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中国农地产权效率分析 摘 要：完整的产权使私人承担自己决策的全部后果，从而对私人提高决策质量提供了充分激励；私人自由交易形成的产权分割有助于实现经济效率；国家进行的强制产权分割，并不必然同私人自由让渡形成的分割情形一致，可能扭曲私人行为，损害资源配置的经济效率。本文考察了中国农村土地产权分割状况，从理论层面分析了其造成经济效率损失，并通过建立一个模型证明，最后给出相关评价。 下载 关键词：农地产权；效率；产权强制分割 一、农地产权结构 （一）形成 准确地认识中国农地产权结构，不可避免的要追溯到农地产权的最初界定。经过历次土地改革运动，在建国初期形成了土地的农民私有制。但这种私有产权制度“不是产权市场长期自发交易的产物，也不是国家仅仅对产权交易施加某些限制的结晶，而是国家组织大规模群众阶级斗争直接重新分配原有土地产权的结果”。（周其仁，1994）农民的私有产权是由国家赋予的，这就使得国家后来对土地产权制度的历次调整中，比农民拥有更大的讨价还价权力。所以，当国家的意志改变的时候，土地的产权制度就必须改变，农民只能接受各种非合约性质的制度安排。随着经济发展，无论国家做出何种调整，最初形成的极强的讨价还价权力确保了国家政策得以执行。 （二）调整 第一次调整是人民公社化运动。原来分配给农户私有的土地重新收回，并以集体所有的形式变为集体共有。做出这种调整的原因并不是本文分析的重点，但这次调整的特点明显。尽管最初集体化的制度确实发挥了积极作用，农民可以自发地入社。但到后期，国家有意识地要加快人民公社化的进程，农民就失去了自由选择的权利。后来主要国家领导人也承认“公社化的速度过快了”。这样，人民公社里土地的集体所有制，不是农民出于自身利益得失的计算自由地交易土地产权的结果。而是国家运用自身的权力强制推行的产权制度安排。这种强制造成了后来公社化生产的低效率，并导致人民公社最终解体，国家不得不对农地产权制度再次做出调整。 第二次调整是经济体制改革过程中，以家庭联产承包责任制为主要形式的分田到户。农地的所有权最终仍由集体拥有，但农民拥有在承包期内的土地使用权。土地作为一项资源，具有多种属性。个人对不同属性的利用构成了土地产权的整体。联产承包制下，土地的某些方面的产权界定给农民，一些界定给集体，而另一些则界定给国家。 （三）现状 2003年生效的中华人民共和国农村土地承包法总则第八条规定，农村土地未经依法批准不得将承包地用于非农建设；第十三条发包方权利包括，制止承包方损害承包地和农业资源的行为；第十七条承包方义务包括，维持土地的农业用途，不得用于非农建设。2004年生效的中华人民共和国土地管理法第七章，对农地非法转作建设用地的行为规定了相关法律责任。农地转为建设用地的产权，不属于农民所有，甚至也不是集体的权利。 国家征收是农地资源转为非农用途的唯一合法途径。中华人民共和国土地管理法第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。并且在这一条中详细规定了各类土地的审批部门，包括国务院、省、市、县这几级政府。同时，它也确认政府可以向市场出售所征农地的使用权。第五十四条规定，除特例之外，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。第五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。 可见，改革对农地产权的调整，仍然是国家凭借自身极强的讨价还价权力，运用自身权力强制做出的农地产权变动。至今，农地产权已经在农民和政府之间分割开来，农民在农业用途上拥有法律清楚界定并受保护的权利，政府通过掌握审批拥有农地在建设用途上的权利。值得强调的是，如果政府能够把农转非的土地出让金补偿给被征地农民，这种土地产权分割的影响会降低。然而，中华人民共和国土地管理法第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。