农村卫生保健制度的发展

1 / 22 农村卫生保健制度的发展 农村卫生保健制度的发展 新型农村合作医疗制度的发展与展望 一、 新型农村合作医疗推广现状与分析 （一） 调查结果与分析 蕲春县的试点工作仅仅有半年左右，取得了一定的成效，之所以有这样的成效，与新型农村合作医疗本身好处存在着密切的关系。其表现在： 1、新型农村合作医疗是农民医疗保障的重要后盾。 在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵，看病难和看不起病等一些现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。在农 村里，家庭顶梁柱说 :看病和孩子上学是家庭负担最重的，尤其是看病。这极大地影响了农民生活质量并且严重制约了农村的经济发展。进而影响构建和 此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够解决或者减轻他们的负担，从蕲春县的问卷调查来看，有 农民参加新型农村合作医疗。有 农民愿意明年参加新型农村合作医疗制度（今年没有参加新型农村合作医疗下面做分析）；参加的农民认为新型合作医疗好处很多，可以及时报销一些医疗费用，在不同程度上减轻他们的负担。新型农村合作医疗制度正是在这样的背景下产生并且 不断发展，为农民的健康提供2 / 22 了一定的制度保障。这一制度是由政府组织、引导、支持、农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，实行 “ 大病统筹 ” ，个人账户可以累积转存，解决了农民的医疗保障问题，增强了农民的自我保健和保障意识，极大地调动了农民的参保积极性，使得绝大多数农民愿意为自己的健康投保。 2、新型合作医疗为大病医疗提供了保障。 新型农村合作医疗制度提供了 “ 大病统筹 ” 机制，参保的农民以户为单位每人每年交 15元的保险费到有关部门，就能得到国家、省、市、县财政共计 40 元的补贴形成社会统筹基金，参保 者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿。这一机制切实解决了农民大病治疗问题，减轻了农民的经济负担。 3、由政府负责和指导建立组织协调机构，经办机构和监督管理机构，加强领导、管理监督、管理和服务体系日趋成熟。 中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次较高，管理体制较健全，各级财政补贴较到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。以蕲春县为例，新型合作医疗制度以县为统筹单位，各乡村的缴费都要交由县经办机构统一管理，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。一体化的管理和 服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德风险问3 / 22 题，提高了制度的安全性和效率。 新型农村合作医疗给农村老百姓带来了实惠，但同时也存在不容忽视的问题，其表现在： 1、制度推进与宣传不到位影响到农民参保的积极性。 刚开始的时候，农民根本不知道到底是怎么一回事。中国新型农村合作医疗制度的推进存在着宣传不到位、强制性等问题。前者导致农民对这一新型农村合作医疗制度缺乏了解而不愿参保，后者体现了地方政府为获得上级财政补贴和政绩，强制农民参保，这两个问题都 影响了农民对新型合作医疗制度的正确认识，这使得新型农村合作医疗制度可信度降低。