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企业视角的PPP模式风险分析 中国政府对PPP模式的热衷可以为社会资本参与公共领域建设提供绝佳的机会，在众多行业产能过剩、而中国的整体创新水平不高的背景下，这种机会的重要性更是不言而喻。但相关企业如果不加分析，直接介入PPP模式，在没有对其中的风险充分认识的背景下冒进，很容易招致损失。在中外各国的PPP模式实践中均有不少失败的例子。 下载 一、风险案例 （一）上海大场水厂 上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象，即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国价格法和政府价格决策听证办法规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证制度，这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，泰晤士水务也因此出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂又产生了较大的运营压力，并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治风险。 通过分析我们可以看到以上三种风险产生的根源都在于过高的投资回报率。而过高的投资回报率往往是由于政府缺乏PPP项目经验，没有做好项目的前期准备，对项目以及市场情况了解不够深入，从而导致项目承担决策失误风险。 （二）杭州湾跨海大桥 杭州湾跨海大桥开工未满两年，相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。PPP项目中，政府为了吸引私营部门投资，往往会向私营部门承诺在一定时限内保证该项目的垄断经营，即项目唯一性。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用，危害到了其项目唯一性，使得该项目承担了项目唯一性风险。而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险而来的便是市场收益不足的风险，因为垄断经营被打破，杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期，这就导致了其市场收益不足的结果。 （三）山东中华发电项目 山东中华发电项目建成后运营较为成功，但是遭遇了山东电力市场的变化和国内电力体制改革，对项目运营产生了重大影响。第一是电价问题，1998年在原国家计委曾签署的谅解备忘录中中华发电项目部分机组获准了0.41元/度这一较高的上网电价；而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营，使得项目承担了收费变更风险。第二是合同中规定的最低购电量受到威胁，2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。这使得中华发电项目承担了严重的市场需求变化风险。 二、PPP项目风险分析 PPP项目参与者多、沉没成本大、建设期及运营期长、风险大等特点，决定了项目风险的识别与合理分配是成功运用PPP模式的关键，PPP项目呈现出它自身的特殊性，这就使得风险问题必须得到充分的关注。PPP模式下风险管理过程可分为风险识别、风险评价、风险分担。 PPP风险众多，下面本文选取几个对项目影响较大的风险予以分析： （一）政府信用风险 政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。政府的信用承诺直接关系到项目的成败，为了使PPP项目能够成功实施，政府应做出履约保证，做出具体承诺，保证不提前终止项目或其他损害私人投资者利益的行为。政府部门要不断提升在社会公众心目中的信用度，从而增加私人投资者参加基础设施项目的积极性。 由大家熟知的泉州刺桐大桥案例便可见一斑。泉州刺桐大桥是国内最早采用BOT模式进行项目建设和运营的一个经典范例。自福建省政府将泉州大桥收费权移交给了泉州市政府后，政府与刺桐大桥投资公司的利益关系发生了根本性的转变，直接形成了竞争关系。刺桐大桥的麻烦随之而来。1997年底泉厦高速公路建成，由于两者相距仅300米，所以刺桐大桥投资公司早在建桥时就投入700多万元，预留了两个与高速公路的对接口，但这一连接方案迟迟不能获得泉州市有关部门的准许。刺桐大桥虽与泉厦高速公路近在咫尺，可是伸向高速公路的连接道却变成了一条“断头路”，直接影响到大桥的交通量。与此同时，泉州市政府投资1.3亿元，修建了一条长达10多公里的牛山连接线，将泉州大桥与泉厦高速公路相连，以增加泉州大桥的交通量。 （二）政府决策失误、冗长风险 该风险是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。例如青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限，政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且污水处理价格是在政府对市场价格和相关结构不了解的情况下签订，价格较高，后来政府了解以后又重新要求谈判降低价格。此项目中项目公司利用政府知识缺陷和错误决策签订不平等协议，从而引起后续谈判拖延，面临政府决策冗长的困境。 PPP项目在合作协议签订、融资过程、建设和运营过程、合同纠纷解决等方面，都有专门的运行规则和方法，需要专业人员来监管，所以政府可邀请国内外专家对官员进行PPP相关专业知识的培训，同时选派官员深入了解PPP项目全过程的运作情况，学习相关经验和教训。其次还应该配备有相应比例的富有经验的技术、法律和金融顾问等，使政府在PPP项目运作的整个过程中做到心中有数。 （三）法律变更风险 主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。例如北京市政府出于乘客安全和消防的考虑，规定地铁全线站内禁设任何零售商业措施，该法律条例规定的颁布对京港地铁项目公司的运营产生了较大的影响。 