我国农村城镇化的现状及主要问题.docVIP

本文分析了我国农村城镇化过程中存在的问题，主要是：城镇发展缺少经济依托，城镇建设缺乏整体规划，生态环境质量下降等，提出了发展对策。 党的“十六大”报告中明确提出：“加快城镇化进程，全面建设小康社会。走中国特色的城镇化道路”。城镇是人类的主要聚居地，也是生态系统中最为复杂的类型之一。城镇化(urbanization)从根本上说，就是有序吸纳农村剩余劳动力，使其走出农村，进入城市。寻找到与其相适应的职业，稳定地在城市居住并生活的过程。是社会经济生产力发展的必然趋势。中国农村地域广阔。农业人口占全国劳动人口7120的背景决定了中国将走一条与西方工业化国家不同的城镇化道路。城镇化不仅是经济和社会发展的产物，也是工业化和现代化发展的必然结果。城镇化水平是衡量一个国家或地区经济社会发展水平的重要标志。本文就我国农村城镇化的基本特点、发展中出现的问题及其发展对策作了一些初步的探讨。 一、我国农村城镇化的现状及主要问题 城镇化推动了社会的进步，促进了生产力的提高和经济效益的增长，改变了人们的观念，提高了人口素质，改善了生活质量。小城镇是农村一定区域内政治、经济、文化中心，是联系城市和乡村的桥梁和纽带，是城镇化的重要支撑。小城镇在城镇化大战略中和社会主义新农村建设中都扮演着不可或缺的角色。由于历史等多方面的原因，我国城镇化进程中缺乏相应的政策引导，小城镇发展水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求，影响了“三农”问题的解决。这些问题主要表现在： 第一、小城镇发展缺少经济依托。小城镇是城市和农村的结合点，是国民经济的重要载体，是对外发展的重要窗口。发达的二、三产业应该是城镇赖以生存的基础。目前，虽然我国小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。在当前的财政体制和经济发展水平下，镇政府在小城镇建设上的投入力度还受“吃饭财政”状况的制约。乡镇企业到处布点，使积聚经济和人气的功能减弱。由于城镇城市功能残缺，企业进城的成本较高，往往是非农企业不愿进城，城镇因缺乏支撑其经济发展的主导产业，外来劳动力和人口难以进城立足，使城镇发展受到限制。 第二、小城镇建设缺乏整体规划。规划是小城镇建设和发展的蓝图。没有科学的规划，小城镇建设就会无章可循。就会变成一团乱麻。也将给小城镇的长期发展和未来建设造成隐患。从现实情况看，我国很多建制镇都没有一个明确的长远的、科学的规划。在管理体制方面，城镇的发展基本上被纳入农村发展的范畴，是实现农村城镇的主要途径，但是缺乏统一完善的布局和规划，有些地区在城镇建设时片面追求“高、大、新、全”，规划脱离实际，导致土地资源浪费，增加了保护土地的压力。有些地区，尤其是偏远山区。缺乏超前规划，城镇内部工业、商业、住宅功能分区不明确，城镇基础设施薄弱，镇容镇貌差，城镇迟迟未形成规模。一些新建制镇先天不足，再加上后天规划不到位导致畸形发展，重点不明显，特色模糊。 第三、小城镇生态环境质量下降。在加快小城镇建设和发展步伐的同时，由于“重建设，轻保护”，不少小城镇建设的环境保护意识不强、环境管理严重滞后，随意排放和倾倒废气烟尘、生产废水、生活污水、各类垃圾，导致大气和水体污染严重，生态环境恶化趋势加重。据载，在东部沿海的辽宁、山东半岛、浙江、福建和珠江三角洲5个经济开发区，除厦门漳州等地区水质较好外，其它地区水源受污染河段竟达6090。 第四、小城镇地方特色丧失。我国是一个多民族国家，不同民族文化融合当地自然环境发展，形成了各具特色的建筑风格。在我国小城镇建设中，传统特色在逐渐淡化是一个值得注意的问题，一些地方不重视千百年来形成的各自独特的景观和风貌特色，盲目建设。山地城镇模仿平原城市，平原追求水乡风格，与山比高低、与水比深浅，喧宾夺主，抢人视线，导致景观风貌破坏。如滇西北中甸建塘镇，其东城区建筑群的扩展不仅损坏了原有的城镇南北主线结构，而且五花八门的建筑式样也掩盖了藏文化的内涵。突出地域民族特色是规划的本质要求。 二、我国农村城镇化的对策建议 一)、形成有利于促进城镇化的体制和政策环境。现有的城镇居民社会保障制度要延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进人城镇的居民。逐步打破长期限制劳动力流动、影响人力资源合理配置的根本约束。同时，要积极探索对新落户的城镇居民进行工作技能培训的措施，提高他们对城镇生活的适应能力。要加快我国农村城镇化的步伐，必须改革现行的行政体制，使镇一级政府能够统一组织和管理本行政区域内的各项工作，克服县(区)与镇条块分割的弊端，使镇政府成为一级比较健全的政府。镇政府要切实转变职能，实现由以农村管理为主逐步向城镇、乡村管理并重的转变。镇政府要更多地履行其市场建设、城市规划和基础设施建设等方面的职能。