从调查问卷中，没有参加新型农村合作医疗的原因中 为宣传不到位所致，但是他们都表示明年会参加。他们对新型合作医疗制度中有关术语不理解，有的甚至看不懂新型合作医疗制度的宣传资料，需要市（县）宣传部专门下乡做宣传，深入到基层去，把党和政府的政策带到每一户人家，深入到人们心中。 2、财政投入少、政府不够重视导致保障水平低。 在新型农村合作医疗制度中，除了农民自己缴费外，各级财政对参保者每人每年补贴 40 元，进入 社会统筹用于大病补偿。然而，从制度运行的情况看，政府补贴不足导致保障水平很低，保障范围有限。如果不考虑起付线，住院或生大病治疗费用的 70%要由农民自己来承担。如果再加上日4 / 22 常生病买药和门诊费用，农民的医疗和卫生保健的经济负担依然十分沉重。但是，由于县、乡两级定点医疗机构的医疗条件差、设备差，医护人员的医术水平低，部分大病患者不敢到这些医疗机构就医，只能越级到市或省定点医疗机构就诊和治疗。 3、受益面狭窄导致可信度不足。 新型农村合作医疗突出的是以 “ 大病统筹 ” 为主，受益人群主要是生大病住院治 疗的参保者。中国新型农村合作医疗制度是一种社会统筹与个人缴费相结合，但只对大病实行统筹的制度模式。个人账户由个人缴费，用于门诊和买药；社会统筹由各级财政出资，用于大病统筹治疗。在调查过程中，农村人口中生大病的概率并不是很大，大多数农民日常得的都是小病，一般都在门诊治疗，都是花自己所交的保险费，基本没有享受到国家的补贴。即使患大病住院治疗，由于受定点医疗机构、起付线以及赔付率的限制，受益人群是非常有限的。另外，新型农村合作医疗的药品范围、诊疗项目范围等都比较小，也对受益面产生一定影响。 4、新型农村 合作医疗制度存在服务不到位、法制不健全等问题，影响到制度运行的效率。 新型合作医疗制度以县为统筹单位，各乡村的缴费都要交由县级专门机构统一管理，并按照统一模式建立了监督机构，实行缴费、筹款、核算、管理和服务的一体化。但是5 / 22 我们在蘄春县的调查中，从农民那里我们了解到，这一制度体系仍然存在报销程序繁琐、服务意识淡薄、管理混乱等问题，导致公共管理和服务不到位，引起农民对制度的不满。根据问卷调查统计，关于新型合作医疗的不足之处， 73的农民认为报销手续繁琐， 27的农民认为看病不自由，受到限制。 对于出现一系列的问题，新型农村合作医疗要长期运转下去并且要不断地完善，政府的政策不完善或者社会各界的不支持，是很难运转下去的，可以采取相关的政策。中国现推行的新型农村合作医疗制度不断扩大覆盖范围，不仅是建立社会主义和 且也是缩小城乡差距的重要途径。在现实中存在着问题，但是既要逐步扩大覆盖范围，又要不断提高制度运行的效率，切实为广大农民提供有效的医疗保障。为此，对蕲春县的典型调查分析中，在推进新型合作医疗制度建设中采取以下一些措施： 一、是可以适时适度地提高农民个人的缴费。 随着农村经济的发展以及政府惠农政策的实施，农民的收入正稳步增加。以现在的收入以及生活水平，农民承担每人每年 10 元的保险费是没有太大的问题，可以有一定的提升空间。增加一定的缴费，这不会给农民的生活带来很大的负担。 二、是要加大宣传力度，扩大覆盖面和受益范围。 6 / 22 现在中国还有近一半的农业人口没有加入到新型农村合作医疗制度中，对于他们来说，没有任何医疗保障，万一得了大病，小则家里的积蓄少了；大则积蓄看完，亲戚借遍。因此，政府应该加快新型合作医疗制度的覆盖面积。对于宣传不到位，应该加大农村基 层单位的宣传力度，通过各种行之有效的宣传方式，如利用电视报纸等媒体、文化下乡等。同时，要安排专业人员负责跟农民讲解专业术语、政策规定和报销流程的，增强农民对新型合作医疗制度有更深的了解，最重要的是要让农民真正了解参加的受益状况，引导和鼓励农民参保，提高农民的参保积极性和自觉性。 