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安徽省农村公共产品供给存在问题研究 摘要：城乡差距是目前最重要的问题，农村公共产供给是政府在改变城乡二元性问题上的着力点，改变公共产品供给的二元性制度安排是解决“三农”问题的关键所在。文章以安徽省为例，分析了安徽省公共产品供给存在的问题，认为公共产品供给的二元结构根源于体制上的二元安排。 下载 关键词：农村公共产品供给 公共产品供给制度 制度创新 一、总量增长，结构优化，增速加快 总体上看，安徽省农村公共产品供给的规模不断扩大，结构不断调整，尤其是2006年以来，增长的速度快，结构调整明显。 首先从总量上看，农村公共产品供给规模的扩张。 其次是增长迅速。反映在财政支出上，财政支出的增长速度不断提高。 三是从结构上看，社会保障、医疗卫生、环保、教育等支出增长迅猛。 综上所述，安徽省农村公共产品供给总量上是增长的，结构是逐步优化的，尤其是2006年以后，在中央政策的制约下，结构优化的效应明显。但是，目前农村的公共产品供给依然存在以下的问题。 二、安徽省农村公共产品供给总量不足，结构不合理，供需矛盾突出 （一）投入不足，公共产品供给水平低 虽然公共产品供给规模不断扩张，相对比重也逐步提高。但是总体供给水平仍然很低，农村公共产品总量严重短缺。表现在两个方面：一是安徽省财政支出占GDP的比重、人均财政支出低于全国平均水平，严重制约了财政支出的功能。二是安徽省各县公共产品在财政支出中所占比例较低。2005年仅为33.95%。而发达市场经济国家，公共产品的支出比重几乎都在 70%以上，如 1999 年美国为 86.28%，英国为 73.81%，日本为 66.37%，而同为发展中国家，印尼则为 53.07%，泰国为 55.87%。 目前安徽省农村公共产品供给总量不足，具体表现为： 1、农民生产急需的公共产品供给严重不足。农民需要的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种培育等匮乏。在2005年县财政支出结构中，农业支出所占比重为2.14%，农林支出仅为0.28%，水利和气象支出也只占到财政支出的0.82%，由此可见支撑农业稳定发展的公共产品投入严重不足。 2、涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。 一是农村教育水平低下，教育投入严重不足。根据安徽省统计年鉴（2006 年）中有关数据分析，安徽省农村小学生数占全省小学在校生的71.9%，得到的财政性教育经费占79.9 %，但是农村小学基建拨款只有60.9%。政府公共投资不足仍然是制约安徽省农村义务教育发展的一个突出问题。 二是农村医疗保健水平落后。农村公共卫生服务资金严重不足，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。 三是社会保障体系滞后。改革开放以前，有85%的农民参加了合作医疗，但 20世纪 80 年代以后，合作医疗大面积滑坡。广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题十分突出。最近三年，农村医疗保健有了很大的发展，极大的改善了农民的生存条件，“有病不医”、“因病返贫”现象大幅度减少。 （二）农村公共产品供给结构不合理 笔者根据安徽省统计年鉴2006有关数据资料，计算了安徽省各县市财政支出的比重，其中公共产品是文教、科学、卫生、社会保障、国防、行政、地质勘探和农林水利等，结构不合理表现为：首先行政管理费所占比例较高，为财政支出的9.06%，仅次于社会保障补助，这是政府部门效率低下的表现。其次也反映了“重短期、轻长期”公共产品供给的问题。社会保障补助为10.93%，教育、医疗卫生所占比例分别为6.63%、4.10%。而对关系农村、农业发展所需的公共产品提供较少，农业支出所占比重为2.14%，农林支出仅为0.28%，水利和气象支出也只占到财政支出的0.82%。支撑农业可持续发展的公共产品投入严重不足。 三、城乡和地区存在巨大差异 （一）城乡具有明显的二元特征 以城乡居民最低生活保障及社会保障网络情况为例，医疗保险为例，2004年，安徽省城镇社区的服务设施数为7446个，还有22321个便民、利民服务网点，而农村社会保障网络只有734个；在最低生活保障方面，城镇低保人数为99.04万人，而农村只有26.81万人；在低保金额上存在巨大差异，城镇为66448.5万元，而农村为3681.2万元。有趣的是2003年城镇低保人数为104.28万人，到2004年减到99.4万人，低保金额却由2003年的60966.7万元增加到66448.5万元，而农村社会的低保人数由2003年10.65万人增到2004年26.81万人，金额由2003年1747万元增加到3681.2万元，人均差距在5倍以上。这说明城乡的人均低保金额存在巨大差距，而且农村低保人均金额是减少的。