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论中国城市化转型升级的策略研究 【摘要】在转变发展方式背景下，中国城市化应从粗放型向集约型、从单体向集群、从生产型向消费型、从东部向中西部、从单元向多元化功能升级转型，但在升级转型的进程中，受到发展理念、经济结构与制度、规划与战略和高房价等因素的约束。因此，文章提出消除制度障碍和体制创新、新型城市化与新型工业化有机互动、依托大城市促进中小城市和小城镇发展、重建政府治理结构以提高城市管理水平等对策措施，推动中国城市化的成功转型和健康发展。下载 【关键词】转变；发展方式；城市化转型 【中图分类号】F290【文献标识码】A【文章编号】1002-736X(2012)05-0049-04 在中国经济高速增长与城市化的进程中，中国经济总量2010年已跃居世界第二位、城市化率达到49.68，在这个历史性阶段，转变经济发展方式作为“十二五”时期发展的主线，必将促进中国城市化的转型。这两大转型将决定未来十年、二十年乃至更长时期中国的命运。 一、转变经济发展方式下中国城市化转型的宏观考察 改革开放30多年来，中国取得了举世瞩目的成就。“中国模式”、“中国经验”被信仰不同价值观的各国政界与学界纳入研究视野并广泛借鉴。但由于各种原因，中国改革与发展出现了经济增长带来的资源环境代价、经济社会发展不平衡、居民收入差距扩大、社会公平正义的制度建设滞后等各种矛盾和问题。加快转变经济发展方式，稳步推进城市化转型，促进经济可持续发展，已成为中国经济发展的战略基点。 (一)城市的发展方式从粗放型向集约型经营转变 改革开放以来，我国城市化发展的策略是以推行扩张城市规模和范围为主攻方向的粗放型经营策略。许多城市，特别是大城市的规模成倍扩展，这种发展方式面临环境、资源，特别是土地等因素的压力和约束。要实现城市的科学发展、可持续发展必须从规模扩张转向以质量和效益为主的集约化与效益化经营策略上来，注重经济增长方式的转变，推行经济结构、产业结构、消费结构和收入分配结构的战略性调整。城市必须从原来以工业特别是重工业为主导产业转向以高新产业、低碳产业、现代服务业和文化创意产业等为主导产业的新的经济结构和产业体系。尽量减少城市对资源的依赖，创造更自由、清洁、充满活力的城市发展空间，形成低碳型、效益型、智能型和生态型城市，促使城市性质由传统的工业生产基地和制造业中心向经济政治文化中心、国际金融中心、科技研发和高等职教中心等转型升级。 (二)城市的空间格局从单体发展向区域集群化协调发展转变 区域经济整体繁荣和一体化是国际普遍现象和共同发展规律，中国城市发展格局已逐步迈入到区域集群化协调发展的初期。集群化主要有两种形式：一是城市群，即由若干个城市构成的城市集群，如长三角城市群、珠三角城市群、京津环渤海湾城市群、长株潭城市群、中原城市群等；二是城市圈，即以某一大城市为核心、由若干个城镇构成的城镇集群，如武汉城市圈、重庆、西安、沈阳、成都等城市圈。集群化是城市化的高级形式，已成为中国城市化发展的一个基本趋势。 在计划经济时期，政府主导着城市化进程。由于受行政因素的影响，城市基本上各自为政，相互之间的经济联系比较薄弱。改革开放后，基于发展市场经济的需要，相互间的经济联系密切了，但竞争通常超过合作，各个城市仍然是孤立发展，经济腹地基本上局限于其行政辖区范围内。随着城市经济的发展和规模的扩大，经济活动已超出其行政辖区，城市之间出现了协调发展的态势。这一趋势不仅是城市住宅建设、空间布局调整、工业向外转移、改善生态环境、增强城市功能等大城市自身发展的需要，也是区域经济整体繁荣和共同发展的要求。核心城市对周边地区和中小城市予以支持和相互合作，并形成广阔的经济腹地，区域经济一体化便迅速扩展，这对于提升核心城市乃至整体区域经济竞争力，具有深远的意义。城市群已成为我国经济发展新的增长极。 (三)城市的发展目标从生产型向消费型转变 改革开放以来，随着经济的快速发展，中国社会正在逐步由生产型社会向消费型社会转变。在生产型社会中，由于商品短缺，生产在经济活动中占主导地位，经济活动主要表现在生产能力的提高和追求GDP增长，因而城市的中心任务是生产或服务于生产。进入消费型社会，占主导地位的经济活动是消费，城市的中心任务是消费或服务于消费。因而服务业在城市中将占有主导地位，并成为经济发展的支柱。 