三、是增加政府的财政投入，提高农民的医疗与卫生保障水平。 农村医疗保障水平的高低，很大程度上取决于政府公共投入的力度。从湖北省的情况看，蕲春县的经济发展较慢。因此，应该从实际出发，适当加大国家和省级政府的财政补贴 力度。目前国家对农村医疗保障的投入主要是对参保农民的补贴。假设按 2015 年底参保农民 人，每人每年补偿 40 元计算，共需 164 亿元，这只约占 2015 年国民生产总值的 国家财政收入的 因此，按照现在的经济发展水平，政府有能力增加对新型农村合作医疗制度的补贴。如果能够适当增加政府的财政补贴，就可以，提高大病统筹的补偿比例，降低起付线和提高封顶线。只有这样，新7 / 22 型农村合作医疗制度才能真正实现预期的目标。 四、是要加大农村公共卫生的投入，为新型合作医疗制度的运行提供基本条件。 从蕲春县的实地调查的情况看，农村普遍存在医疗机构少（一个村只有一两名医生）、医疗设施陈旧落后、医护人员技术水平差等问题。这导致农村居民享受医疗诊治和卫生保健水平很低，严重制约了新型农村合作医疗制度的发展。因此，政府应该加大对农村公共事业建设，用专项资金来改善农村公共医疗和卫生基础。在这方面，可借鉴印度的经验，印度每年都向农村地区投入大笔资金，用以改善公共卫生条件。只有加强农村医疗机构和基础设施建设，尤其是加强乡镇一级的农村医疗机构的建设，改善农村落后的医疗条件，提高医护人员的素质和业务水平，才能彻底改善广 大农民的医疗环境，实现新型合作医疗制度的持续和稳定发展。 五、是建立一体化的管理和全面化的服务体系。 实现制度运行的科学化、规范化和标准化，提高制度运行的安全性和效率，规避制度的各种风险，加大对各种风险的管理。 首先、要加强农村合作医疗法制建设，建立起完善的监管体制，使得监管体系有法可依。其次、对整个新型农村合作医疗有效的管理，提高服务意识，对农民负责。 8 / 22 再次、要加强对县、乡镇 (村 )定点医疗机构的管理，对药价公开，避免医疗费用和药品的随意上涨问题，提高医生的业务素质和 技术水平，以便更好地为参保的农民提供优质和安全的服务。 最后、要在农村积极开展以预防为主的 “ 热爱生命、健康生活 ” 的群众性运动。通过重视预防保健，开展医疗免费体检以及健康教育，使农民转变观念、重视身体保健、改变生活方式，就可以达到减少疾病发生的目的，从而有利于新型合作医疗制度的健康和稳定发展。 （二） “ 新农合 ” 的赔付率合适程度 频数 百分比 很合适，比较公正合理 21 23 6 无所谓，可以接受 20 22 5 限制因素太多，不是很方便，没有实际意义 38 42 7 9 / 22 不是很了解 10 11 2 9 100 0 从表中可以看出农民对 “ 新农合 ” 的赔付率感到不是很满足，各方面都有所限制。那么现行条件下为什么新型农村合作医疗报销比例不是很大？应该有它自己独特的特点： 首先是由新型农村合作医疗的基本原则所决定的 。 新型农村合作医疗制度的基本原则之一是以大病统筹为主，兼顾门诊医疗 ，因此在制定实施办法中的报销比例时，充分考虑这一特点，小病门诊医疗（门诊医疗基金人平均 ，计入个人家庭账户，用于参加农民门诊医疗费用的补偿），消费门诊个人帐户，中病住院治疗，报销比例相对较底。大病住院治疗，报销比例相对较高（按照一定的报销比例）。报销比例是按医院级别逐渐提高。住院与医疗报销是按不同的比例。 其次是由新型农村合作医疗制度的性质所决定的 。 