要建立适应社会主义市场经济的城镇化新体制。首先要转变政府职能，要抓好城镇规划和基础设施的建设投资，要建立完善的社会保障体系，要培育市场体系、监督市场运行维护平街。其次要进行体制改革和制度创新。要将基础设施企业化，要促进劳动力的流动和改革户籍制度。同时也要合理调节城镇产业结构和人口容量。提高城镇的消费水平。我们有理由相信，乘着十六大的东风，我们的城镇化道路会走得更好。农村劳动力合理有序流动，进城务工经商是农村城镇化必然要经历的过程。要正确认识农民工问题。善待农民工。对进城农民工要“减负、服务、留退路(不要急于收回承包地)”，以降低农民城镇化的成本，减少社会稳定的风险。二)、建立多元化的投融资体制。小城镇建设必须要有雄厚的经济依托。资金紧缺导致基础设施建设滞后、城镇功能不完备，是制约农村城镇化发展步伐的重要因素。要积极稳步地发展小城镇，必须解决资金问题。而要解决小城镇发展中的资金障碍不可单纯依靠政府投资，而应建立起多元化的投融资体制。加大投融资体制改革，建立小城镇建设的多渠道投入机制。在小城镇建设中，既要政府增加必要的投资，建立新型的各级政府之间的财政分配关系，从制度上为城镇的发展提供资金，增强城镇自我发展能力同时也要引导社会力量投资城镇基础设施建设，开拓资金筹集渠道，充分发挥民间资金的优势，建成后项目的管理权和收益权同时交给投资方，以保障投资者的利益回报。 三)推动规模生产和集约经营。城镇要依托特色产业，形成生产要素聚集，增强带动周边地区的能力。传统的农业已不适应目前经济高速发展的趋势，必须有步骤地实现产业结构的转变。最重要的还是要大力发展农村经济。要大力培育和发展农村二、三产业，要认真选准启动项目，精心培育支柱产业，增强小城镇建设的经济基础。必须努力创造条件，把有条件的企业吸引到小城镇周围，使之适当集中，连片发展。规模生产和集约经营一方面要求人口集中居住，从而带来城市化效应，另一方面会大幅度提高劳动生产率，将一部分农业劳动力从农业中排挤出来。这部分从农业中游离出来的农村富余劳动力必然要在农业以外的行业去寻求新的就业机会。 四)科学规划，走可持续发展的城镇化道路。小城镇的发展和建设是一个复杂的系统工程，不可能有一个统一的发展模式。必须从本地实际出发，园地制宜地寻求自己的发展途径。规划应包含道路、通讯、水利、供电、供气、防灾、减灾、产业凰区等基础设施和教育、医疗、文化等相关配套的服务设施。这些方面的规划标准一定要有前瞻性，既要满足近期建设的要求，又要预计未来发展的可能性，以避免后期重复建设和浪费，并使各专项规划相衔接，实现基础设施共建共享，使小城镇的形成和发展能与周围地区构建良性的社会经济互动关系，实现经济社会和生态环境的可持续发展。要组织精干的规划编制项目组，在充分调查研究和比较分析的基础上做出本区域的小城镇发展规划。坚持可持续发展的原则，做到合理布局。发展规划应突出重点，使规划成为小城镇发展的“纲领”，引导、推动社会主义新农村的建设。 规划要突出特色性。要破除一味求大、求全的观念，切实把自然因素、社会因素、人工因素有机地结合起来，因地制宜地创造出城镇特色，规划既应立足现实更应着眼长远，注重其连续性。体现可持续发展，为小城镇功能分区预留必要的空间，着力提高城镇规划的起点和水平。小城镇规划既要有一定的超前性，以适应经济和社会快速和长远发展的需要。同时又应具有明显的阶段目标性，防止出现一任领导一个样。领导一走就变样的现象发生。必须坚持城乡统筹发展的原则，树立城乡一盘棋的思想，把城市和农村经济及社会发展作为整体，统一规划、通盘考虑，并优先考虑农村，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势，打通城乡，资源共享，共同发展。 五)、加强城镇生态建设和环境保护。要按照可持续发展的要求，在推进农村城镇化中加大环境治理和环保力度。高效利用土地资源，积极开发本区域土地后备资源。有效保护和利用水资源；控制污染企业的规模和布局，减少废物排放，采用低能耗的先进工艺和技术，提高能耗效率，推广使用清洁能源。同时要注意保护好文物古迹以及具有民族和地方特色的文化与自然景观，使小城镇发展成为自然、经济、社会和谐统一的社会体系。.城镇上山须正视的问题从2000年2010年，云南省城镇化率由23.4%升到36%。各类建设占用耕地271万亩，78%为坝区的优质耕地。随着云南工业化、城镇化的快速发展，坝区优质耕地减少迅猛。“十二五”我省城镇化率每年将增加2个百分点，如果今后发展一味占用平坝粮田，再过10年，优质耕地将可能被占领殆尽。因此，坚守我省的土地红线决不能动摇。庆幸的是，我省8度到25度的低丘缓坡土地占全省国土面积的52%，宜建山坡地空间巨大。省委、省政府提出城镇上山、农民进城，大力推进工业出城、项目上山是守住土地红线、造福子孙后代的重要发展战略。然而工业出城及项目上山将面临诸多困难与挑战。