政府在征收土地和出让土地过程中获得了收益，并且这项收益十分可观。事实上，由于监管存在问题，政府获得的土地收益并没有按照法律规定被用于耕地开发。政府存在最大化土地收益的动机，从而加深了农地产权分割的影响。 本文以下部分对农地产权分割的效率损失进行分析，并给出相应的评价。 二、 产权分割的效率分析 一项资源具有许多不同的属性，其水平随资源不同而各异。要准确测量这些水平的成本极大，因此，不能全面或完全准确。而对变化多端的情况，获得全面信息的困难有多大，界定产权的困难也就有多大。正是在这个意义上，巴泽尔（1997）认为，完整的产权是不存在的。他进而分析在不存在国家强制时，私人可以自由让渡自己商品的各种属性的产权，或者自己保留下来。当他发现由自己保留商品的某项产权能取得更高收益时，他就不会让渡出去；反之，当保留这项产权付出的成本超过从中取得的收益时，他将会放弃这项产权。私人追求产权价值最大化的交易就保证了资源配置的经济效率。 德姆赛茨（1988）指出在公有制下，“实际占用”这项排他性导致资源无法被有更高效率的人使用，私有制则消除了这种可能，从而对稀缺的资源实施私有制是生产性的。实际上，德姆赛茨强调的私有制这种生产性，来源于私人独立交易资源的产权，一旦私人拥有某项资源的自由处置的权力，他会将资源投向最有价值的用途。每个人自由交易形成的均衡价格反映了在资源的稀缺性既定条件下，个人做出左右效率的反应。 一旦出现强制，私人出于自身利益考虑对资源稀缺性做出反应的机制就受到影响，而影响的结果，一方面是对私人产权的削弱，另一方面是资源配置损失了经济效率。 三、农地产权效率分析模型 本部分将通过一个简单的模型证明，政府强制进行的农地产权分割，在政府追求土地收益最大化的前提下，导致土地在从农业流转到工业用途中的价格形成机制扭曲，不能准确反映土地的边际生产力，从而出现土地资源配置的效率损失。 Q-A和Q-I分别代表农业部门和工业部门产量；K-A和K-I为农业和工业使用土地数量；L-A和L-I为农业部门和工业部门劳动力数量；-A和-I为决定农业和工业产量的其他因素。 农业生产函数：Q-A=f-A(K-A,L-A,-A) 工业生产函数：Q-I=f-I(K-I,L-I,-I) P-A为农业产品价格，农业收益函数：R-A=P-AQ-A=p-Af-A(K-A,L-A,-A) P-I为农业产品价格，工业收益函数：R-I=P-IQ-I=p-If-I(K-I,L-I,-I) 当农地产权完整赋予农民，不存在农地产权分割时，社会总收益函数：R-S=R-A+R-I C-A为农业部门得到的土地使用补偿额。土地资源配置效率要求社会总收益最大化，即： max:R-SS.T:K-A+K-I=K,R-AC-AR-I 求解社会收益最大值，对农业生产投入土地面积求导： 从而， C-I为工业部门支付的土地使用补偿额。当农地产权分割时，农地非农用途产权赋予政府，政府收益函数：R-G=C-I-C-A=f-G(R-A,R-I) 已有的研究表明，政府征用、批租土地的过程中其收益一方面随着工业收益增加而增加，另一方面随着农业用地收益增加而支付更高的补偿费用从而收益减少。所以，政府收益函数满足： f(1)-G和f(2)-G分别是政府收益函数对农业部门收入和工业部门收入的偏导数。 值得注意的是，政府征地过程中并不对农民农业收益给予全部补偿，更不会超过农业收益给予过度补偿，可以对政府收益函数的性质更清晰的描述为：-1f(1)-G0 此时，社会总收益函数：R-S=R-A+R-I+R-G 为实现土地资源配置效率，要求社会收益最大化，即 max:R-SS.T:K-A+K-I=K,0C-AC-IR-I 为求解，求社会总收益函数对农业生产投入土地面积的导数： 从而， 显然， 所以，在农地产权分割条件下，政府征地、出让的谋利行为，相当于扭曲了工业、农业自发形成的市场价格体系，使得工业用土地边际生产力MP-KI下降，而农业用土地边际生产力MP-KA提高。 