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我国财政专项资金绩效审计的现状与难点分析 财政专项资金绩效审计是现代审计的核心内容之一。 财政专项资金要实现其预期目标与绩效，离不开绩效审计的及时跟进与监督。开展财政专项资金绩效审计，是强化政府责任意识和建设廉洁高效政府的需要，也是审计工作服务经济和社会发展大局的需要。如何实施并搞好财政专项资金绩效审计，是审计机关和广大审计人员面临的新课题。本文较为系统地分析了我国财政专项资金绩效审计的现状与难点，对有效推进财政专项资金绩效审计进行了对策研究与探讨，对绩效审计实践具有一定的指导作用与理论价值。 下载 随着政府绩效管理的推进和审计“免疫系统”、公共财政“经济卫士”职能作用的发挥，对政府部门与重大项目的审计不仅要评价其财务控制管理与财政财务收支合法合规情况，更要从政府运用资源资金的效益角度评价其工作效果、成效，促进我国政府审计从传统的财政财务收支审计向绩效审计转型。绩效审计也称3E审计，是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的评价。绩效审计的目的是从审计独立性和依法审计的角度，向社会与委托组织提供经济责任履行情况的信息，促使资源管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任。同其他审计种类一样，绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系，即政府作为受托方对公共资源进行管理与经营，资源使用是有代价和日益稀缺情况下，对公共资源的所有者公众社会负有不断提高公共资源的使用效率和效果的责任。 财政专项资金绩效审计是对财政专项资金管理使用所带来的效益进行检查和评价，揭示其中存在的决策失误、损失浪费以及效益低下等问题，以提高专项资金使用效益的经济监督活动。财政专项资金效益审计的基本目标是通过评价政府和有关单位使用财政专项资金经济性、效率性和效果性，强化财政和有关单位的经济责任和防止损失浪费；通过评价财政专项资金和资源的利用情况，向政府及有关部门提供独立的信息和建议；找出影响财政专项资金使用效益的原因，帮助被审计单位采取措施，改进管理，提高效益和效率；揭露损失浪费、违规使用、管理不善等问题，堵塞管理漏洞和确保项目的质量和效果达到预期目标。 一、我国财政专项资金绩效审计的现状与内容 （一）我国财政专项资金绩效审计的现状 目前，绩效审计在世界范围内得到广泛开展，并在许多国家的政府审计工作中占有相当大的比重。我国在绩效审计起步上较晚，规范程度较低，目前还缺乏明确适用的绩效审计评价指标体系。近年来我国审计机关为适应建设高效政府与节约型社会的要求，在加强财政财务收支的真实合法性审计基础上，逐步推进绩效审计的开展。审计法第二条规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。可以说，财务收支的真实合法审计评价是效益审计的基础与前提，我国近三十年的审计工作也主要是围绕财政财务收支真实合法的范畴开展。但近些年我国在经济责任审计、资源环境审计中也突出了效益效果方面评价的内容。审计署2008年至2012年审计工作规划中明确指出，全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。审计“十二五”发展规划要求2013年底前建立财政绩效审计评价体系和其他审计绩效审计方法体系。财政预算管理绩效目标及考核评价指标的推行也正在优化我国财政专项资金绩效审计的环境。 然而，绩效审计具体审什么、如何审以及怎样进行绩效审计评价，我们还在实践中摸索总结。尤其是在绩效审计的组织实施与评价标准方面，没有现成的模式和统一的评价体系，缺少有效的开展绩效审计“抓手”，给绩效审计的实践增加了难度。我国审计理论界在上世纪80年代初国家审计制度建立不久，就开始探讨绩效审计（当时也称之为经济效益审计），并提出我国审计工作应该朝绩效审计方向转变。2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计、农村电网审计以及2002年组织的重点机场审计中，就试图审查这些专项资金的使用效果和有关政策的完善性，这也是我国绩效审计的最初尝试与做法。 