我省工业出城、城镇上山要正视的主要问题：一是环境问题。项目实施过程中容易造成植被破坏、水域污染、空气破坏范围扩大等严重的环境问题；二是如何控制开发成本，促进招商引资。建设过程中开发成本难以有效估计，影响企业的投资信心，阻碍招商引资；三是平衡用地上山与林农业保护。用地上山一定会对林业与农业造成影响，要平衡好各方的利益关系；四是如何处理好频发的地质灾害问题，云南有很多地质灾害频发地带；五是如何搞好社会其他重要体系的建设，比如医疗卫生、教育等公共基础设施建设等问题。面临着诸多问题与挑战，我们可以从以下几方面入手推进工业出城、城镇上山：1.始终贯穿保护生态环境的理念。建设山地、山水、园林型的山地城市，对生态敏感地区要高度重视，对自然条件非常脆弱的地区要慎重，该避开的要避开，该顺应的要顺应。2.建立产业园区、工业园区。比如利用荒坡荒地可以适当地降低建筑的密度或者是把土地基准地价进行降低。3.地质滑坡的地区和有隐患的地方必须坚决避让，尽量防止地质灾害发生。4.探索建立用地计划指标奖励机制。对利用山地发展城镇做得好的地方，在安排年度用地计划指标时可给予多种形式的奖励。5.建立相对集中、稳步增长的政府投入机制。省财政要安排一定专项经费，鼓励用地上山。6.注重提高山地城镇的安全性和人居环境质量。受地形的限制，山地城镇在交通、管网设置等方面都不同于平地。要充分利用自然山势、水系，形成高效的城市供排水系统，避免大开大挖。7.有效提供适合山地城镇的公共服务产品。要加强教育、卫生、文化、体育、科技、应急救援等公共服务体系建设，确保群众出行、购物、就医、上学方便等。我认为，只要朝着这几个方向努力，山地城镇一定可以建设好。在云南这样一个农业人口众多、环境十分敏感、耕地资源十分有限的山区农业大省推进城镇化，实非易事。通过最近的调研，我更加坚定了推动破解传统城建方式的决心，就是把保护坝区农田、推进山地城镇建设作为转变发展方式的突破口和关键点，加快走出一条集约节约利用土地的新路子。我认为，这个思路切合云南实际，符合云南各族人民的根本利益，是云南未来发展的必然选择。 城镇化是经济社会发展走向现代化的必由之路，也是结构优化与升级在地域空间上的一种必然反映。云南作为一个“边疆、民族、山区、贫困”省份，迫切需要依托城镇化来聚集发展要素、实现集约化发展，从而有效推动云南的科学发展和谐发展跨越发展，奔向全面小康。在我任云南省政府常务副省长和省长期间，一直把云南城镇化建设作为落实科学发展观的一个重大课题，不断进行调研和思考。最近几个月，又赴大理、普洱、保山等州市进行了专题调研。总结几年来的探索实践，我对有着特殊地缘条件的云南城镇化发展有了更深的认识和体会。我认为，切实转变云南的经济发展方式，必须转变用地方式，推进保护坝区（云贵高原对山间盆地的称呼）农田、建设山地城镇，走出一条符合云南实际的城镇化科学发展之路。转变方式突破城镇化发展之困人类社会依靠土地的承载之厚德而生生不息。俯瞰云南，全省总面积中山地占94%，平地仅有6%，这种山多坝少的地貌特征，毋庸置疑地告诉我们，保护耕地与满足城乡建设用地需求这对矛盾非常突出。因此，加强耕地保护、转变城乡建设用地方式，切实保护坝区农田、推进山地城镇建设，对云南具有根本性的战略意义。保护坝区农田、建设山地城镇，是云南落实科学发展观的具体行动。对云南省情的研判，近年来，我归纳为三个方面：集“边疆、民族、山区、贫困”四位一体的基本省情；发展不快、发展不充分、发展不协调、发展不平衡的现实省情；发展潜力巨大、发展特色突出、发展优势明显、发展前景广阔最具潜力的发展省情。我感到，这种发展优势与发展劣势交织、发展潜力和发展现实问题叠加的省情，迫切需要以科学发展观为指导，来加快消除瓶颈制约，不断释放发挥潜在优势，扬长补短、扬长避短。同时，我们的前期研究表明，“十二五”时期是云南加快转变经济发展方式的攻坚期，是加快建设“两强一堡”的黄金期，是全面建设小康社会的关键期，是工业化和城镇化发展的加速期，只有从根本上准确把握面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展道路，正确处理好加快工业化、城镇化发展与保护农田的辩证关系，未来云南发展之路才会越走越平坦而宽广。保护坝区农田、建设山地城镇，是云南转变发展方式的重要途径。2003年，我曾带领相关部门对云南省城镇体系建设进行过调查研究，随后，省委、省政府提出了包括现代新昆明，玉溪、曲靖、大理、蒙自区域中心城市，州市所在地和设市城市，县城，中心集镇，边境口岸城镇6个层次的全省城镇体系建设构架；提出了“做强大城市、做优中小城市、做特乡镇、做美农村”的工作思路。2006年，我在大理市城市规划建设专题调研会上，提出滇西中心城市建设要突出抓好“两保护、两开发”的工作思路，即：保护洱海、保护海西，开发海东、开发凤仪，这也是对云南发展山地城镇最早的探索。