。示范片农村面貌日新月异，生产生活条件得到明显改善。（四）社会事业较快发展，民计民生持续改善。城乡免费义务教育全面实现，各类教育质量不断提高。西南职教园区开工建设。成功举办首届全国新农村文化艺术展演活动。医疗卫生事业加快推进，启动建设医疗卫生项目101个，为城乡居民免费提供11项基本公共卫生服务。三年医改目标全面完成，公立医院改革稳步推进，所有政府办基层医疗卫生机构全部实施国家基本药物制度。新型农村合作医疗参合率达97.1%。食品药品监管全面加强。就业促进不断加强，社会保障体系逐步完善。城乡低保补助水平逐年提高，社会福利事业长足发展。扶贫解困成效明显，解决了43.8万贫困人口的温饱问题。保障性安居工程稳步推进，农村危房改造进展顺利。（五）基础建设切实强化、城乡面貌呈现新变化。综合交通枢纽建设已具雏形，达万、达巴、达陕、南大梁高速公路的建设，境内建成和在建里程达427公里，达万铁路、达成铁路复线、襄渝铁路二线建成通车。达州机场开通至北京、广州、深圳、上海等航线。国省干线改造和农村公路建设加快推进，实现99%的乡和60%的村通油（水泥）路。四.城乡经济社会发展中存在问题。（一）是经济总量不大，发展质量不高，发展速度不快，投资增幅低于全省平均水平，存贷差过大，对外开放不够，新产业发展和大项目引进不足，缺乏新的增长点；。城乡居民收入水平不高，农业基础脆弱、农业现代化水平还比较低。农业投入资金不足,市场竞争力不强农民增收困难，城乡差距仍在进一步扩大。（二）是骨干产业支撑能力不强，新兴产业发展滞后，资源环境约束加剧，工业化、城镇化水平偏低，面临转变发展方式的繁重任务。（三）是经济领域改革欠账较多，民营经济综合实力排位居全省第20位，社会领域改革难度增大，对外开放不够，面临矛盾凸显叠加的巨大压力。（四）农村社会事业发展缓慢。由于不合理的公共财政分配体制，导致重城轻乡现象的长期存在，把更多的财力物力投入城市建设和城市保障，而政府在农村社会事业发展上的投入却不多。农民的基本生活保障仍在沿用“一靠土地，二靠家庭”的落后方式，他们没有社会保障，享受改革发展成果的份额相当有限。乡村医疗卫生中心（站、所）建设、文化娱乐场所建设和读书难、行路难等一系列的突出问题亟待解决。（五）村庄整治工作任重道远。由于农村长期缺乏投入，城市基础设施延伸农村缺乏后劲，加上农村人口居住分散、规划滞后、村庄规模偏小等多种原因，基础条件差，建设改造成本高，落后面貌一时还很难改变，缺乏必要的农村公共服务设施，脏、乱、差的外部环境始终得不到根本改善。 （六）基础设施薄弱,土地流转不畅。我国实行农村联产承包制,在解决我国十几亿人口的粮食问题方面起到了很大作用。但由于土地分散到户,不仅农业基础设施疏于建设,而且也难满足现代农业的规模效益,导致一方面部分土地抛荒,另一方面农业企业高价租赁土地,高地租令很多投资者望而止步;此外,长期以来政府对农业基础设施投入不足,基础设施建设亟待加强，（七）是一些干部对大发展的思想解放不够、工作落实不力、服务效率不高、执行力不强。五、我市实施城乡一体化，实现统筹城乡发展战略的基本思路。要以科学发展观为指导，以完善城乡规划为先导，以 深 化城乡配套改革为动力，坚定的推进工业化、城市化。加快农业农村现代化，进一步优化生产力和人口空间布局。努力打破城乡二元体制结构。推动城乡资源要素合理流动，形成以城带乡、以乡促城、以工哺农，城乡互动，工农联动的新格局，实现城乡经济社会全面、协调和可持续发展。为此，我市必须明确建设川渝鄂陕结合部区域中心城市这一目标，围绕这一目标做好文章，紧紧抓住提升工业化和加快城市化发展重点，以加快建设川渝鄂陕结合部区域中心城市目标的实现，从而加快城乡一体化发展，加快“三农”问题的解决，推动我市全面建设小康社会的历史进程。六、.推进城乡经济社会发展一体化的具体对策（一）统一思想认识，切实加强组织领导，加强城乡规划、实现有机衔接。推进城乡一体化是一项涵盖经济、社会、文化各方面的综合性、系统性工程。在实施过程中，要加大宣传力度，统一思想认识，切实加强组织领导，充分调动群众参与的积极性，为全面推进城乡一体化建设创造良好的社会氛围。完善城乡规划体系。根据达州市城乡规划体系目标，统筹土地利用和城乡规划，合理安排城镇建设、农田保护、产业聚集、村庄建设、生态涵养等空间布局。一方面将进一步聚焦新城建设，不断完善城市功能。