随着消费型社会的到来，大规模的城市基础设施建设有效拉动了内需增长，城市化的快速推进带来了商贸、旅游、交通、餐饮等消费型服务业和金融、保险、物流等生产型服务业的发展，其中休闲度假、健身娱乐、生态旅游、商贸会展等现代服务业使中心城市的发展更加旺盛，尤其是全国性、区域性、综合性中心城市，发达的教育、文化、体育、科技、医疗等服务行业将获得更大的发展优势，其中心地位进一步增强。城市有效带动全社会的消费是最持久的扩大投资需求、消费需求的手段和路径。 (四)城市的发展重心从东部向中西部转移 改革开放后，东部沿海地区经济的快速崛起，城市化进程得以启动，从而使得中国城市化重心逐渐东移。进入新世纪后，随着西部大开发和中部崛起战略的实施，投资重点开始西移，使得经济发展和城市化增长重心开始由东部沿海向内地移动的趋势。 从国内生产总值看，2005年与2009年对比，东部占全国比重由55.6下降到53.8；中部占比由18.8上升到19.3；西部占比由16.9上升到18.3。从固定资产投资看，东部占全国比重由52.4下降到43.7；中部占比由18.54升到22.8；西部占比由20.3上升到22.7。中国东部地区的GDP出现了微弱的相对下降趋势，而中西部地区则有所上升，尤其是固定资产投资，中西部地区增长幅度明显提高。 从城市建成区面积来看，中西部地区的城市建成区面积在逐渐扩大，与东部的差距逐步缩小，增长速度正在赶超全国和东部地区。2005年全国城市建成区面积3.25207万平方公里，增长6.95；东部为1.68659万平方公里，增长8.00；中部为9094.4平方公里，增长5.85；西部为6560.5平方公里，增长7.33。2009年全国城市建成区面积3.81073万平方公里，增长4.99；东部为1.96411万平方公里，增长4.72；中部为1.05851万平方公里，增长3.89；西部为7881平方公里，增长7.23。其中，只有2009年中部地区的增长速度有所反常。 (五)城市的发展功能从单元向多元化转变 长期以来我国城市的功能比较单一，表现为资源性城市或工矿城市，过分强调经济功能，忽视社会和谐、文化建设和环境保护等软环境完善，这直接影响城市品位的提高和城市的全面发展。随着中国城市化进入中期阶段，必须调整城市发展方针。在经济上转向发展高新技术产业，建立科学园区、总部经济，以及会展经济、文化创意产业、旅游等现代服务业；在发掘和发扬城市的特色和品牌上，利用自然和历史人文等独特的城市资源，通过特色活动、制造特色产品、特殊事件等塑造城市品牌，形成城市特色，吸引全球的眼球，提高城市吸引力和知名度，促进城市的发展；在对外关系上，全球化背景下城市间既竞争，更注重合作交流，扩大与国际城市的联系，培育与训练居民的国际意识，提高居民的生活质量、道德修养、礼仪水平和整体素质，从而建立科学、文明、和谐的宜居城市，实现城市形态与城市功能的有机统一。 二、约束中国城市化转型升级的现实因素 长期以来，中国城市化发展方式是“规模扩张型”。这主要表现为规划范围扩张、以土地为抓手，大兴房屋道路建设，依靠投资和工业拉动。这种方式虽然迅速提升了城镇人口和消费，推高了城市建设和经济增长数据，但城市化的质量不高，大量农民工进城建设城市却不能落户、不享受城市福利，制约了城市化的进一步发展。 (一)发展理念与认识障碍 新中国成立以来，中国城市化的发展理念在不断调整。新中国成立初期，毛泽东明确认识到“工业化带动城市化”的规律，在“一五计划”期间，城市人口增加了几千万。从1958年至1978年，我国城市发展的方针是采取严格控制大城市规模，为此城市化进展缓慢，甚至出现城市数量的减少。1978年在农村经济改革推动下，小城镇在吸纳农村剩余劳动力就业方面引起广泛关注。进入新世纪后，国家在“十五”发展规划中强调要把“发展小城镇作为推进城镇化的重要途径”，中国城市化步伐明显加快。正在实施的“十二五”规划指出：按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。 对新中国成立以来城市化发展的实践与反思。首先，存在观念上的障碍和认识上的误区。城市是一个空间系统，城市化是一个经济与社会发展的自然过程，基于产业的聚集、人口的转移以及政治、文化等因素的作用，才形成具有各自功能的城市。但我国是一个具有官本位传统的社会，有着以官阶设市的历史惯例。从新中国成立至今基本上严格按行政级别来确定城市的规模，这在很大程度上制约了以自由为本质的市场经济的进一步发展。