法律变更往往超出签约的地级市政府的权力控制范围，建议如果签约政府是省级政府，应该由政府承担大部分；如果签约政府是市级政府，该风险应该由双方共同承担。私人部门可以通过与政府部门签订项目执行协议来规避法律变更风险，还可以通过投保的方式，将风险转移给保险机构。 （四）金融风险 1.利率风险 利率风险在PPP模式下的项目运营过程中，因为利率的变动而使得项目收益减少的风险。投资方如果将浮动利率作为融资依据，利率一旦上升，项目的成本就跟着上升。如果以固定利率来融资，一旦利率下降，就会提高机会成本。 在PPP融资模式中，由于政府以特许权或特许合约的方式介入，项目的未来市场情况相对比较清晰，项目现金流量具有比较稳定和预测比较准确的特点。因此PPP项目公司可以根据对未来现金流量的预测，采用利率掉期、期权等工具将浮动利率转换成固定利率，或者采用带有一系列逐步递增的利率上限的利率期权来降低利率风险。 2.通货膨胀风险 指整体物价水平上升，货币的购买力下降，导致项目成本增加等后果。例如越南YenLenh大桥预期通货膨胀率是5%，但大桥建设期间通胀率增长很快，而且建筑价格也上涨，造成了建筑成本上升，减少了投资者的利润。 在PPP项目中，项目贷款者和股本投资者应该要求政府提供某种机制来规避货币贬值带来的风险。国际上规避通货膨胀的通行做法是，在PPP项目长期承购合同中，规定项目公司可以根据某种有关当地通货膨胀的指数定期调整项目产品或服务的价格，以应对物价上涨带给项目公司的损失。 （五）融资风险 融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。 PPP项目所需资金主要来自于银行信贷，对资金需求非常大，经常面临资金周转难题，因此有必要建立专门的担保机构，为PPP项目融资创造良好的环境，建立企业信誉档案，规范担保机构行为。其次国有银行应转变观念，压缩审批程序，为基础设施贷款提供便利和更多支持，同时尽快建立资本风险市场，为支持符合条件的投资者通过发行债券和股票进行融资。 （六）市场及运营风险 市场风险是指该项目提供的产品或服务的市场价格或需求量变化对项目实际收益带来的不利影响。例如由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。 为了保证PPP项目产品或服务有稳定的市场，项目公司应当争取与一个或多个项目产品或服务接受者签订长期销售合同或协议，通过长期购买协议，使得项目产品或服务接受者对PPP融资承担了间接的财务保证义务。通过长期购买协议，应该保证项目运营后的收入至少足以弥补项目的建设成本和融资成本。例如，在修建收费城市道路或桥梁时，往往要求政府保证最小的交通量；在城市电力项目中，则要求当地电力局保证最小的电力购买量。 （七）风险分配 在特许权协议及合同设计中应当权责对应，把风险分配给相对最有利承担的合作方。目前，学术界对于PPP项目的风险分担原则已达成共识，PPP项目的风险分配应该遵从三条主要原则： 1.对风险最有控制力的一方控制相应的风险； 2.承担的风险程度与所得回报相匹配； 3.承担的风险要有上限。 政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力，一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险，使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其它投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力，才能使项目具有可操作性。 从国内外经验来看，一些很难有竞争性的项目，比如基础教育的提供，私人企业如果参与，政府所应该做的事情就是设定标准，比如保证一定数目的人接受规定品质的教育，然后所有的风险政府承担。但是一些具有较为充沛的现金流并具有充分竞争性的项目，市场风险就应该由私人企业完全承担，政府则承担所有的非市场和非经营因素造成的风险。76号文提出按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，这是一条极其重要的原则，但在实际操作中如何实施依然是一个挑战。这里要预防的另外一个风险是公共产品或服务达不到社会公众要求的风险，社会公众要求是变化的，“PPP模式”规定的要求也许随着时间流逝不再适用于新时代，这时候政府与私人企业如何协调也至关重要，政府不能仅仅把社会公众的要求转移给企业，让企业承担经济和声誉上的损失，而是应该根据相应的要求承担这一风险，给私人企业以合理的补偿。 三、对加强我国PPP项目监管的建议 （一）国家层面的PPP立法 把PPP法定为民事合同，或不能如此定性时，将PPP合同当做特殊的民事合同处理，明确适用行政合同特有的规则和救济方式，以对政府行为进行规制，保护特许经营者权益。 在国家层面的PPP立法中，规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则（如采用权责发生制或收付实现制），信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如合同法、公司法、招标投标法、政府采购法、会计法、税法、银行法、仲裁法等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。 （二）设立中央和省级PPP机构 设立中央和省级的专门PPP机构，最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的，但要明确牵头负责部门。如由发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通；负责建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，实现国家或区域内PPP采购的标准性，并共享最佳实践经验，促进市场的竞争，提高政府监管水平。 在市级地方政府之下设立专门的PPP中心，以综合多个部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级，建立一站式透明审批机制，以提高效率，规范运作。这也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。 （三）建立健全项目信息发布机制，以