这几年，云南城镇化建设取得了较大成绩，全省城乡面貌发生了较大变化，城镇化率从2005年的29.5%提高到2010年的36%，年均提高1.3个百分点。但与全国相比，云南城镇化水平仍然较低，城市数量少、结构不合理，东西差异大、发展不平衡。在推进城镇化的过程中，我感到云南面临的最大问题就是土地开发与保护越来越突出的矛盾。省国土部门向我反映，2010年，云南省新增25万亩建设用地中，占用耕地达12.4万亩，近50%；全省面积在10平方公里以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%。我想，如果不改变传统的用地方式，也许不到十年，作为全省人民“米袋子”“菜篮子”和民族文化“摇篮”的坝区可能被占领殆尽，我们衣食之源的“口粮田”将不复存在。那么，我们将无法向历史负责。保护坝区农田、建设山地城镇，是云南城镇建设规划指导思想的重大调整。改变城镇用地方式，关键是调整规划、调整布局。近年来，有许多老同志向我反映，坝区耕地占用的情况越来越严重，村民对土地被占用意见比较大，他们认为来自土地的收入正在减少，生活将会没有保障。我在调研过程中也发现，一些地方，在规划城镇发展时，过量规划、过度超前、求大求快、盲目扩展；在推进城镇建设时，过多占用坝区耕地、“摊大饼”式发展，这将使坝区优质耕地资源急剧减少，最终也会影响城镇化健康发展。我想，在现行的征地制度还存在着一定的缺陷，被征地农民的合法权益得不到充分保护的情况下，“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无农民”会越来越多，我觉得改变云南城镇用地方式已刻不容缓。所以，今年1月，在省政府常务会上，我强调云南城镇建设规划指导思想必须有一个重大调整，如果抓不住规划这个灵魂和龙头，就难以改变用地方式。从近段时间到部门和基层调研的情况来看，全省上下的认识是统一的。现在提出“保护坝区农田、建设山地城镇”的思路，其目的是要推动城镇规划实现三个大的转变：一是从主要占用耕地、平地搞城镇建设，转变为向山地坡地要建设用地，实现城镇上山、工业上山；二是从“摊大饼”式建设城镇，转变为建设山地城镇、实现城市组团型发展；三是从粗放扩张向亲近自然、打造与自然地貌有机结合的城镇风貌转变，让“城在山中、山在城中、房在林中、人在绿中”的理念体现在现代城市规划的指导思想中。通过以上“三个转变”，使云南省未来城镇发展真正能做到土地资源节约、经济文化繁荣、生态环境优美、人与自然和谐。保护坝区农田、建设山地城镇，是云南土地管理制度的重大创新。针对云南的特殊情况，今年初，省政府成立了云南省调整完善城乡建设发展思路加强耕地保护综合调研领导小组，领导小组及时协调组成了8个专题调研组，分赴全省16个州市37个县（市、区）进行了调研，掌握了大量的基础信息资料，基本上摸清了全省城镇化发展与耕地保护的现状。从这次调研的情况看，全省各级干部和人民群众对保护坝区农田愿望强烈，以“保护坝区农田、建设山地城镇”来推动土地管理制度创新的时机已经成熟。今年7月，在省政府城镇化工作会议上，根据前段时间的调研基础，我们对云南保护坝区农田、建设山地城镇的具体目标，调整完善土地利用、林地保护利用、城镇近期建设3个规划和加快编制山地综合开发利用规划，以及合理划定永久农田保护线、实施差别化土地政策、促进土地资源节约集约利用、建立健全激励约束机制等措施，进行了认真的研讨。经过反复论证后，我们出台了关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见，明确了“保护坝区农田、建设山地城镇”的具体目标和要求。通过创新城镇化发展理念，引领创新土地管理制度，这是我们解放思想、创新实践的大胆尝试，也是走可持续发展之路的有益探索。立足省情努力实现土地高效利用和城镇化科学发展云南的特殊省情决定，必须统筹好保障科学发展与保护耕地红线的关系。一方面，坚持保障云南科学发展，通过转变土地利用方式，使城镇化成为未来一段时期全省加快发展的一项重大战略和重要抓手；一方面，坚持保护耕地红线，通过转变城镇化方式，使有限的土地资源顺利承载起云南实现科学发展、和谐发展、跨越发展。基于这样一个认识，我认为，推动云南城镇化科学发展，应牢牢把握好“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”四个方面的重点。守住红线，就是要坚守基本农田保护这根红线。中央下达云南省的目标任务是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015万亩以上，基本农田面积保持在7431万亩以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970万亩以上，基本农田面积始终保持在7431万亩以上。