其次，注重政绩，忽视城市自身发展的规律。城市的诞生与发展有其自身的成长规律，政府可以为城市的成长与发展创造条件，但绝不能贪图政绩、急功近利不顾人口、资源和环境的因素而人为造市、盲目扩市，否则制约城市化发展的一些政策与制度等樊篱难以拆除。最后，城市的发展缺乏科学的功能定位，“大而全”、“小而全”成为城市化发展的又一障碍。许多城市不重视自身的经济结构和产业特点、区域优势和功能发挥，大搞“全能城市”，导致城市化发展所急需的社会资源与经济资源巨大浪费。 (二)经济结构与制度约束 促进中国城市化新一轮发展取决于经济结构的转型和制度的突破。就经济结构而言，包括所有制结构、产业结构、就业结构、需求结构、城乡结构和地区结构等。在产业结构与就业结构之间关系对于城市化发展来说，20世纪90年代初，就有一项研究表明，从1952-1987年的35年间，我国的工业资本积累应该吸纳的劳动力就业量为1.7亿人，而实际吸纳的劳动力仅为8000万人，不到应吸纳劳动力的50。产生这种非农经济结构的原因：一是以工业为主导优先发展重工业的经济发展总体战略，抑制了城市对劳动力的吸纳能力；二是在相当长的时期内，强调先生产、后生活，建设生产性城市而非消费性城市，由此导致服务业发展严重不足，服务业吸纳劳动力的潜力远未充分发挥出来；三是广泛存在于农村地区的非农产业造成了非农化与城市化的脱节与背离；四是城市发展过程中结构畸形限制了城市本身的辐射与吸纳能力。由于城市化发展进程中结构问题较为突出，城市化水平的提高受到经济结构的制约。 从制度层面而言，长期以来历史发展形成的城乡之间相互隔离和相互封闭的“二元社会”，政府对城市和市民实行“统包”，对农村和农民则实行“统制”，即由土地制度、财产制度、户籍制度、住宅制度、财税制度、粮食供给制度、资源(水、电等燃料)供给制度、教育制度、医疗制度、就业制度、养老制度、劳动保险制度、劳动保护制度甚至婚姻制度等具体制度所造成的城乡之间的巨大差异，构成了城乡之间的壁垒，阻止了农村人口向城市的自由流动。 (三)规划与战略导向缺失 城市规划决定城市未来的发展和布局，是城市发展的蓝图和建设管理的依据，城市建设应从城市规划人手。当前城市规划中存在的突出问题：一是规划的科学性问题，即如何从区域地理环境和资源禀赋来指导科学规划，体现以人为本、人与自然和谐以及资源节约型、环境友好型社会；二是规划的权威性问题，即保持规划的稳定性，依法定的程序编制或修改，不是一任领导一套规划；三是规划的执行力问题，即怎样排除各种因素干扰，使规划得到有效实施。 长期以来，我国城市化发展既没有科学规划，又缺乏明确的发展战略和清晰的政策思路，更没有具体的实施战略和步骤。结果许多地区的城市化发展存在着无序、失控现象，主要表现在20世纪90年代初期开始的开发区热、房地产热和工业园区热，使城市空间扩展过快，与经济社会发展和就业的增加不相适应，导致了城市经济社会资源的浪费；由于乡镇企业布局过于分散，村镇建设难以实现产业积聚，使城市化出现了分散化的倾向，导致了土地资源的巨大浪费；由于过分强调“离土不离乡”、农村剩余劳动力的就地转移，大量农民将住宅投资投放在分散居住的乡村，而这些住宅投资本来是推动城市化进程的最宝贵的资金资源，由于规划与战略引导的缺失却成为城市化发展的制约因素。 (四)高房价是阻碍城市化发展的最直接因素 中国当前的城市房价早就脱离了经济基本面，并远远超出一般民众的收入水平，更别说农民或农民工了。中国社科院发布的经济蓝皮书指出，85的家庭没有购买住宅的能力，对农民和农民工来说，2009至2010年房价收入比分别为8.03和7.76，0如此高的房价收入比已成为比户籍制度还要难的阻碍农民进入城镇的高门槛，使农民永远进不了城市，成不了新市民。 “十二五”规划指出：“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。”国家规划的实施，必将使人口向中小城市转移，借着城市化的大势，开发商实际上早已开始部署在二三线、三四线城市的发展。有数据显示，早在2009年万科、中海、保利、富力等30余家大型房企在二线城市新增土地储备的建筑面积约为980万平方米，占总新增土地储备建筑面积的49，在j、四线城市新增土地储备占总土地储备的29。201 1年新一轮的“圈地”不排除造就一批“新地王”，助涨区域房价。