在公共政策执行的实际过程中.doc

在公共政策执行的实际过程中，政策执行卞体往往会由于自身的态度、素质和能力等原因，消极、被动、低效地执行政策，甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是政策执行中的“中梗阻”现象。探讨这一现象产生的深层原因及其矫正对策，对于提高我国公共政策的有效执行和实施，意义重人。 一、“中梗阻”现象的成因分析 公共政策执行过程包括政策宣传、物质准备、组织准备、政策实验与全而实施，以及协调与监控等环u公共政策本身、政策资源、政策环境、政策执行机构以及政策执行卞体等因素都对公共政策执行产生影响，其中政策执行卞体起着尤为重要的作用。政策执行过程中普遍存在的的“中梗阻”现象，如“上有政策，下有对策”;“断章取义，为我所用”;“阳奉阴违，拒不执行”;“左顾右盼，等待观望”;“讨价还价，政策攀比”等，人都可以从政策执行卞体上找到原因。 1.政治社会化机制乏力 公共政策制定后，关键要靠政策执行者去执行和实施。因此，政策执行卞体对公共政策的认同态度和政策执行的实际水平很人程度上决定了政策执行的成效，而前者又深受其政治社会化过程的影响。 首先，成功的政治社会化有助于提高政策执行者对于公共政策日标和价值取向的认知、理解和认同。人们通过政治社会化过程所形成的政治态度在政策执行过程中会经常有意无意地表现出来。如对权威的顺从就是政策有效执行的重要因素之一，人们从小就在社会化的过程中，学习到了尊重以父母、知识、法律、政府官员等为代表的权威。这种尊重权威的态度和服从权威的习惯对于人们在成年以后的政策顺从和政策执行活动“是一种莫人的助力”，也有助于减少偏差行为的发生。 其次，政治社会化有助于提高政策执行者的综合素质和实际政策执行水平。政策执行者的综合素质至少包括专业技术水平、实际工作经验、效忠国家的信念和自律的精神。政策执行卞体的综合素质只有在政治社会化过程和政策执行实践中，才能得到不断的提高。社会成员通过政治社会化的过程，熟悉政治规范，了解自己在政治系统的权利和义务，掌握政治活动技能，如组织能力和管理能力等，从而为将来的政策执行能力奠定了基础。政治社会化过程及机构同日常政治行为对于政府政策及其稳定性的影响之间必然具有相关N，而这种关系正是他们所感兴趣的。! 第三，不断的政治社会化过程不仅能够使政策执行者尽快地理解政策日标和政策计划并切实地予以实施，还可以使政策执行者及时调整自己的政策执行行动，因而它是公共政策有效执行的重要保证。 然而，在我国的现实社会政治生活中，政策社会化机制是乏力的。第一，由于受“文化人革命”等政治运动的影响，人们至今对于政治生活仍然心有余悸。而政治社会化机制在一些地方只是简单地表现为思想政治教育和例行的政治学习。这一方而阻碍了社会成员参与社会政治生活的积极性，另一方而，又使政策执行卞体对政策内容本身缺少了解和认同，只是消极被动地执行政策，因而不利于政策执行卞体在政策执行中发挥自己的卞动性和创造性。第_，随着ili场经济的深入发展，社会上出现了重经济、轻政治的思想倾向，政治社会化机制作为社会成员适应社会政治生活和社会实现政治稳定的重要途径，未能得到应有的重视，这既影响了社会民卞化进程的发展，也不利于政策卞体的有效政策执行。第三，近年来，由于西方国家的和平演变、文化渗透和不平等的经济全球化体系的进一步发展，传统的政治社会化机制受到了很人的冲击。新的更有效的政治社会化机制又没有确立和完善起来。这必然影响到政策执行卞体的素质。 2.成本一收益预期失衡 政策执行卞体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。 首先，各项公共政策的最终执行者都是人，而人都有着自身利益追求和行为倾向的，因此难以做到政策执行中的绝对的“价值中立”。如果一项公共政策威胁到自身利益，执行者就有可能抵制这一政策，因而就使得该项政策很难顺利有效地得到执行。法国行政学家夏尔德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”!2l 其次，公共政策本身的弹性空间则成了一些政策执行卞体谋取自身利益的)一阔天地。恰如詹姆斯安德森所说:“行政机构常常是在宽泛的和模棱两可的法令下运行的，这就给他们留下了较多的空间去决定做什么或者不做什么。，!3这样，政策执行卞体的成本收益预期也就必然在政策执行过程中发挥着重要的作用，即尽力降低政策执行的风险，争取自身利益的最人化。萨巴特和马兹曼尼安认为，任何政策的执行都可以从三个完全不同的角度来看C1 )初始政策制定者(中心);C2)执行层官员(外围);C3计划指向的私人行动者(日标团体)。“尽管外围的官员很少明日张胆地违反(中心)法律，但是很多研究已表明，他们还是要人胆地行使权力实现自己的日标，以满足自己组织的需要，并对付自己环境中的紧迫问题。, 4, 第三，公共政策的实质就是对于利益和资源的划分，因而，公共政策执行卞体在执行政策时，必然进行成本收益预期。如果其实际收益与预期收益之间，或者其本人的收益与他人的收益之间存在差距，就会产生相对被剥夺感。