这是中央给云南省划定的耕地保有量和基本农田面积的两根红线，是确保全省经济发展、社会稳定的根本保证。这两根红线必须坚决守住，不可触碰，更不可跨越。守住红线的中心工作，就是要保护好坝区的良田。进一步落实基本农田保护责任制，强化坝区耕地保护，做好四个方面的重要工作：一是调整完善土地利用总体规划，将原来已调整到山上的基本农田重新调回坝区来。二是原则上将坝区80%以上的现有优质耕地和山区连片面积较大的优质耕地划为永久基本农田，实行特殊保护。三是建立基本农田保护的重点区、集中区，健全永久基本农田相关图表册、基本农田数据库，设立统一标识牌并落实到地块。四是转变城镇发展思路，对城镇人均建设用地标准实行分别控制、分类管理，避免对良田好地的过度侵蚀。统筹城乡，就是要消除城乡二元结构。城乡一体化不是“城乡一样化”，城镇化不是简单地“化掉农村”，而是要逐步改变城乡二元结构，使城乡居民共享现代文明成果。统筹城乡发展，要求我们把城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，在工业化和城镇化进程中统筹谋划，实现城乡经济社会的共同发展、共同繁荣。我们要坚持推进城乡规划、产业发展、市场建设、基础设施、公共服务、管理体制的一体化，尤其要努力推动公共财政向农村倾斜，公共服务向农村覆盖，社会事业向农村延伸，全面提升农村公共服务水平。根据云南特点，我们还应把农业产业化作为工农衔接、城乡对接的有效形式，结合集体林权制度改革、中低产田地改造、山区综合开发等重大举措，重点培育特色突出、优势明显的产业，努力构建互补互惠的城乡产业格局。同时，要加强社会主义新农村建设，以“水、电、路、气、房”为重点对乡村进行改造提升，统筹推进城乡之间公共设施连接，推动农村民居配套化、管理社区化，让农村面貌“亮起来”、交通“快起来”、居住“宽起来”。统筹城乡，就是要求我们全面增强中小城市的辐射带动作用。云南山多坝少，大中城市的辐射带动力明显弱于平原地区。因此，云南的城镇化应高度重视和突出中小城市的建设，以弥补因地理分割导致云南城市辐射范围有限的不足。建设中小城市，我们要注意处理好以下四个关系一是在发展中心城市的同时，把发展中小城镇作为云南的特点和亮点。二是科学确定各类城市的规模和发展定位，逐步形成大中小城市和小城镇比例协调、布局合理的城镇体系。三是紧密结合各地优秀的文化传统，铸就城市的文化灵魂。充分借助云南已形成的历史文化名城、名镇、名村、街区，以及保存的大量物质文化遗产、非物质文化遗产和优秀历史建筑，努力营造优秀传统农耕文化与现代城市文明交融共生的城市文化。四是充分依托各地特有的资源禀赋，在城市的空间形态、经济形态等方面形成自己的典型特征，彰显出有别于其他地区的差异化、个性化特色，进而形成强劲的内在发展活力和竞争力。城镇上山，就是要建设山地城镇。建设山地城镇，并不是到陡峭的高山上去建城市，而是改变现在城市扩张过程中非要集中连片摊大饼占有良田的思路，坚持因地制宜，选择向山坡、丘陵等方向发展，通过交通等基础设施建设将城区连接起来，实现组团发展。从世界城市发展的情况来看，山地城镇以立体化的生态美景、对耕地的有效保护、与自然的有机和谐等优势，能较好地实现城镇与自然的融合，正逐渐成为当代城镇发展的潮流。云南的坝子周边荒山荒坡很多，潜力很大，且多为丘陵，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越。显然，城镇上山符合云南实际的城镇发展方式。因此，我们应推动工业项目、城镇建设尽量向山坡、丘陵发展，多利用荒山荒坡搞建设，少占或不占优质农田，努力实现“城镇朝着山坡建、良田留给子孙耕”的目标。建设山地城镇，关键要建得起、建得好、建得美，让人民群众满意。围绕山地城镇建设，坚持做到“四个注重”。一是注重做好规划布局调整。规划具有战略性、前瞻性、导向性作用。城镇发展关键取决于规划思路的确立，思路一调整，很多困难都可以迎刃而解。二是注重加强政策引导。山地城镇的建设成本肯定要大一些，要通过差别化政策引导城镇向山地发展。三是注重山地城镇的安全性能和人居环境。充分利用自然山势、水系，形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，避免大开大挖。四是注重依托自然地形做好“山”的文章。依山就势，借助自然环境、景观特色，建设与自然面貌有机结合的城市环境，形成独特的城镇风貌。同时，做好城镇的绿化工作，动员和鼓励城镇居民绿化美化城镇环境。农民进城，就是要逐步把农村人口转变为城镇居民。云南人口过度分散，大量农民广布在近1.3万个行政村和13万个自然村，我们应逐步将分散的农村人口向城市、向宜居地集中，加快培育新的经济增长点。近年来的实践证明，富裕农民、发展农村的一个有效途径在于减少农民，让农民进城。推进城镇化，让农民进城，必须始终把农民利益放在首位。