总体上说，我国审计机关目前仍主要是以真实性和合法性审计为主，绩效审计还是刚刚起步，专门的绩效审计项目还不多，主要是结合型绩效审计，如：与财政资金专项审计调查、领导干部经济责任审计等审计项目结合，突出了绩效评价内容。我国对绩效审计的认知还比较局限，不少审计人员对绩效审计的内容是什么，具体如何操作，怎样进行评价，都还知之甚少，甚至认为“高不可攀”。在审计实践中对依法审计的理解把握还存在不全面不准确的情况，依法审计是我们审计工作中必须坚持的方针，尤其是审计依据与取证上更要依法进行。但是，依法不应成为审计人员在审计中开拓创新的束缚，更不应是审计揭示披露问题的障碍，拘泥于套用具体法律法规而不敢深入，甚至明知被审计单位存在绩效低下的情况而不予披露，这对推进绩效审计与绩效评价是十分不利的。必须承认，某些深层次的体制机制问题揭露和一些新兴舞弊手段的查处，本身需要审计工作的创新，需要审计工作的深入与披露问题，才能推动相关体制机制与法规制度的健全完善，而不是被动等待绩效审计的具体法律法规健全后才实施绩效审计。绩效审计与传统的合法合规审计有很大不同，在审计观念与思维上还需与时俱进。因此，要真正建立起绩效审计体系，还需要较长时间的探索，包括理论研究与绩效审计实践的方法经验总结等。 （二）我国财政专项资金绩效审计的内容 我国近年来逐步加强与完善了财政支出的绩效评价管理，为财政专项资金绩效审计开展、绩效审计评价提供了有效“抓手”与载体。通过分析财政专项资金项目的特点，其使用方向与决策审批涉及到权力的运行，资金使用支出的管理控制与监督情况，与制度的执行相关，而资金使用的效益与绩效则是职责履行情况的表现，这样可以梳理出财政专项资金绩效审计的着力点，即：围绕“权力使用”与“职责履行”，紧扣“项目进程”与“资金流向”的主线。具体来说，财政专项资金绩效审计的内容包括以下方面： 1.项目申报立项的决策绩效审计 首先，查看立项论证情况，看立项是否进行了可行性研究、可行性研究内容是否完整、技术经济论证是否充分、立项条件是否具备、有没有脱离本地实际违背发展规律而盲目上项目的问题。其次，申报程序，查看有没有虚假立项、重复申报的问题。最后，查看项目概预算情况，判断是否经济合理，有没有高估冒算、虚列概算等问题。在项目立项与审批决策的绩效审计中，重点关注权力运用与职责履行情况，即资金投向上是否正确，是否向民生、社保以及基础设施改善等等重要领域倾斜，有限的财政资金是否用在“刀刃”上。专项资金项目决策审批是否存在违规情形、如“巧立名目”、“偷梁换柱”以及“拍脑袋”决策等。 2.专项资金的管理绩效审计 对专项资金管理的审计，首先要全面掌握资金项目整体规划、实施计划和上级部门的批复，并以此为依据审查资金分配是否与上级部门批复的项目名称、投资额度相符，有没有不按计划分配资金的问题；然后检查各环节应到位及已到位资金、数额是否真实及其到位时间；同时揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额地拨付了资金，具体查看有无滞留、截留、挤占、挪用等现象。重点关注专项资金管理制度健全与执行情况，监管措施与程序落实是否到位，确保财政专项资金在使用方向与用途上不走样，符合政策规定与要求。 3.专项资金的使用支出绩效审计 专项资金的使用情况是决定专项资金效率的关键，因此对这一过程的审计工作应该是重中之重。主要审查项目包括使用过程中项目执行单位是否按规定的用途和范围对专项资金进行了使用，是否存在截留、克扣、挪用及虚报冒领等情况；检查资金使用过程是否存在随意扩大项目规模、随意提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象；更重要的是对使用专项资金实施项目的质量与效果进行评价，是否实现了预期目标和效益。在对专项资金使用支出情况进行审计时，应以“项目进度”与“资金流向”为主线，了解专项资金使用的全程控制与监督措施，重点关注有无损失浪费以及“套现”、违规转包等情形，确保财政专项资金使用支出规范、监督管理到位、控制措施严密、实现财政专项资金使用无浪费无违规情形，压缩无关支出，充分发挥财政资金的经济效益与社会效益。 4.专项资金的绩效审计评价 对财政专项资金的使用效益与绩效情况进行审计评价是绩效审计的核心。通过对财政专项资金投资项目的决策审批、支出控制以及绩效情况进行审计监督，确保资金使用方向正确，使用支出体现经济节约，从而实现投资立项的预期目标与效益功能。