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农民被动城市化问题的反思与应对 【摘要】在中国快速城市化的进程中，某些地方政府不顾城市化发展的内在规律以及农民的意愿，推动农民被动地城市化，引发了一系列突出的问题。因此，需要理性地反思农民被动城市化问题，科学地做出应对。这就要合理的选择中国的城市化道路；坚持以人为本，切实维护农民的自主选择权；完善相关制度建设，合理推动农民向市民的转化。下载 【关键词】被动城市化；失地农民；权益 【中图分类号】F291.1【文献标识码】A【文章编号】1002-736X(2012)05-0098-04 一、被动城市化：城市化发展中一个不容忽视的问题 城市化是农村人口和非农活动在不同规模的城市环境的地理集中过程以及城市价值观、城市生活方式在农村的地理扩散过程(王佃利，张莉萍，高原，2008)。从城市化发展的一般规律看，城市化主要是一种由市场力量支配的自发型的诱致性制度变迁过程。其主要表现为：一是随着经济社会的发展，城市在资源聚集、人才吸引、公共服务供给等方面的功能优势日益凸显，并成为主导经济社会发展的重要力量；二是农民主动向城市迁移，农民自愿实现城市化以及农民实际享有城市市民的待遇。城市化是经济社会发展到一定阶段的必然产物，2010年我国城市化率已接近50，然而，在快速城市化的过程中，出现了一个不容忽视的现象农民被动城市化，并由此衍生了诸多值得关注的问题。所谓农民被动城市化，是指在经济社会发展条件不具备、农民城市化心理不成熟的条件下，主要由政府行政力量主导，农民被动而非自愿地接受城市化，放弃原有的农业生产方式和生活方式，由农民转为市民或“准市民”的过程。被动城市化一般具有两个典型特征：一是发生地域主要集中在中心城市功能和产业辐射区的近郊区农村、区县城周边农村地区，具有就地城市化或就近城市化的特点；二是由政府主导，通过行政征地方式将土地征收，往往是整个乡村社会、所有人群被整体城市化。随着我国城市化进入快速发展期，一些地方政府出于土地财政和政绩需要，强行推进城市化，各地纷纷出现了征地热、开发区热等现象，农民被动城市化大有愈演愈烈之势。据报道，一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。一场新的圈地运动正在广袤的农村上演(蒋颖，2005)。大量农民的土地被征收、征用，失地农民在就业、社会保障等配套制度不健全的情况下，被迫离开土地，其基本权益难以得到应有的保护，处于被社会边缘化的危险既不像市民，又不像农民，既有的权益已经失落，期待的保障却不能兑现，成为无地、无岗、无社会保障的“三无”农民。被动城市化问题已“演变为一个关系到中国城市化能否健康持续发展和在转型期城市社会能否保持稳定发展的重要问题之一”(章光日，顾朝林，2006)。因而，理性地分析和应对被动城市化问题具有一定的理论和现实意义。 二、虚假城市化：被动城市化引发的主要问题分析 某种程度上，被动城市化促进了农业人口向非农业人口、农业经济向工业经济、农民生活方式向市民生活方式的转变，但这不能掩盖被动城市化所带来的种种问题。特别是在我国目前区域发展不平衡，产业结构比较落后，土地、就业以及社会保障等相关制度不健全的情况下，某些地方农民的被动城市化运动，诱发了大量虚假城市化现象。有学者称之为“利益扩张型虚假城市化”(李学，2007)。 (一)农民基本权益难以得到全面保护 由于被动城市化，农民的基本权益极易遭到侵害。一是农民缺乏自主选择权。具体表现为农民在是否接受城市化以及与此相关的在户籍转换、人员流动、土地征用、就业协商等方面缺乏自由选择、平等协商以及获得同等对待的权利。诸如某些地方政府强行推进农民进城，农民“被上楼”或被动进城的现象严重。二是农民土地权益难以得到有效保障。这一点集中表现在我国土地征收的补偿方面。现行的失地农民补偿范围仅限于地上附着物及青苗补偿费，补偿范围窄。土地补偿的核算主要依据的是土地在农业用途下的收益，没有充分考虑到土地本身的升值功能以及土地对农民特殊的保障功能和心理依托功能。土地的征收补偿不是按照土地的市场价值等价交换，而是按照“公共利益”或按照对被征地者生产和生活有妥善安置的原则进行补偿，忽视甚至抹煞了土地的潜在收益和市场价值补偿标准偏低。三是由于某些地方政府强行推进全民式的城市化，导致在当地就业市场发展不充分、就业、社会保障等配套制度不完善的条件下，广大农民因自身知识、技能等方面的欠缺，缺乏与用人单位的平等协商权与谈判权，在就业过程中往往处于弱势地位，农民就业歧视问题非常普遍。 (二)被动城市化易诱发和加重“城中村”等城市顽疾 在农村被动城市化的过程中，许多地方基于城市扩张和土地财政的需要，大力实施“腾笼换鸟”工程，一系列“新城”拔地而建，旧有的乡村“改头换面”，在打造景观城市化的背后，却难以掩盖快速城市化所带来的隐忧。一方面，由于盲目建设，拆村建居，造成政府负债压力大增。据审计署2011年6月发布的2011年第35号审计结果公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，仅54个县未举债，城市的可持续发展以及市民生活的改善势必遭遇资金的“瓶颈”。另一方面，由于缺乏科学的城市规划和完善的城市公共服务，大规模的农民城市化运动加剧了“城中村”等现象的发生。“城中村”指在城市建成区范围内所保留着的在社会结构、经济生活、人员身份、管理方式等方面依然承传农业社会的农村聚落点。由于城市容量以及承载能力的有限性，致使大城市在短时间内难以吸收、消化由于被动城市化所带来的大量的失地农民，也难以为所有人提供完善的公共服务和充分的社会保障服务，于是，“城中村”成为诸多城市发展中难以消除的“顽疾”或“疮疤”：城市布局混乱、公共服务滞后、交通拥挤、环境脏乱、人员复杂。旧有乡村社会的独特性和自主性正在悄然丧失，和谐、淳朴的乡民传统在社区化的居民楼上不复存在。 (三)部分农民沦为城市新的边缘弱势群体 被动城市化带来的大量失地农民，由于劳动技能低、城乡分割的二元分治体制以及政府财政投入有限等原因，面临着在城市生存能力低和被排除在社会保障制度外的双重压力(曾磊，马素华，2003)，他们逐渐沦为一无土地、二无岗位、三无社保的城市边缘弱势群体。 1.失地农民的就业竞争能力普遍不强。被动城市化的失地农民主要集中在中心城市功能和产业辐射区的近郊区，区县城周边农村地区，这里为传统上集体经济和“瓦片经济”较为发达的地区，他们不像主动参与城市就业的农民工那样，很多人尚未形成与该转变相适应的行动思维和逻辑，未完全摆脱固有的思维习惯和行动路径，他们往往再就业意愿不强，对市场的应变能力较差。此外，由于他们是在快速城市化过程中整体地接受城市化和市民化，缺乏心理和物质上的必要“缓冲”，一旦失去土地，难以直接面对竞争激烈的就业市场。有关调查数据表明，失地农民在失地后顺利实现再就业的人数比重为49，且大部分岗位技术含量较低，收入偏低(杜江涌，2010)。 2.失地农民生活水平总体下降。一方面，被动城市化使中国农民传统上主要依靠家庭保障、土地保障和集体保障的模式逐渐解体，一旦农民失地且无法顺利就业，极易陷入生活的困境之中。据不完全统计，到2004年3月止，“三无农民”的人数已达到4000万。2003年九三学社开展的一项调查表明，60的失地农民生活处于十分困难的境地，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30。另一方面，现有的土地补偿安置方式不利于失地农民利益保护。根据我国物权法的规定，在征收集体所有的土地时，除了足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用外，还要“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活”。这种补偿安置方式其实质是将失地农民的补偿权与社会保障权混为一体，“以土地换社保”的方式，其在实践中难以发挥对失地农民的社会保障功能。因为补偿权与社会保障权是两个性质截然不同的权利，补偿权属于财产权范畴，不涉及人身权，且只限于货币形式。而社会保障权是以人身权为主、兼具人身权和财产权的综合性权利，其内容涵盖实物、货币、各种服务以及劳动就业机会的提供等方面(邹爱华，2009)。而且，此种方式主要采取以货币一次性补偿的方式，缺乏对农民未来生活成本和所需服务的考虑，货币的补偿也未按照土地的市场价值进行计算，土地补偿标准偏低，这导致失地农民的生产生活难以得到切实的保障。 三、理性城市化：被动城市化问题的科学应对 (一)合理选择中国的城市化道路 由于长期的城乡二元经济结构以及地域差异，导致中国存在较大的城乡差距和区域差距。当前，被动城市化主要发生在以大城市为主导的集中型城市化模式中，这些大城市往往生活成本高、工作压力大、就业技能要求高、人际关系疏远，对失地农民容易产生比较强烈地冲击和震荡。此外，由于大城市承载能力有限，被动城市化也会进一步加剧大城市诸如交通拥挤、环境污染、管理混乱等“城市病” 因此，中国的城市化道路必须根据各地区的实际情况，采取多元化的城市化发展道路。当前城市化道路主要有集中型城市化和分散型城市化两种。集中型城市化主要是以发展大城市为主的城市化模式，主要通过发展大城市进而依赖大城市强大的功能优势吸纳农村人口和非农经济活动向城镇聚集和转化。