由于相关配套政策措施不到位，目前云南省农民进城落户的积极性还不高。比如，农民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顾有忧”的情况，“前瞻有愁”主要是担心进城租房购房等居住成本高，不能享受与城里人同等的就业、教育、社会保障等福利；“后顾有忧”主要是担心进城后，失去原有在农村的耕地、宅基地、林地、计划生育等权益，进城落户有风险。因此，解决进城农民工的“忧”与“愁”，已经成为推动农民向市民转化的关键。解决这个问题，我们需要采取有效措施，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。农民转变为城镇居民，不仅仅是个户籍问题，还涉及到其他各方面的问题，特别是与政策扶持、社会保障、城镇经济发展等密切相关。云南的农民进城，将是一个比较长的过程，针对农民进城存在的忧虑，我们考虑为农民在城镇和农村发展都留下余地，给进城农民一定的过渡期和适应期，使他们在身份从农民转变为市民的时候，有一个过渡的时间，在这期间既享受农民的身份待遇，又享受市民的身份待遇，使农民“退可回农村，进可入城镇”。达到让农民真正进得来、住得下、留得住、过得好这一目的，不仅需要我们创新农民进城的政策体系，也需要我们充分考虑城镇化扩张的土地利用方式转变问题，利用山地城镇这样的思路和模式，减轻由于农民进城而加速城镇化进程所带来的用地压力。统筹协调推动保护坝区农田、建设山地城镇工作不断取得实效做好保护坝区农田、建设山地城镇的工作，关系到云南经济社会发展全局，关系到云南粮食安全和民生大计，也是对我们领导科学发展能力的重大考验。从前段时间调研的情况来看，虽然全省上下对做好保护坝区农田、建设山地城镇的认识高度统一，但也反映出一些具体工作需要进一步加强和深化。一是必须加强领导，狠抓落实。要把保护坝区农田、建设山地城镇工作摆上各级党委政府的重要议事日程，党政一把手挂帅，切实加强领导，健全领导机制、决策机制和工作机制，大胆实践、有序推进，及时研究解决工作中的重大问题，努力探索符合各州市县自身实际的农田保护和城镇化路子。领导机构和各级各部门要充分发挥组织协调作用，各司其职、协调配合，把推进农田保护和山地城镇建设的各项工作落到实处。二是必须完善政策，建立激励约束机制。要建立健全与保护坝区农田、建设山地城镇相适应的规划引导调控、激励约束、耕地补偿、农民土地权益保障、土地资源储备和建设用地增减挂钩等机制。积极探索政府主导、市场运作的路子，通过有限的财政资金引导，广开城镇建设资金筹措渠道，为保护坝区农田、建设山地城镇提供有力的资金支持。三是必须求真务实，始终维护群众利益。要坚持从实际出发，尊重客观规律，既积极主动、又量力而行，既要有大思路、大举措，又要科学规划、扎实组织实施，防止急于求成、一哄而上，防止损害群众利益的行为。在引导农民进城的过程中，必须坚持以农民自愿为前提，不得强迫农民，最大限度地维护农民的合法权益。四是必须深入宣传，家喻户晓。保护坝区良田、建设山地城镇的决策，涉及云岭大地的每家每户、每片土地。为了使正确的决策得到应有的正效应，对出台的一系列政策，我们必须进行最充分最广泛最深入地宣传动员，让所有干部群众共知情，让所有干部理解和支持。赢得了最广大人民群众支持的决策，必将会圆满实现。“人法地,地法天,天法道，道法自然”。我们期望，云南的子子孙孙永远生活在天地人和谐环境中。这是我们的期望，更是我们努力工作的方向!以湖北省十堰市农信社为例陈 静推进经济结构调整是转变发展方式的重要内容，也是提升经济发展质量和效益的重要战略举措。金融作为现代经济的核心，是经济结构调整中的重要动力，能否有效地发挥金融的功能是促进经济结构调整的关键所在。为了探析金融支持经济结构调整的路径，湖北省十堰市农村信用合作社（以下简称十堰市农信社）组织课题组，对十堰市农信社三年来支持经济结构调整情况进行了深入调研和全面总结。一、十堰市农信社支持经济结构调整的实践十堰市地处鄂西北秦巴山区腹地，既是传统制造业大市，又是山区农业大市，属于典型的二元经济结构。为促进城乡经济协调发展，十堰市农信社把握好信贷政策的力度、节奏和重点，优化信贷结构，加大信贷投放。三年来，累放各类贷款230亿元，新增贷款72亿元，其中新增“三农”贷款占全市金融机构“三农”贷款总额的比例始终保持在90%，有力支持了城乡经济结构调整。（一）加强信贷政策与扩内需政策联动，支持需求结构优化十堰市农信社坚持刺激内需与扩大外需相结合，重点支持项目投资、信贷消费和出口企业发展，充分发挥投资需求、消费需求和出口需求“三驾马车”对经济增长的拉动作用。1、支持重大项目建设。在国家扩大内需政策的推动下，20092011年十堰市项目投资总额达1120亿元。2009年初，十堰市农信社抢抓机遇，在做好项目筛选的基础上，第一时间内与全市10家县市政府签署191亿元的三年战略合作协议，通过全面推行贷款联合调查制、首问负责制和限时审查审批制，有效地提高了服务效率。