此外，还需对财政专项资金投资立项的审批制度、使用支出的控制程序执行的有效性，绩效目标管理与绩效评价进行鉴定复核，并分析使用效益的实现与项目实施的相关性、投入产出率、群众满意率等指标，形成最后的综合绩效审计评价意见，即财政专项资金使用绩效情况如何，是否将有限的财政资金用在“刀刃”上，使用支出体现了经济节约原则，实现了预期目标与良好的经济社会生态效益。 二、我国财政专项资金绩效审计的难点 近年来的审计实践表明，我国财政专项资金绩效审计尚处在探索阶段，全面实施财政专项资金绩效审计还存在一些薄弱环节及难点： 1.绩效管理基础薄弱 我们认为，绩效审计是建立在绩效管理基础之上的，绩效审计评价是对财政专项资金绩效目标管理情况与绩效评价的鉴证与再评价过程，因此绩效管理是探索和开展财政专项资金绩效审计的重要保证。而目前我国相关政府部门绩效目标管理与绩效评价尚处于试点摸索阶段，基础薄弱，如财政专项资金项目的决策论证还不够严谨科学、绩效目标管理执行不够，绩效管理资料记录不全、控制管理效果不佳等，项目实际执行与立项申报资料存在出入，招投标程序流于形式以及工程违规转包分包情况等。绩效管理的薄弱状况对绩效审计最直接影响是缺少审计“抓手”，不易于发现审计线索与突出绩效审计的着力点，绩效审计评价甚至得对财政专项资金项目绩效管理与评价环节进行“补课”，绩效审计评价依据显得不够。特别是对时间紧任务重的财政专项资金绩效审计项目而言，可供比较分析的绩效目标管理与绩效评价都缺乏，绩效审计评价往往只能通过设计调查问卷、访谈等方式进行，难度可想而知。 2.绩效审计法律法规的缺乏 法律准则对明确绩效审计的权限是非常重要的。我国绩效审计审什么、怎么审、怎样衡量和控制其质量等基本问题都没有明确规定，这使我国绩效审计的实施缺乏足够的法律依据和行为规范。目前，我国审计法除了在总则中有审计机关要对财政财务收支的效益性进行审计监督的要求外，并没有对审计职责中绩效审计进行明确规定。新修订的中华人民共和国国家审计准则对于绩效审计在第六条中虽有所体现，即规定“审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展”。但仍未以一个专门的准则来规范绩效审计。由于绩效审计自身的特点，使得其与财务审计在确定审计目标、选择审计方法、完成现场审计工作和出具审计报告等方面存在较大差异，财务审计的准则对绩效审计并不完全适用。政府绩效审计牵动各方利益，如果没有明确的审计准则规范，则既不便于规范审计行为，也不利于明确审计责任、保证审计工作质量以及控制审计风险。 3.绩效审计评价的复杂性 目前开展绩效审计最大的难题之一是缺少统一且公正权威的绩效审计评价体系，即绩效审计评价的标准与指标难以确定。评价财政专项资金项目的绩效，既有可以货币量化衡量的经济效益，还有不易于货币量化的社会效益、生态效益等因素的考虑。对专项资金项目本身的经济效益、社会效益以及环境效益评价的复杂性等，都给绩效审计增加了难度。传统的财务收支审计，评价一个审计事项的标准常常是以违纪违规金额的多少来衡量。而绩效审计评价标准除货币计量的财务数据外，还需要大量的非货币计量指标。绩效审计评价标准的非单一性，主要原因是政府绩效目标的多样性。除关注政府经济责任的履行情况外，还必须综合考虑政府履行社会责任的情况。政府绩效审计标准的确立还应包含对政府社会责任的评价，包括合理利用资源，保护和改善生态环境，促进就业，改善民生以及健全社会保障等。此外，绩效审计评价的复杂性还表现在绩效审计没有成熟统一的模式与方法，缺少可供遵循的准则和程序，绩效审计证据的充分可靠性不易衡量等，这些使得审计风险进一步加大，在保证审计证据的充分可靠性方面需倾注更多的精力，同时也增加了绩效审计的难度。 4.审计人员的素质参差不齐 绩效审计中，审计人员需要分析、评价被审计单位与项目资金实现政策目标的经济性、效率性与效果性。这对审计人员提出了更高的要求，不仅要有综合的审计工作能力，还要有创新的审计技术方法，这就需要审计人员具有多学科和多领域的知识结构。目前传统领域的审计人员视野相对狭窄，缺乏必要的评价财政绩效的意识、知识及技术技能。而审计人员在开展财政绩效审计时需要具备相应的综合素质和胜任能力。这里的胜任能力除了传统财务审计意义上所要求的胜任能力的含义外，还要求审计人员具有不同于一般工作人员的才能和更加专门的专业知识，能够在评价财政绩效时形成深刻、中肯、合理和科学的判断。