以卫生机构人员、床位、医院数为例，2004年安徽省医院数为660个，其中市区医院数为447个，县医院数为213个，比例为32.3%；医院床位数为77773个，其中市床位数为53830个，县床位数为23943个，比例为30.8%；医院人员数为105703人，其中市人员数为71870人，县人员数为33833人，比例为32%，其中卫生技术人员比例上县医院只占到总数的32.6%。由此可见，占安徽省人口数80%的农业人口只拥有1/3的医疗设施，而人口占20%的城市人口却享受2/3以上的医疗资源。 （二）省内地区差异明显 基层政府的公共产品供给量取决于地方的财政状况，农村集体的供给量取决于村集体的经济实力，市场供给量取决于居民的货币购买力，这些最终都取决于地方的经济发展水平。以基层政府供给、村集体供给为主的安徽省农村公共产品供给格局必然导致公共产品享有水平的地区差异。 笔者计算安徽省分市每万人床位数和人均医务人数，来反映安徽省医疗卫生条件的地区差异，从表二可以看出：2004年安徽省每万人床位数为19.6，有7个市在平均数以下，最低的亳州市，均最高的是铜陵市。从每万人拥有的医务人员来看，安徽省的平均数为30.63，有8个市低于平均数，最低的是亳州市，最高的是淮北市。数据反映了医疗资源在安徽省内的分布具有不均衡性。考虑到公共产品供给的城乡差异，并且这种差异和经济发展水平负相关，笔者可以推论出安徽省农村公共产品供给存在更大的差异。 笔者用spss软件，对人均GDP与每万人床位和每万人医务人员进行简单的线性回归，来分析医疗卫生资源与人均GDP的相关性。人均GDP与每万人床位的相关系数为0.692，与每万人拥有医务人员的相关系数为0.794，相关度比较高，这进一步说明公共产品的供给与经济发展水平存在较强的相关性，从一个侧面证明了瓦格纳法则。由于各市人均GDP存在明显的地区差异，因而可以得出安徽省农村公共产品供给存在较大的地区差异的结论。 综上所述，安徽省用于基本公共产品的支出规模迅速扩张，近年来在医疗卫生、社会保障、教育等公共产品供给上有快速的发展。当然，这种现象可能和中央政府的决策密切相关，也就是说，安徽省财政支出结构的这种变动的动力是自上而下的。虽然总量上增长较快，但是仍然不能满足农民对公共产品的需求；同时安徽省农村公共产品供给的结构不合理。 四、建议和对策 分析安徽省农村公共产品供给存在的问题，是为进一步分析其原因提供基础。限于篇幅，笔者把安徽省公共产品供给存在问题的原因归纳为：一是长期实行的城乡二元体制的必然结果，这是导致城乡经济二元结构以及公共产品供给问题的根本原因；二是自上而下、高度集中的官僚体制以及与之相适应的决策机制的必然结果；自上而下的决策机制必然不能反映农民对公共产品的真实偏好，这就决定了供需结构的矛盾，同时高度集中的中央集权体制下，代理人的目标函数必然和委托人的目标函数不一致，也就是说，官不能完全站在民意的角度来进行公共资源的配置，而是从自己的利益需要出发来进行公共资源的配置，此时的委托人有点像是上级行政机构；三是农民的弱势地位决定了其利益不能得到及时有效的体现，表现为农民对公共产品需要没有表达的机制和渠道，民意没有被尊重。 基于这样的认识，笔者借鉴其他国家在公共资源配置上的成功经验，认为要改变安徽省农村公共产品供给存在的问题，目前而言主要是要着力于下面几个方面。 （一）建立城乡区别的公共产品供给投入机制，加大倾斜的力度 总结公共产品供给比较成功国家的经验，主要有：一是加强立法；二是采取有差异的城乡公共产品政策；三是对关系农业长期发展的公共产品投入力度大；四是发挥非赢利机构的作用；五是重视义务教育。 现在有学者提出来：要改变城乡差距关在在于改变城乡二元体制，建立统筹城乡体制（厉以宁）。笔者以为应该建立向农村倾斜的公共产品投入体制。因为：不加大倾斜的力度，难以改变城乡差距逐渐扩大的现实；不加大倾斜的力度，难以扭转农业生产的脆弱局面；不加大倾斜的投资力度，难以实现城乡的和谐。不仅要加农村地区公共产品供给的投入力度，而且要重点加强经济落后地区公共产品的供给。一是经济落后地区公共产品更加缺乏；二是对落后地区加大投入，才能改变公共产品供给上的不平衡性。不仅要加大落后地区的公共产品供给，而且要优先强调关系农业发展的公共产品的供给。不仅因为农业的基础地位，涉及到粮食安全问题，而且涉及到农业的可持续发展。简而言之，加大财政对农村公共产品供给的投入，是目前缓解城乡公共产品供给出具的现实选择，是解决城乡发展差距的当务之急。 （二）完善立法，创新公共产品供给制度是根本保证 正如厉先生所言，城乡差距的关键在于二元制度。因此必须改革农村公共产品供给制度，进行制度上的创新，以改善公共资源配置的效率和公平。这里笔者归纳总结其他学者的研究，认为制度创新的关键环节在于加强立法和完善决策机制。 加强相关立法是保障。首先加强农村公共产品供给立法，从法律上赋予保障，具有权威性和规范性。其作用和效果也已在其他国家得到证明。 制度创新的关键在于决策机制的创新。必须建立能够反映农民真实需求的公共产品决策机制，这不仅是解决农村公共产品供需矛盾的需要，而且这一过程也是民