国家新一轮房市调控政策“国十条”于2010年4月出台，对于一线城市实行限贷限购，客观上推高二三线甚至三四线城市的房价；2011年新建1000万套保障性住房困难重重，且保障的主体还存在激烈争议；0打击投资性住房需求效果又不显著，高房价已成为城市化进程乃至转型的制约因素。 总之，由于观念、制度、战略、房价等因素的制约，我国城市化进程还面临严重障碍。为此，我们必须转变观念、调整制度、明晰战略，推动我国城市化科学发展的战略转型。 三、推进中国城市化转型升级的对策分析 我国正处在城市化转型升级的特殊时期。即发展阶段从生存型进入到发展型阶段的历史性变化；发展导向从经济总量转为国民收入发展导向的历史性转折时期、发展方式从投资主导转为消费主导的历史性转变。因此，要做好从宏观上把握中国城市化转型升级的对策措施。 (一)调整政策，着力加强体制机制创新，营造城市化转型的制度环境 在城市化进程中，要建立健全推进城市化转型的内在机制，运用市场手段，政府实施宏观调控政策，充分发挥市场机制促进城市在转变发展方式中的基础性作用，使城市建设和发展更有序、有效。当前推动城市化关键在于制度设计和体制机制创新，主要有：土地制度、住房制度、户籍制度、社会保障制度、就业制度、金融财税制度、收入分配制度、城市规划制度和城市行政管理制度等。每项制度改革和机制创新对于城市化转型来说，都是牵一发而动全身，因此，要推行综合配套改革，营造城市化科学发展的制度环境，绝不可冒进。 (二)坚持新型城市化与新型工业化有机互动，推进城市可持续发展 新型城市化是以地区经济社会结构由传统社会向现代社会转型为核心的城市化；新型工业化是一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化道路。加快经济结构调整和产业转型升级应遵循新型城市化对推进新型工业化所提出的新要求，加速生产要素和农村人口向城市集聚，依托城市的人才、科技、信息、资金等优势，依靠体制、机制、技术、管理、组织等全方位创新所形成的内生动力，建立以大企业、大集团为龙头的现代产业集群和服务体系；以低消耗、低排放，可循环、高效率，全面协调、可持续为基本特征的创新驱动型发展模式，大力推进政府的公共服务创新，为战略性新兴产业的发展和传统产业的转型升级搭建平台或载体。通过知识创新、产业创新、经营模式创新和载体创新，实现内涵式、集约化发展。在推进新型工业化的过程中，应更加关注城市功能的提升。中国城市化质量不高，关键在于城市的影响力、辐射力、带动力不够。因此，要充分发挥东部珠三角、长三角、环渤海湾三大主体城市群的内部协同和对周边区域经济社会发展的影响力、辐射力、带动力，加速推动以长沙、武汉、成都、西安和沈阳等中西部核心城市的城市群、圈、带及其更宽泛区域的城市化、国际化水平，切实发挥区域省会中心城市作用，促进城乡之间的联动发展。 (三)统筹城乡发展，依托大城市，重点促进中小城市发展，提升小城镇城市化水平 统筹城乡经济社会发展包括财政投入、资源分配、城乡环境、文化上的统筹；也包括建立城乡统一的商品市场、劳动力、技术、资金等要素市场；还包括城乡物质文明建设和精神文明建设。但重点在于建立城乡统一的社会保障体系和教育卫生事业，关键是人口能在城乡自由流动。统筹城乡发展不是把所有农村城镇都建成城市，使农村居民过上城市居民同等的生活水平，而是在农村人口转移的基础上，在农业生产发展、农民增收的前提下逐步使农村居民的生活消费方式、闲暇方式、社会交往方式、思维方式、价值标准、教育文化等接近城市文明，缩小城乡差别，逐步实现一体化。 实现城乡一体化要依托大城市，重点促进中小城市发展。从实践看，城市发展的平行化不利于城市群的发展，由于中小城市规模偏小、功能结构不合理，城市之间的分工合作、角色定位很难。从发展趋势看，大城市拉动的城市群，已经成为我国城市化时代区域经济竞争力的重要组成部分。在土地等资源约束的背景下，发展新兴产业、现代服务业有利于发挥大城市的“集聚功能”、“辐射功能”和“带动功能”。因此，要把中小城市发展成为大城市的战略作为未来城市化发展的方向和重点。 实现城乡一体化必须加快小城镇的城市化进程。发展小城镇是推进我国城市化的重要途径，目前要克服小城镇规模有限、经济结构单一、处于产业低端且工艺落后，城市功能欠缺，对劳动力有效吸纳能力弱的缺陷，使之成为沟通城乡之间各种产品技术、人才、资金和信息交汇的场所。一要调整小城镇原有的产业结构。在充分发挥当地资源优势的基础上，大力发展科技含量高、效益好的产业，强化第三产业的发展，完