加强集镇改造的配套措施，推进集镇产业布局调整。同时，将进一步完善农村地区公共事业发展计划，结合居住、产业布局和人口流动趋势，科学合理配置公共服务和基础设施建设。通过合理规划，实现产业、公共事业、土地利用、城乡发展等规划的有机衔接，形成城乡间合理的规划和产业布局。积极探索，大胆实践，坚决打破传统束缚，多在“放活”上下功夫，充分发挥市场机制和计划机制的共同优势，以市场配置资源为基础，通过政府的科学规划落实各项具体工作，努力发挥好党委、政府在城乡一体化进程中的指挥、协调、服务作用。（二）加快体制机制创新，以适应城乡一体化建设。我市农村的基础设施和农村社会保障、公共社会事业方面的欠帐很多，推进城乡一体化，实现城乡统筹发展需要大量的资金投入才能弥补乡村建设的落后面貌，那就必须建立起一套完善公共财政体制和规范的财政转移支付制度，农村社会事业才能快速发展，要建立起一套城乡统筹的经济社会体制和政策体系，要有重点、有针对性逐项落实相关的配套政策，进一步消除体制性机制性障碍。要深化行政管理体制改革，建设服务型政府，实行城乡一体化管理。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，为实现基本公共服务均等化确立体制基础。要适时调整行政区划，撤村建居和迁村并点，为优化资源配置和空间布局奠定基础条件。适时探索户籍制度改革，建立城乡一体的户籍管理制度。打破“二元制”户口管理体制，实行户籍“一元化”管理体制。实行户口迁移条件准入制，以法制化、证件化、信息化为主要手段，逐步取消户口的附加功能，建立与社会主义市场经济体制相适应的新型户籍管理制度。继续实行鼓励引进人才、投资兴业的户籍政策，加快推进外来人口本地化。让最广大的农民群众能够真正享受工业化、城市化带来的文明成果。（三）建立机制，强化财政保障功能1、加快建立公共财政体制，坚持“多予少取放活”，加大对农村公共设施、社会保障、社会救助、文化教育等满足人民公共需要的投入，加快建立农村社会保障、公共事业建设基金，扩大公共财政覆盖农村的范围。重点保证传统农业的现代化改造、农村社会事业发展、社会保障体系建设、农民基本素质和基本技能培训及交通、水利、生态等基础设施建设的资金需求，均衡城乡经济社会发展水平。贯彻以工促农、以城带乡的方针，调整财政扶持农业、农村发展的资金支出结构，统筹安排政府财力，改善农村生产生活条件和整体面貌，提高农村居民享受公共服务的水平。进一步完善农村教育、医疗卫生、农保资金、基本农田保护资金和农村合作医疗资金的统筹政策，加大市县乡镇三级财政统筹和整合力度，提高财政资金使用效益。积极推进财政专项转移支付向一般转移支付调整，增强经济薄弱镇的财政保障能力，加大对经济薄弱村的资金扶持力度。建立健全农业投入的稳定增长机制，健全农业补贴制度，加大农业科技成果转化财政支持力度。2、加快建立政府主导、市场运作、主体多元、共同参与的城镇建设投融资新机制，提高基础设施和社会事业项目的产业化水平，鼓励社会资本和外资参与城镇基础设施、公共设施、公益设施的投资和经营，为加速城市城镇发展步伐注入新的动力。充分发挥土地级差效益，实行土地有偿使用招标的市场动作，进行农村土地使用权的拍卖转让，实现土地增值和滚动开发。（四）提升城市化和工业化水平，增强城市的要素集聚，产业带动和辐射功能。强化中心城市功能，加强城镇建设，大力发展第二、三产业发展，进一步提升城市化和工业水平，是实施城乡一体化发展战略的重要基础，要在坚持城市协调发展的基础上，要进一步做大中心城市、提升中心城市的功能和档次。城镇是吸纳农村人口和生产要素的主要载体，也是县域经济发展的支撑，是区域工业化的平台。城镇化要与工业化协调推进，相互支撑。要通过特色明显，功能完善，带动力强的城镇建设，带动农村发展，使城镇真正成为连结城乡的重要纽带。达州工业总量目前全省第八，和GDP全省第五的水平是不相适应的。我们必须实施“工业强市”战略。第一产业做大总量、降低比重，第二产业调整结构、提高比重，第三产业做大总量、提高比重。达州有丰富的天然气资源，可以以此为突破口，集中、集约、集群发展，改变经济结构。同时，我们要扩大对外开放，千方百计引入新的产业，在引入增量的基础上实现结构调整。（五）稳步推进农业产业化。加快城乡一体化发展，农业是基础，二、三产业是支撑。