公共政策学讲义第二讲：公共政策学的学科要素分析.doc

第二讲：公共政策学的学科要素分析 对公共政策学的学科概念作一个界定，即公共政策学是这样一门新兴学科，它尽可能地运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间、政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量。 这一界定揭示了如下内涵：（1）学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（2）学科具有准科学的特征，强调定量分析与定性分析相结合，强调实证分析。既注重经验的历史积累，又使用现代化的手段。（3）该学科具有跨学科或多学科交叉、渗透的特征。学科的研究主线包括政策的要素、结构和运行过程；政策系统与其环境之间关系的生态学分析；政策过程诸环节之间的关系；政策过程诸环节与政策系统内外诸影响因素之间的关系。（4）学科以改进政策系统、提高政策质量为研究目的。二、公共政策学的研究对象第一，公共政策学研究的是组织的而不是纯个人的决策行为。第二，并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象。第三，在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学的研究对象的核心和重点。第四，一些非政府公共组织的决策行为，也往往具有公共政策的性质。 综上所述，就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，兼及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策，即公共政策学是一门研究公共政策的学问。 公共政策学的研究对象的第一个基本的方面为公共政策。 作为公共政策学研究对象的公共政策，可区分为三个层次：第一，具体的个别的政策第二，政策群和政策链。所谓政策群，是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。所谓政策链，是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。第三，政策一般。即为从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性。 公共政策学的研究对象的第二个基本的方面为政策系统。即公共政策的主体、适用对象或曰政策客体，政策的评估、信息的反馈等整个互动的政策系统。 第三个基本方面，即为政策过程。分析政策主体从认定政策问题开始，寻求解决方案，组织施行，再到调整的过程。三、公共政策学的产生和发展过程（一）早期的公共政策思想（1）随着人类的产生，特别是社会的私有制、阶级阶层和国家的出现，自然灾患、社会治安、贸易秩序、经济稳定、战争等问题逐渐成为人类面对和解决的社会公共问题。在这种情况下，公共政策就产生了，政府成为制定和实施政策的主体。（2）对公共政策的思考和研究可以追溯到古代社会。（3）进入近代社会，哲学、政治学、经济学、伦理学、社会学等人文社会科学之间最初还没有严格的学术分工，不同学者的研究工作往往都涉及了公共政策问题。（二）公共政策学的产生和发展（三）相关学科对公共政策研究的影响（四）公共政策的教育与实践（五）我国的公共政策研究四、公共政策的研究组织 此处所指的公共政策研究，是政策研究者和研究组织为了给决策者提供解决公共问题的有效信息、政策方案或可操作建议而运用多学科的系统知识进行的科学规划、分析和预测活动。 公共政策研究主要是由一些独立的研究者和专门的研究组织来承担的。（一）公共政策研究者 公共政策的研究者一般是指那些独立于决策部门和政策研究组织之外，依靠其自身所掌握的丰富的专业知识和科学的分析方法，专门从事政策规划、分析和预测的人员。 从研究主体的类型上说，它属于公共政策研究组织的一种特殊的形式，即个体化、人格化的政策研究主体。 一般包括兼职政策研究人员和专职政策研究人员两种类型，但是他们的专业背景和学术取向存在差异。 （1）主要来源几个方面： 第一、对公共政策研究尤其是对政策过程感兴趣的大学教师。他们主要从事个人的研究并且要为争取得到有关机构和部门给予的项目基金及其他资助展开一定的竞争。 第二、曾经或正在独立的研究机构和思想库从事专业性研究工作的人员。 第三、曾经或正在政府、政府代理机构和公共团体内部从事研究工作和信息分析工作的人员。 第四、曾经或正在压力集团和院外活动团体进行政策研究工作的人员。 第五、曾经或正在政党内部一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体内从事政策研究的人员。 第六、自由职业的政策咨询人员，即根据签署的合同和所付的酬劳从事政策研究的社会人员。 （2）公共政策研究者的出现和人数的不断增多，对政策科学和公共政策实践都具有重大的意义。 第一、公共政策研究者的出现使公共政策研究范式发生深刻的变化。 第二、实现了研究主体的多元化，避免了政策研究队伍的同源性，也顺应了政策科学研究多角度和多元化的趋势。 第三、公共政策研究者的出现是公共政策研究职业化的重要标志。 （3）公共政策研究者有着不同于一般社会科学研究人员、体制内政策研究人员和公共政策研究组织的自身特征。 第一、研究成果的功用性。 第二、身份上的民间性。 第三、研究过程的独立性和自主性。 第四、研究方法的专业化。 第五、主体运行的单一性。（二）公共政策研究组织 公共政策研究组织是政策科学的研究工作者、实践工作者和政治与社会活动者共同合作的场所，是融科学、知识和艺术为一体的综合性政策研究和政策咨询组织形式。 政策研究组织是学术研究和实际决策有机结合的部门，其研究领域、研究方法、服务对象各有所不同。就其性质而言，主要有几种类型： （1）官方的政策研究组织 第一，隶属于国家和政府最高长官的政策研究机构。 第二，隶属于最高政治或政府机关的决策咨询机构。 第三，隶属于政党的政策研究机构。 第四，直属于国家和政府某一部委的政策研究机构。 第五，各级地方政府直属的政策研究机构。 （2）半官方的政策研究组织 第一，政府资助建立的决策咨询机构。 第二，与政府有合同关系的政策研究组织。 第三，与政府部门对口挂钩的研究咨询机构与组织。 （3）民间的政策研究组织一般而言，这类的研究机构大致有四种类型： 第一，研究经济和国内公共政策问题。 第二，研究对外政策问题。 第三，研究军事问题。 第四，研究国际性公共问题。 五、公共政策的研究视角与研究路径（一）公共政策研究的多学科视角1、政治学视角 公共政策研究的政治学途径是基于立法与决策的考虑，侧重从政策的社会代表性、社会回应、权利与责任、民意等角度分析公共政策，认为公共政策是一种政治过程，重视政府工作人员在公共政策中的参与问题，政府职能的特征是公共选择和立法。 显然，公共政策研究的政治途径强调“代表性”、“政治回应”、“责任”、“程序正义”等，公共政策研究应当充分考虑社会不同利益集团、不同政治观点的冲突与平衡。2、管理学视角 管理学的途径是基于行政部门的立场，侧重从管理及管理有效性的角度，分析公共政策问题。管理学对公共管理和公共政策的影响可以分为两个阶段：从19世纪后期到20世纪80年代属于传统的管理学途径时期；从80年代开始了新的管理学途径时期。 3、经济学视角4、法学视角 法学的研究途径或法律角度的分析方法，将公共政策视为在特定情境中应用法律与实施法律的过程和活动。 侧重从法律、特别是宪法、权利和公平、正当法律程序分析公共政策，公共政策应当是由宪法、法律、行政法规和合法性的行政方案、行政命令、行政决定、司法决定等组成。 分析公共政策的实施过程的合法性和正当性，公共政策是否依法实施，依法实施的公共政策以及法院的司法决定是否充分保护和增进了公民的合法权益。 从法律角度分析公共政策，一个显然的结论就是强调法治。它包含一些核心性的价值观：依法执政、程序正当原则，它意味着保护个人免于遭受政府恶意、武断、错误、任意的剥夺其生命、财产和自由的必要程序；个人应当享有充分、平等的实质权利和法律的平等保护。5、社会学视角 社会学对公共政策分析的主要贡献在于它对社会问题、种族关系、家庭问题、犯罪学和社会变革所进行的研究。 社会学中关于政策的研究是描述性的，主要集中在政策过程、特别是集中在公共政策的制定、实施和效果评估等几个阶段。 社会学在社会控制、社会化和社会变化等广泛领域内，发展了大量的实践知识和理论，这些也都有助于理解不同公共政策的效果及公共政策制定者和执行者的行为。 社会学对公共政策研究的另一大贡献还在于微观的实证研究方法。 6、伦理学视角伦理学对公共政策研究的影响至少表现在两个方面：一是强调政策研究中的价值分析； 二是政策研究本身的伦理规范，或者说是政策分析的职业伦理，包括政策决策者的行为标准、政策研究者的职业道德要求、政策执行者的道德规范等。（二）公共政策分析的方法 1、公共政策的系统分析和矛盾分析方法（1）公共政策的系统分析 公共政策是以系统的形式存在并运行的，因此，系统分析方法已经成为公共政策分析的基础性方法。有学者提出政策研究就是“政策科学和系统分析两者交叉的产物。” 从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为几个阶段：阐释目标寻找方案预测效果构造模型评估方案。政策分析的这些阶段在实际应用中不仅是递进的，而且往往互相交叉、互相渗透，有些阶段还要循环往复若干次。 从系统分析的内容来看，对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的结构分析和政策系统的目标分析三个方面。 政策系统结构分析的目的，就是要找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次性特征，使政策系统的组成要素及其相互之间的关联在分布上达到最优结合的效果。 政策系统的目标定位，是政策系统分析和系统设计的出发点，是政策系统所要达到的目的的具体化。（2）公共政策的矛盾分析2、公共政策的历史比较分析方法（1）公共政策的历史分析（2）公共政策的比较分析3、公共政策的个案分析4、公共政策的经济社会分析方法（1）利益分析方法（2）经济分析方法（3）社会形态分析5、公共政策的制度分析方法6、公共政策的价值、超理性与宏观分析方法（1）价值分析 公共政策价值观，指的是政策制定者以及其他涉及决策过程的人共有的偏好、个人愿望和目标。主要包括政策理论、政策理想、意识形态、政策认知、政策感情、政策态度和评价标准。它构成了公共决策的一个基础。它影响、制约政策主体和政策客体（目标团体）的活动，渗透到政策过程的各个环节。通过政策主体的政策实践活动，观念形态的价值观转化为现实的政策力量。 公共政策的价值分析，就是考察公共政策过程中某种目的是否值得为之争取、采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”。 价值分析有助于人们形成科学的价值观，确定一些基本的衡量和评价政策方案的价值准则。（2）超理性分析 超理性方法的应用是因为公共政策分析是一种复杂的过程，应然状态是理性和明晰的过程，但实际上经常是超理性或模糊的，传统的理性观念常常忽视了非理性的合理成分，忽视了非理性对行动者的作用，而过多关注理性的分析方法，但“理性的系统分析能够提供工具，但不能提供智慧”。 在将来的政策分析中，最为有效的分析方法，是要把理性分析的科学与超理性的分析的艺术结合起来。（3）宏观公共政策分析7、其他（1）定量分析 定量分析是与定性分析方法相对称的方法。 一般指在政策过程中对各种有关的资料和信息用确切的数字量化出来，建立数学模型，并运用包括计算机在内的各种计算手段进行计算和分析，为公共政策的制定、执行、评估和监控提供有效的依据与技术的过程。 它的主要特征是科学性、专门性、敏感性和精确性。由于定量分析具有的一些难以替代的优点，逐渐在公共政策过程中得以广泛的应用。 （2）定性分析 定性分析是一个对资料信息进行分类、描述、综合、归纳，并在此基础上提取出定性结论的过程。定性分析的基本逻辑是归纳法，即从具体的、个别的、经验的事例中逐步抽象出概念和理论。 这种分析方法经常采用的形式大致可以分为五种不同类型：连续接近法、举例说明法、比较分析法、流程图法和创造性分析方法