三年来，累计向潘口电站、武当山太极湖、湖北三环6万辆专用车等100多个重点项目发放贷款56亿元，重点支持了旅游、交通、能源、水电等基础设施建设。2、支持城乡居民消费。随着城乡居民收入稳定增长，消费环境不断改善，消费品市场异常活跃。十堰市农信社敏锐地把握城乡居民消费信贷需求的变化，以“家电下乡”、“汽车摩托车下乡”和国家出台农机具购置补贴等政策为契机，适时开发了建（购）房、大型农机具购置、大额耐用消费品购置等消费贷款品种，三年来，累计发放各类居民消费贷款21亿元，激活了城乡消费市场，培育了消费信贷增长点。3、支持扩大外贸出口。为扩大农产品出口规模，支持外向型龙头企业做大做强，十堰市农信社大力实施“顶天立地”工程，把年出口额达到100万美元的生产型及贸易型企业作为重点扶持对象，创新信贷产品，先后推出了流动资金循环贷款、应收货款抵押贷款、仓单质押贷款等多种形式的担保贷款，三年来，累发贷款6.8亿元，重点支持了武当山珍食品公司、房县聚达食品公司等20多家具有自主品牌和高附加值的生产型企业扩大出口。4、支持中小企业发展。十堰市农信社以工业园区为依托，在对中小企业建立档案的基础上，立足于市场销路稳定、抵押财产足值的中小企业，推出了最高额抵押循环贷款业务。立足于十堰地区“大型单位多、配套企业多、缺乏有效担保企业多”的“三多”实际，开发出了以付款单位应付账款为质押担保的贷款业务。立足于中小企业流动资金短、频、快的特点，推出了流动资金循环贷款业务，有效地满足了中小企业融资需求。三年来累计向中小企业发放贷款64亿元，为中小企业发展增添了强劲动力。同时积极寻求与市县担保公司“联姻”，打造快捷的融资担保服务通道，先后向先锋模具、益民铜材、金鼎纺织等126家中小企业融资6.7亿元，创造就业岗位5000多个。（二）加强信贷政策与产业政策联动，支持产业结构优化十堰市农信社密切关注国家产业政策导向，坚持区别对待、有保有控，明确信贷支持、限入和禁入行业，推动产业结构优化升级。1、支持农业产业结构调整。发展农业产业化经营是加快农业结构战略性调整的重要途径。十堰市农信社积极配合当地农业产业结构调整，采取“一县一品、重点支持”的策略，三年来新增贷款48亿多元，重点支持以柑桔、茶叶、食用菌、蔬菜、中药材、魔芋、畜禽、烟叶为主的八大主导产业发展，促进了产业提档升级。同时推出林权质押、应收账款质押、土地经营承包权等各种混合担保方式，破解了龙头企业贷款担保难。三年来向圣水茶场、顺溪豆制品、湖北登丰公司等200多家省、市、县涉农龙头企业投放贷款32亿多元，培育起了40多个县域主导产业，带动了配套农产品基地60多个。2、支持支柱产业做大做强。近年来，十堰市已形成以汽车产业为主导，以旅游、水电、生物医药、绿色食品等为主的“一主四大”产业格局。十堰市农信社围绕支柱产业，加大信贷支持力度，三年来，累计签发银行承兑127亿元，累计发放贷款98亿元，为东风商用车公司经销商企业提供授信16.3亿元，促进了汽车产业集群化发展；抢抓鄂西生态文化旅游圈建设的机遇，累计发放贷款 8.7亿元，重点支持了太极湖新区开发、武当山景区、郧西五龙河等旅游项目开发，拉动了旅游产业的发展；累计发放水电产业贷款26亿元，重点支持了潘口、国电、新正等一大批优质水电项目建设，使水电产业正成为当地强县富民的支柱产业；累计发放贷款8亿元，重点支持了神农本草中药饮片有限公司、花仙子魔芋制品有限公司等10多家生物医药和绿色食品企业发展，推进了新型工业化的进程。3、支持循环和低碳经济发展。十堰市农信社坚持“绿色信贷”的理念，加大对节能环保工程、污染治理等领域的信贷支持力度。三年来，累计发放贷款6亿元，重点支持了中和水质净化有限公司、武当山污水处理厂、创艺皂素公司等20多家环保和节能减排企业或项目。与此同时，加强与环保部门合作，建立节能减排行业风险控制制度、名单管理制度，对高耗能、高污染行业在信贷领域设立环境准入门槛，采取限制进入的信贷政策。三年来，累计退出高排放、高耗能企业贷款13亿元。（三）加强信贷政策与区域发展政策联动，支持经济协调发展十堰市农信社结合二元经济结构特征，做到既支持重点区域发展，又注重信贷资源的均衡配置，促进区域经济均衡协调发展。1、支持竹房城镇带建设。建设竹房城镇带城乡一体化试验区是省委、省政府为统筹山区城乡发展做出的一项重大战略决策。百公里房竹城镇带是以305省道为轴线，西起竹溪县蒋家堰镇关垭，东至房县城关镇，包括竹溪、竹山、房县3个县城及3县15个乡镇。近年来，十堰市农信社把竹房城镇带作为领导班子支农服务示范点，围绕区域资源优势，灵活运用信贷产品，累计发放贷款8亿元，重点支持了茶叶、烟叶、魔芋、食用菌等特色农业以及城镇带工业园区、公路改造升级、商贸流通等城镇化建设。2、支持县域经济发展。