分散型城市化主要以发展中小城市、小城镇为主的城市化发展模式，即通过发展中小城市、小城镇，鼓励和引导农村人口向该地域转移定居，非农产业向该地区转移(程俐骢，2009)。 为此，解决被动城市化问题要求政府慎重选择城市化发展道路，坚持走大城市和中小城市及城镇协调发展的道路，特别要注重加强中小城市以及小城镇的建设，要根据各地的资源禀赋和具体情况，着力发展功能性的小城市和中心城镇，在培育和发展农村第二、三产业以及特色产业的同时，通过政策引导、市场牵动促进农民合理有序地进城务工就业，促进农民向中小城市、小城镇的流动和定居，完成农业经济向非农经济的过渡和转变，并“通过这种人口的聚集和产业的集中以扩大区域规模，实现规模效应和集聚效应，以推动城镇化和农民的非农就业”(王琼，2006)。同时，为增强中小城市、小城镇的吸纳功能，各级政府要主动加强对该地区工业布局、基础设施建设、公共服务供给、城市功能和环境等方面的规划和改造，加大政策和资金扶持力度，不断提升城市服务水平，使农民切实感受到城市生活的便利。 (二)坚持以人为本，维护农民的自主选择权 城市化不仅是一种经济发展的自然生成过程，也是关系广大农民生存权与发展权的重大问题。因而，城市化过程中是否优先考虑农民的利益和意愿，承认并尊重农民的自主选择权成为判断是否体现以人为本的人权要求的重要标准。被动城市化所凸现的种种问题，关键的原因在于我国城市化进程中，长期形成的自上而下的以政府政策调控为主导，忽视农民自主选择权的强制性制度变迁思维和行动逻辑。尽管这种模式自20世纪80年代以后，随着中国经济的快速发展，农村剩余劳动力的大量增加以及农民追求收益最大化等因素影响，强制性的行政动力逐渐被自发性的市场力量所取代，但不可否认的是这种政府主导的思维依然具有强烈的惯性作用。为此，科学理性的城市化首先应解决的是农民自主选择权的问题。 1.在经济民主的基础上设定政府行为。所谓经济民主即指社会成员有权力选择他们所要追求的经济目标及达到这些目标的经济手段(科恩，1988)。为此，政府的行为要纳入到宪政的体系之中。政府应遵从并受制于宪法规定，政府的行为必须以正当性和合法性为前提，一切可能影响公民基本权利的行为必须严格限定在宪法框架之内，政府权力的行使要有合法的依据和必要的纠错程序。此外，政府行为是公民诉求的国家表达和公共表达。政府行为在形成、实施和实现的过程中必须体现公民的利益和要求，并努力为可能遭受损失的权利主体提供必要的救济和补偿。具体来说，农民的城市化要坚持以工业化为基础，以市场为主导，以农民自愿为基本原则，以完善的配套制度为保障，循序渐进的推进城市化。 2.建立公众参与机制，积极创设农民参与城市化的途径。在城市化的进程中，对关系农民切身利益的重大事项，要赋予农民广泛的知情权、参与权、决策权。特别是鉴于农民作为权利主体，具有个体性、分散性、维权力量薄弱的特点，要承认和保护农民的结社权，建立农民权利集体行使机制，鼓励农民通过结社组建社会团体、行业协会等组织来表达自己的利益诉求和意愿，形成与公权力相抗衡的利益集合体。同时，要建立和强化相关重大事项的信息披露制度、专家咨询制度以及听证等制度，切实维护农民的切身利益。 (三)完善相关制度，推动农民向市民的转化 1.科学审视当前的财政体制以及政绩考核体系。我国现行的财政体制，突出的一个特点在于事权与财权的不统一。中央政府与地方政府在财权与事权上存在严重的脱节，很多过去需要依靠中央政府财政收入办理的事情，并未随着财权的上缴而实现事权的上移，仍然需要省级以下政府自行负责解决。“随着事实上的支出责任下放，地方政府制度内资金难以有效的满足提供公共服务和用于提供政绩锦标赛的需要，加上自主增税权的缺失，增强预算外资金与制度外融资成为一种理性选择。”(李学，2007)。在这种背景下，各地为解决经济发展中的资金问题，大力实施土地财政政策，通过利用土地征收、征用制度的缺陷，获取高额的土地收益。同时，现有的官员任用制度和政绩考核体系对被动城市化也起到了至关重要的作用。现有的官员政绩考核体系偏重对经济发展指标，比如GDP、税收增长量等显形指标的考核，忽视对社会发展、人民幸福指数提高等隐形指标的考核，诱使地方政府各种短期行为和机会主义行为的发生。因此，解决被动城市化问题亟需对我国的财政体制以及官员政绩考核体系进行理性的审视，科学地设定，以消除各种短期行为和机会主义行为。 2.完善失地农民土地权益保护的相关制度。(1)坚持以市场化为标准，完善农地征收补偿标准。西方市场经济国家几乎无一例外地将土地的征收补偿标准规定为被征收土地的市场价值，要改变现行农村土地征收以土地原用途和产值为补偿的标准，建立以土地的市场价格和潜在收益为依据的征地补