新型农村合作医疗制度的目的是投入大量的医疗卫生基础建设来提高农民健康和卫生水平 ,国家投入大量的人10 / 22 力及物力实行新型农村合作医疗制度 ,但是由于我国目前经济正处于发展阶段 ,经济实力不及发达国家 ,因此财政投入有限 ,(国家按参合农民每人每年 35元投入 )农民自身缴纳资金有限 (每人每年 10 元 )，因此如何处理好医疗消费的需求的无限性和合作医疗基金的有限性是新型农村合作医疗制度的难题，这关系到参加农民的切身利益，农民关心的是报销的钱多一些，也关系到合作医疗制度的生存与发展。广大的农民群众必需认识到，新型农村合作医疗制度的推行，这只是农村基本医疗保障的开始，只是保障农民的基本医疗，不是农民的医疗费用全部或者是大部分由政府来承担，这是不太现实的（按照现行 的经济发展水平）。 再次是由专家组设计农村医疗合作基金预算和决算方案所决定的。 新型农村合作医疗制度的中报销比例依据主要有两个方面： 一是湖北省新型农村合作医疗制度实施方案。 二是参考合作医疗先行试点的报销比例。在专家组充公分论证的基础上，按照收支平衡，略有节余的原则下编制基金的年度预算与决算方案。 二、结论： 本次调查显示：新型农村合作医疗的试点运行，从某种程度上来说，成效功不可没，但同时也存在着问题。农民11 / 22 对新型农村合作医疗政策不了解，存在误解和 政府的问题导致新型农村合作医疗缓慢发展。合作医疗资金来源、筹措方式以及管理等方面要敢于有所作为，只有这样才能建立起更高水平的农村医疗保障体系，确保广大农民被切实纳入到农民医疗保障体系中。 本次调查中显现出来的问题让我们看到了农村合作医疗还有艰辛的路要走，但是我们完全有理由坚信：有政府的努力作为，由农民的积极配合，新型农村合作医疗保障体系必将覆盖更多的中国农民并确保广大农民切实受益。 三、建议与展望： 型新农村合作医疗制度为农民提供了医疗保障，是一种以大病统筹为主，但在现实生活中农民得小病的比例是占据大部分。是否考虑一下 “ 保大病和住院为主，适当地兼顾部分常见病、慢性病、多发病等。 增加 “ 新农合 ” 的基金：一方面适当扩大受益面，增加农民的认同感 ;另一方面是真正体现 “ 新农合 ” 发挥大病统筹的功能。 山东省农村初级卫生保健条例 第一章 总 则 第一条 为了促进农村初级卫生保健工作，保障农村居民身心健康，保护农村生产力，推动农村经济与社会协调发展，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条12 / 22 例。 第二条 本条例 所称农村初级卫生保健，是指农村居民人人享有的、与农村经济社会发展相适应的基本卫生保健服务。 第三条 农村初级卫生保健工作坚持政府组织、部门协作、 全社会共同参与的原则。 第四条 农村初级卫生保健的基本任务是： （一）建立健全农村卫生服务体系，为农村居民提供方便、质优、价格合理的卫生服务； （二）建立并完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度等多种形式的医疗保障制度； （三）开展爱国卫生运动，改善农村卫生基本设施，开展农村改水、改厕和垃圾处理工作， 创造清洁卫生的生产和生活环境； （四）加强健康教育与健康促进工作，普及卫生科学知识，倡导健康文明的生活方式，促进农村居民养成科学的卫生习惯； （五）加强对农村公共卫生、药品以及与健康相关产品的监督，普及食品卫生和营养知识，改善农村居民营养状况； （六）建立突发公共卫生事件报告制度，落实疾病预13 / 22 防控制措施，降低农村传染病、地方病、寄生虫病、慢性非传染性疾病、职业病的发病率； （七）落实妇幼保健和生殖健康措施，开展婚前医学检查、产前诊断和遗传病诊断、新生儿疾病筛查，降低孕产妇、婴儿死亡率和出生缺陷发生率，提高农村出生人口素质； （八）充分开发中医药资源，发挥中医药的特点与优势，提高农村中医药服务水平。 第五条 各级人民政府负责农村初级卫生保健工作，将农村 初级卫生保健纳入国民经济和社会发展总体规划。 