所以，开展财政绩效审计的各级审计机关因此要储备许多专业的人才，包括经济、社会、法律、财会、工程及计算机等等方面的人才，多元化人才的审计队伍结构是财政绩效审计得以顺利开展的根本前提之一。然而有资料显示，我国审计队伍知识结构仍以财务、审计人才为主体，比重达70%左右，其他方面的专业人才占比不到10%，复合型人才更是稀缺。 三、推进我国财政专项资金绩效审计的对策 我们认为，推进我国财政专项资金绩效审计，首先应明确责任主体与审计思路，即项目建设单位是绩效目标管理主体，财政部门及主管单位是绩效评价主体，而审计部门则是绩效目标管理与评价的监督主体。财政专项资金绩效审计主要对绩效目标管理与绩效评价情况进行鉴证监督。其次，要转变观念突出重点。既要摆脱绩效审计“高不可攀”的畏难情绪，又要在正确理解把握依法审计的同时，勇于开拓创新，摸索总结绩效审计的方式方法与实施经验。从当前情况看，要重点抓住财政专项资金和重要的政府投资项目。这些资金和项目具有财政投入大、政策性强、社会关注的特点，有的还直接关系到人民群众的切身利益和社会稳定。而且从以往情况看，由于管理和机制等方面的原因，这些方面存在的问题也不少，由此入手开展绩效审计，容易取得效果，实现突破，摸索积累经验。在审计过程中，要紧紧抓住资金流程这个主线，从立项、拨付、管理等环节着手进行检查，评价投资效果，看是否达到了预期的目标以及实现的经济和社会效益如何。再次，应不断健全统一绩效审计评价的指标体系，使推进绩效审计有据可依。即设置通用指标、业务指标和补充指标，分别与一二三级评价指标对应，即一级指标适用于所有评价对象，二级指标可作局部调整，三级指标根据评价对象实际情况具体设定。绩效评价定性与定量相结合，使审计评价与意见科学合理。具体来说，推进我国财政专项资金绩效审计的对策如下： 1.加强绩效管理夯实绩效审计基础 加强财政资金的绩效管理，是推进绩效审计的前置性工作与基础。虽然我们审计部门在探索实施绩效审计时强调“关口前移”、“过程延伸”，即从财政专项资金项目立项决策开始至项目结束后的跟踪评价，我们审计都要介入全程监督。但目前毕竟审计人力与时间有限，主要还是以事后监督为主。要使绩效审计得到有效开展，离不开财政部门及有关建设单位加强对财政专项资金项目的绩效管理工作，包括绩效目标管理的贯彻落实与绩效评价制度的有效执行。只有加强财政资金的绩效管理，才能为绩效审计评价提供依据与“抓手”，才能有效减小推进绩效审计的难度与阻力，节约优化审计资源，进而为绩效审计奠定良好外部环境与夯实基础。 2.建立健全绩效审计的法律法规 强化绩效审计理论研究，完善相关的法律法规建设，让绩效审计有法可依，有据可考。我们认为应在审计法和其他相关法律法规中对国家审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等加以明确，以便在最大程度上保障国家审计的独立性和权威性，为开展绩效审计提供良好的法制环境。还要认真总结以往经济责任审计和专项资金审计中效益评价方面的经验，结合财务收支审计的审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定。 3.建立科学可行的指标评价体系 建立科学可行的指标评价体系，有利于全面考核、系统评价各级政府及其职能部门在履行行政管理职能和提供公共服务方面所占有和耗费的物质资源和人力资源的经济性、效率性、效果性、公平性和环保性的状况。绩效评价指标体系的设计既要科学合理，又要简明易懂，可操作性强。指标的科学性可以在一定程度上体现公平。政府绩效审计指标内容应包括效益指标、政府成本指标、政府业绩指标、行政效率指标以及公平和环保方面的指标。此外，还应注意定性指标与定量指标的结合、长期指标与短期指标的结合、正面指标与负面指标的结合以及经济效益和社会效益的结合、当前利益和长远利益的结合等。 4.加强审计系统人力资源开发 绩效审计不同于传统审计，需要新的观念、新的技术、新的方法，绩效审计的真正实施需要训练有素的人员。否则只能停留在理论研究和良好愿望之上。因此，绩效审计需要加强人员培训，包括到绩效审计开展得较好的国家深造，学习国外的先进经验，培养一批具备带领多方面专家组成的审计小组完成预定审计任务能力的绩效审计骨干。针对目前审计队伍中会计审计人才占主体的现状，以培养复合型人才为目标，当前要加强经济管理、工程和计算机等方面的知识培训，提高审计人员评价政府工作绩效的意识，使其能够深刻