因此在稳定和完善农村基本经营制度的前提下，加快传统农业向现代农业的转变。农业产业化的核心问题是如何实现农产品加工的拓展，农产品加工发展了，才会促进农业基地化生产、区域化布局，真正实现农业产业化经营。我市农产品加工还很薄弱，今后必须加快农产品加工业的发展，以农产品加工业的发展促进农业结构调整。一要明确农产品加工发展的重点，要以食品加工、食品制造为重点，努力搞好我市大宗及特色食品资源的开发和深加工，形成一批乳制品、茶叶、粮油、蔬菜、水果等特色产品加工龙头企业。二要加强农产品加工布局的规划和指导，形成特色农产品加工园区。三要出台扶持农产品加工业发展的政策措施，用市场经济的办法促进资金、技术、人才、管理等生产要素向农产品加工业流动。要加快发展外向型农业，要把农业招商引资、发展外向型企业作为提升农业产业层次，加快推进农业生产化，加快农业龙头企业发展的重要突玻口。推动建设一批带动农业增效农民增收作用明显的大项目，促进农业产业化企业上规模上档次。扶持重点龙头企业加大科研投入，提高企业核心竞争力。促进企业的技术引进和改造，促进农产品由卖原料向卖产品、由初加工向深加工、由粗加工向精加工方向发展。鼓励龙头加工企业以多种利益连接方式，大力发展“订单农业”，带动基地发展。（六）建立完善农村土地流转的有偿使用、转让制度，推进土地向规模经营集中。 1、构建农户权益保障机制。目前，农村建设用地流转的主要方式有置换、转让、出租、联营、入股等多种形式，任何制度创新的发生都是在满足预期创新收益大于预期创新成本这一前提条件下发生的。农户利益若在农地流转过程中得不到保障，农地流转将缺乏动力和热情。在依法的基础上，要尊重农户的“自愿”，“不得损害农民土地承包权益”。一是要保障农民在农地流转过程中的程序性权利。开展土地流转必须严格遵循“依法自愿有偿”原则，切实按照相关法律政策规定的程序运作，坚决杜绝越俎代疱和强制流转行为。要保障农地流转过程中农民享有的知情权、参与权、监督权以及土地流转自主权和流转土地的收益权。二是要保障农户在农地流转过程中的实体性权利。农户在是否流转和流转方式上有自主决策权，在流转收益上更要有“说话权”。鉴于以往土地流转权的定价权主要掌握在地方政府手中，因此，土地流转的核心是引入农民定价权，根据市场定价。三是要保障农户的合法救济权。农村集体所有的土地，农民作为农村集体经济的成员取得其承包经营权，属于用益物权。这种用益物权一经设立，就具有物权的属性，即具有排除包括所有权人(发包人)在内的一切人的干涉和侵害。因此，要以农村土地承包法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法和农村土地承包经营纠纷仲裁规则为依据，帮助农民使用诉讼、仲裁和调解等法律手段维护农地流转过程中的合法权益，特别是要健全农村地区县、乡法律等仲裁机构，为农民提供以仲裁和调解手段为主的法律救济服务。2、建立健全农地流转配套制度。配套制度不完善，就无法为农地流转提供必要的配套服务，无法规范流转程序，更无法保障农民权益。首先要完善农地产权确权、登记制度。农村土地权利登记，是承包土地使用权流转的基本要求，因此，要确立统一的土地权利确认部门、权利登记机构和登记制度；其次要建立城乡一体化的农村土地流转市场，完善与之相适应的市场中介服务体系和信息平台，如成立了土地流转交易所或交易中心。此外,要建立和健全“失地”农民的社会保障制度。应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接，按照失地农民的不同年龄、不同的失地情况以及不同的就业情况等采取区别对待的政策，建立基本生活保障、养老保险和医疗保险相结合的综合保障制度；要保障失地农民子女的九年义务教育和失地农民自身的职业技能培训，对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。,根据“依法、自愿、有偿”的原则,探索农村土地流转利益协商的新机制,确保农村土地依法、有序流转,促进城乡统筹发展，实现城乡一体化。（七）利用好国家政策，加快秦巴山区连片扶贫开发。十八大代表、中共达州市委书记焦伟侠在中央电视台采访时说：“我们最关注的就是扶贫攻坚。下一步我们小康社会的全面的建设关键要看西部，而且西部关键要看我们现在贫困地区连片扶贫开发，用一个什么样的政策来支持它，用什么