由此，在工业、农业部门土地边际生产力递减的前提下，可以得到的结论是： 1、MP-KI下降意味着工业部门使用的土地将超过应有的水平，工业、城市化步伐将明显加快。 2、提高意味着农业用地流失，土地比在赋予农民完整的农地产权，没有政府管制土地向非农用途流转时更多更快地流向了工业用途。实际上，这意味着政府的干预不但没能保护耕地，反而加速耕地流失。 四、评价 国家强制分割农地产权，同私人自由让渡产权的最终产权配置并不必然一致，这就无法避免经济效率的损失。 第一，农地产权分割造成土地资源的相对价格的扭曲。仅仅在被赋予的残缺产权范围内，私人存在提高配置效率的激励，可以实现局部的经济效率；而强制的产权分割扭曲了资源的相对价格体系，对农业生产者和工业企业同时产生错误导向，无法实现整体产权配制的效率。 第二，产权分割对私人的激励不同，对私人行为造成一定的扭曲。私人不再仅仅依赖提高自己的决策质量，充分利用自己的资源，而是试图从被分割出去的产权中攫取利益。 第三，产权的硬度不同，带来国家在征地出让过程中寻租的可能。在产权主体平等时，讨价还价的过程会增加交易费用；在产权主体地位不平等时，寻租就可能成为产权交易的方式。国家对土地所有权拥有更大的讨价还价权力以及信息优势，导致土地出让收入在农民与政府之间的分配比例非常低。沈飞、朱道林（2004）对全国主要城市的实证显示这个比例平均为117，海口最高为12.2，北京最低达147。这表明，在征收农地的过程中存在寻租的可能。 第四，由于政府强制作为中间人参与交易，人为增长了交易链条，增加了交易次数，把产权交易的简单过程变得复杂，交易成本上升。在分割的农地产权制度下，私人仍然在对农地征用制度进行改进，以降低交易费用，但是，这只能是一种约束条件下的次优安排。 另外，农地产权分割未能有效的实现政府保护耕地的政策目标。在征用和出让土地的过程中，同样由于存在追求收入最大化的动机，政府参与攫取国家强制分割的农地产权。它导致了农业用途的土地边际生产力偏高，而工业用途的土地边际生产力偏低，农地比没有产权分割时更多地流向非农建设用途。这表明，现行农地制度没有取得应有的作用，适得其反。 政府分割农地产权是在土地制度变迁进程中，国家出于若干原因提供的产权制度。这些原因可能包括：保护耕地、保障农民基本生存需要和维护社会稳定、国家汲取最大化收入等等。只有当现行农地产权能够在这些目标上带来的真实收益能够补偿它所造成的以上种种效率损失，这种制度才是理性的。事实证明，这些目标或多或少的产生了收益。然而，伴随社会经济发展，城市化速度加快，农村经济的新变化，这种分割的产权制度所带来的收益和造成的效率损失也必然将随之改变。因此，至少有必要详细分析这种产权制度的成本收益。本文着重从理论层面分析其造成的效率损失，但更需要对这种制度带来的成本收益的量化研究，因为我们没有任何理由不把土地交给最能保护它和有效利用它的人。 注释： 此处的农业收益不是简单地用政府规定的补偿标准乘以政府规定的补偿年限，而是从机会成本角度考虑的收益，即正常产量及考虑到产量增加或减少以后未来土地承包期内的总收益。如果政府给予全部补偿则：。此时，农民耕种土地还是被征用是无差异的，而这就等于农地的产权完整的赋予农民，不存在产权的分割问题。而当征地补偿超过农民农业生产收益时，农民不但实际拥有土地完整产权，而且产权被极大地加强了。上文的分析表明，这两种情况都不是中国农地产权的现状。学者的研究也印证了这一点。党国英(2005)的测算表明，1952-2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；2002年农民无偿贡献的土地收益为7858亿元，相当于被无偿剥夺了价值26万亿的土地财产权，而累计支付给农民的土地征用费不超过1000亿元。农业部提供的数据显示，近两年来，关于征地、土地流转等问题的信访数量始终占总量的一半以上，在一些地方土地征用已成为超过农民负担的一个主要社会问题(应笑我，2003)。 参考文献： 1巴泽尔，产权的经济分析，上海，上海人民出版社，1997年。 2党国英，土地制度对农民的剥夺，中国改革，2005，第7期。 3德姆塞