省人民政府制定全省农村初级卫生保健发展规划，市、县级人民政府制定实施方案，落实人力、物力、财力等保障措施。 第六条 各级人民政府应当保障农村初级卫生保健经费 ,列入同级财政预算，并随着经济的发展逐年增加，增长幅度不低于同期经常性财政 支出的增长幅度。 鼓励单位和个人捐助农村初级卫生保健事业。 第七条 县级以上人民政府卫生行政部门负责农村初级卫生保健工作的综合管理、业务指导和监督检查；计划、财政、教育、农业、水利、民政、建设、环保、药品监督、计划生育等有关部门按照各自职责做好农村初级卫生保健工作。 14 / 22 第二章 农村卫生机构 第八条 各级人民政府应当强化公共卫生管理职能，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的农村卫生服务体系，调整农村卫生机构布局，优化卫生资源配置，完善县、乡、村三级卫生服务网络功能。 鼓励和支持兴办多种所有制形式的农村卫生机构。 第九条 县级卫生机构按照职能分工承担区域内农村预防保健、基本医疗、基层转诊、急救以及对基层卫生人员的培训及业务指导职责。 每个乡（镇）应当设置一所由政府举办的卫生院，其人员、业务、经费等由县级人民政府卫生行政部门按照职责管理。乡（镇）卫生院以公共卫生服务为主，提供预防保健、基本医疗、健康教育、计划生育技术服务和康复等为主要内容的综合性服务，负责对村卫生室的人员培训和业务指导。 每个行政村可以设置一所村卫生室。村卫生室主要由村 民委员会或者乡（镇）卫生院举办。村卫生室承担疾病预防、妇幼保健、健康教育、残疾人康复、计划生育等工作，提供常见病、多发病的一般诊治和转诊服务。 第十条 县级以上人民政府应当建立和完善城市卫生机构支援农村卫生工作的制度，完善乡村卫生服务管理一体化，鼓励县、乡、村三级卫生机构开展纵向业务合作，提高农村卫生服务网络的整体功能。 15 / 22 实行和规范农村卫生机构药品集中招标采购，也可由乡（镇）卫生院为村卫生室统一代购药品，确保农村居民用药安全、价格合理。 第十一条 各级人民政府应当对政府举办的农 村卫生机构的预防保健、基本医疗服务、基础设施建设、设备购置和人员培训的经费予以重点补助，改善农村卫生机构的设施和装备水平。 省、设区的市人民政府财政应当根据财力情况，对农村卫生机构基础设施建设和设备购置给予补助。 第十二条 县级财政应当根据国家确定的农村公共卫生基本项目，安排人员经费和业务经费。 县级财政对乡（镇）卫生院的预防保健人员工资和离退休人员的离退休金全额拨付，其他在职人员按照省有关规定拨付。 第三章 农村卫生技术人员 第十三条 农村卫生技术人员应当 按照国家有关规定取得相应执业资格，经执业注册后，方可在规定的卫生机构中从事医疗卫生技术服务。 新进入农村卫生机构从事医疗卫生技术服务的人员必须具备国家规定的执业资格。 第十四条 鼓励乡村医生通过考试取得执业助理医师或者执业医师资格，逐步完成由乡村医生向执业医师系列的16 / 22 过渡。 对尚未取得执业助理医师或者执业医师资格的乡村医生的管理，依照乡村医生从业管理条例执行。 第十五条 县级以上人民政府及其卫生行政部门应当建立健全农村卫生技术人员继续教育制度，发展成人教育，加强对农 村卫生技术人员的培养。 第十六条 农村卫生技术人员应当树立敬业精神，提高业务素质，遵守职业道德和技术规范，认真履行职责。 第十七条 县级以上人民政府及其卫生行政部门应当鼓励并组织高等医学院校毕业生和城市医疗卫生技术人员到农村医疗卫生机构工作。 县级以上人民政府应当制定政策，对到农村卫生机构工作的高等医学院校毕业生和城市医疗卫生技术人员，以及长期工作在农村卫生机构的卫生技术人员，在专业技术职务、工资、福利待遇等方面给予照顾。 