十堰市农信社以服务县域经济为己任，围绕县域经济发展的“重点”、“亮点”和“热点”，认真开展“信贷资金回流工程”，加大信贷资金投入力度。三年来，辖内8家县级行社各项贷款以年均20%以上的速度增长，存贷比在2009年底基础上每年均提高2-3个百分点，有力地支持了县域经济发展。同时充分发挥金融帮扶的优势，三年来，累计发放扶贫到户贴息贷款、贫困劳动力转移培训助学贷款和下岗失业人员小额担保贷款4.6亿元，加快了贫困地区脱贫步伐。3、支持区域性中心城市建设。近年来，十堰市委、市政府优化城市空间布局，加快市县对接发展，全面提升城市功能，加快建设区域性中心城市。三年来，十堰市农信社积极抢抓建设区域性中心城市的战略机遇，在加快发展城区业务的同时，累计发放贷款76亿元，突破性地支持了十堰城区汽车、交通、物流、商贸、房地产、山地整理等多个行业或产业，为加快建设区域性中心城市提供了强有力的金融支撑。二、金融支持经济结构调整存在的薄弱环节（一）金融信贷资源配置不够均衡由于受制于资金趋利性等因素的影响，金融机构业务领域偏重经济的供给即生产方面，目标客户偏重于大项目、大企业和大客户，经营区域偏重于大中城市和发达县域。而对经济的需求即消费方面、中小企业、一般性客户和贫困县域信贷投放不足，直接影响到区域经济的协调发展，这种经营导向导致信贷资源配置不均衡，难以适应经济结构调整的需要。（二）欠发达地区信贷资金供给不充足目前，在经济欠发达地区，农村金融服务体系尚不健全，商业银行缘于风险与收益的不对称、信贷权限上收、资金外流严重等因素，信贷服务功能锐减，不少地区商业银行分支机构已退出县域市场。政策性金融机构职能发挥不充分，对改善农业生条件、调整农村产业结构和促进农民增收作用乏力。邮储银行信贷业务的初步启动，使得农村金融市场一度成为农信社“一支独大”的局面。因农信社实力不强和有限的信贷资源供给，难以满足数量众多的农民和中小企业庞大的信贷需求，一定程度制约了经济结构调整。（三）金融机构信贷经营模式不完善在客户选择上，金融机构在信贷管理上一直推行统一风险偏好，用同样的尺度、标准、条件来选择客户，这必然导致信贷资源过度投向发达地区和重点客户，贫困地区和一般性客户信贷投放不足；在方式结构上，金融机构为规避信息不对称导致的逆向选择和道德风险等问题，在信贷的投放时更加看重抵押物，而向拥有高信誉度、优质抵押品的政府融资平台、房地产行业和部分重工业集中投放，而缺乏合格抵押品和透明度差的民营中小企业融资依然较难；在信贷审批上，商业银行普遍建立集权式的信贷管理模式，贷款权和审批权逐步上收到总行和一、二级分行，总行和省行的直贷规模不断扩大，多数基层行特别是县支行仅有小额存单质押、个人消费信贷和门面抵押贷款审批权，且金额不大，严重制约了对地方经济的信贷投入。（四）金融激励约束机制不相适应近年来，金融机构一直比较偏重从总行到一线网点纵向上的激励约束机制建设。譬如，金融机构层层考核存贷款新增量，并与高管人员的政绩和员工绩效工资挂钩考核，这种激励约束机制必然导致各级金融机构对信贷资源的区域调整产生抵触情绪，甚至相互之间的割裂对立，使各级金融机构无法通过信贷结构的区域调整来有效支持经济结构的区域调整。同时造成金融机构存在“抓大放小”的思想认识，热衷于大项目、大企业和大客户，对额小、面广、量大、收益低的个人贷款和中小企业贷款，信贷投放的积极性不高。（五）信用和担保体系不完善当前，许多中小企业信用管理缺位，财务制度不健全，报表数据不真实，普遍存在“上报政府产值高、上报税务销售少、上报银行效益好”的现象，不仅影响到社会信用体系的完善，而且制约到中小企业贷款难。同时担保体系不完善，突出表现在担保行业地区间发展不平衡、再担保缺失、风险控制能力较弱、担保放大倍数偏低、担保费用偏高、融资能力不强等，无法满足成长型中小企业旺盛的融资需求。三、金融支持经济结构调整的路径（一）积极调整信贷经营导向金融机构要充分看到当前经济结构调整带来的重大变化，积极顺应宏观调控导向和市场变化走势，积极调整信贷经营导向，做到信贷经营战略从偏重满足供给方面的信贷需求转向满足供给和消费两方面的信贷需求，客户战略由偏重于大项目、大企业、大客户向大中小企业、高中端客户和一般性客户并重转变，区域战略由偏重发达地区向城乡区域均衡发展转变。（二）不断完善信贷业务经营模式金融机构要积极主动适应经济发展方式转变的要求，完善信贷业务经营模式，不断满足经济发展对金融服务的更高需求。一是在客户选择上，要根据区域经济发展的实际，制定差别化的信贷政策、风险偏好和客户筛选的策略，在尽可能防范风险的基础上，适度加大对贫困地区和一般性客户的信贷投入，推动区域经济均衡增长。二是方式结构上，要积极顺应产业转型要求，创新贷款担保理念，进一步淡化“典当”意识，更加注重客户的第一还款来源，只要第一还款来源充足且有发展前景，即可在提供有效担保的基础上给予积极支持。要加大产品创新力度，积极稳妥地推进中小企业联保贷款业务和存货、林权、专利