第四章 农村医疗保障 第十八条 各 级人民政府应当创造条件，逐步建立和完善新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度。 第十九条 新型农村合作医疗制度应当坚持先行试点、逐步推开、自愿参加、多方筹资、以收定支、保障适度的原则。 各级人民政府应当鼓励和组织农村居民积极参加新17 / 22 型农村合作医疗。 第二十条 新型农村合作医疗基金以县（市、区）为单位进行统筹，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。 新型农村合作医疗制度以大病统筹为主，兼顾小额费用补助，主要用于补助大额医疗费用或者住院医疗费用。 第二 十一条建立新型农村合作医疗制度的县（市、区）农村居民以户为单位自愿参加新型农村合作医疗，每人每年交费标准不低于十元。省、市、县（市、区）人民政府应当对参加新型农村合作医疗的农村居民给予每人每年总额不低于十元的补助，并纳入同级财政预算。具体补助标准和资金管理办法由省人民政府另行制定。 乡（镇）、村集体经济组织应当对新型农村合作医疗给予适当扶持。 第二十二条 新型农村合作医疗基金必须在银行设立专用帐户，确保专款专用，不得挤占、挪用。 第二十三条 建立新型农村合作医疗制度的县（市、区 ）人民政府应当加强对新型农村合作医疗的领导，成立新型农村合作医疗管理委员会，负责新型农村合作医疗的业务管理。 农村合作医疗管理委员会经办机构的人员和工作经费列入同级财政预算，不得从新型农村合作医疗基金中提18 / 22 取。 新型农村合作医疗基金必须接受审计部门的审计。新型农村合作医疗管理委员会应当将新型农村合作医疗基金具体收支、使用情况定期向社会公开，保证参加新型农村合作医疗的农村居民参与、知情和监督的权利。 第二十四条 县（市、区）人民政府可以根据本地实际，成立由相关部门和参加新型农村合作 医疗的农村居民代表共同组成的新型农村合作医疗监督委员会，定期检查、监督基金使用和管理情况。 村民委员会应当将新型农村合作医疗费用支付情况作为村务公开的重要内容之一，至少每季度张榜公布一次，接受村民的监督。 第二十五条 各级人民政府及其民政部门应当建立健全医疗救助制度，对农村五保户、贫困家庭等弱势群体给予医疗救助。医疗救助形式包括大额医疗费用补助或者资助其参加新型农村合作医疗。 第二十六条 医疗救助资金通过政府投入和社会捐助等多渠道筹集 。 第二十七条 县级以上人民政府 应当推行农村儿童计划免疫保偿制度和妇幼保健保偿制度，设立母婴保健事业发展专项资金，加强妇幼保健机构建设，做好妇女儿童保健、人才培训、技术推广、科学研究和提高出生人口素质等工作。 19 / 22 第五章 公共卫生与健康促进 第二十八条 各级人民政府应当将农村改水、改厕、垃圾处理和环境卫生综合整治纳入村镇建设规划，并给予经费支持。 第二十九条 各级人民政府及其水利部门应当将农村饮用水工作纳入水利工作总体规划，确保农村居民饮用水安全卫生。各级卫生行政部门应当做好改水工作的卫生技术指导。 第 三十条 农村新建改建学校、办公用房以及其他公共设施，应当符合国家规定的卫生标准，并同时设计、修建卫生厕所。 鼓励和指导农村居民在新建改建住房时同时修建卫生厕所。 原有不符合卫生要求的厕所应当逐步加以改造。 第三十一条 各级爱国卫生运动委员会应当组织协调有关部门落实改水、改厕的规划实施；开展改水、改厕新技术的交流、推广，负责农村环境卫生的综合监督指导。 第三十二条 各级人民政府及其有关部门应当采取措施，防治农村环境污染，推行农村生活垃圾集中处理和综合利用，开展除害灭病工 作。 第三十三条 环境保护等有关部门应当做好农村环