这种利益受损的心理感受将直接影响到公共政策执行卞体的有效政策执行。巴达克以博弈理论来分析公共政策执行过程，他把政策执行过程视为一种赛局，在冲突和竞争的情况下，每一参加者都寻求得到最人的收获，并且将损失减少到最低限度。而政策的成功与失败，取决于各方参加者的“战略选择”。! 在我国的公共政策执行实践中，由于政策执行卞体的成本一收益预期较低，或者比较利益的相对剥夺，往往造成一系列的政策执行问题。一些政策执行卞体根据自己的理解和需要，附加上一些原政策日标中所没有的内容，搞“土政策”，为谋取自身利益、小群体利益或地方利益而另立一套、自行其是。特别是当公共政策本身与政策执行者的利益有所冲突时，一些政策执行者就会寻找政策替代。他们钻政策的空子，甚至对原政策内容的有意曲解、肆意变通，导致政策执行受阻，直到造成政策日标无法实现和公共政策执行的失败。 3.责任追究制度缺损 首先，公共政策执行卞体都是承担一定行政角色的领导干部或国家公务员。经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职;必须遵循权限，不越权;必须符合法定日标，不滥用职权;必须合理使用自由裁量权，避免行政失当。”因此，必须建立与职位、职务、职权相一致的公共政策执行责任追究制度。 其次，政策执行卞体是根据自己对于某项公共政策的日标、内容和实施方案的理解和把握，然后按步骤加以执行。而且，公共政策执行者在其执行政策的具体过程中，一般还具有对于政策的“初始的解释权”。因此，公共政策执行卞体必须相应地承担与其“初始的解释权”相一致的责任。 第三，政策的合法化和合理化只是为公共政策的有效执行奠定了基础，然而，合法化的公共政策并不能自动得到有效执行。公共政策执行过程中仍然可能会出现政策歪曲、政策截留甚至政策抗拒等现象。因此，在政策执行过程中，必须建立行之有效的风险预警机制和责任追究制度。对政策执行情况及时地跟踪评估，强化监督控制;对由于政策执行失败而造成损失的执行者，要追究其责任。 然而，我国现行的公共政策执行体制中正是缺乏责任追究制度，特别是一种“刚性”的责任制度。自一先，政策执行过程缺乏正常的监督;其次，政策执行的效果缺乏明确的考核;其三，政策执行考核结果缺乏必要的赏罚措施。这导致政策执行中的种种偏差行为难以得到制I (和及时纠正。 _、“中梗阻”现象的矫正对策 从政策执行卞体的角度而言，素质与政策执行能力，同时，把政策执行评估、监控与政策执行责任追究制度有机结合起来，提高政策执行能力和水平，防If-,避免和及时纠正政策执行中的“中梗阻”现象。 1.强化政治社会化功能，提高政策执行卞体的政策知识水平和政策执行能力。政策执行卞体的专业知识和业务能力卞要是在政治社会化过程中系统地学习到的，也是通过政治社会化机制才得到不断强化的。政策知识是指所要执行政策的专业知识及其相关知识，这些方而的知识特别是专业知识是政策执行卞体提高业务水平和职业技能的基础，决定了政策执行卞体在执行政策过程中的对业务工作的熟练程度、责任心和工作效率，也决定了他们在实际工作中对政策信息的搜集、筛选、处理、传递能力和对政策信息的敏感程度。执行能力则包括执行政策过程中所需要的多方而的能力，如组织能力、协调能力、管理能力等。政策执行卞体通过学习，熟悉政治规范，特别是政策执行活动规范，从而为有效政策执行奠定基础。 2.加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。政策宣传是政策执行活动的重要组成部分。通过多种形式的政策宣传，一方而，可以使政策执行者认真领会和理解政策日标的具体内容，从而认同政策，为有效地执行政策奠定坚实的思想基础;另一方而，也可以使)-人人民群众的充分了解政策内容，增加人民群众的政治参与机会和政策认同感，使更多的人能够理解、接受、支持和执行该项政策，进而为政策的有效执行形成良好的政策环境。同时，还可以为政策执行者建构)-泛的社会监控系统，对政策执行进行公众舆论监督。相反，如果政策宣传不够或者宣传不准确，就会造成政策不明确和政策信息不畅，政策执行者就不能准确理解政策日标和政策内容，也难以获得政策对象的理解和公众的支持和监督，进而容易产生政策执行的偏差行为。 3.建立健全公共政策执行的责任追究制度。(1 )建立合理的干部录用制度和公务员制度。通过公开招干考试和公务员考试，把真正具备较高政治素质和业务能力的社会成员充实到各级行政机构中来，使行政管理机构中的政策执行人员都能拥有准确理解政策日标的能力和有效执行政策的水平。同时，把精简、优化行政组织机构和强化竞争机制结合起来，加强依法行政，防比政策执行偏差行为的产生，从而提高政策执行的效率。(2)严格政策执行的考核制度，增强政策执行者的责任意识。领导干部和各级各类政策执行人员要加强学习，提高政策执行的理论水平。而对新形势、新情况和新政策，还要不断更新自己的专业知识和技能，提高自己政策执行和政策创新的能力。(3)提高政策执行者的责任意识，建立政策执行的风险监控机制。参考文献1 I Robert E. Dowse&John A. Hughes, Political Sociol- ogy, John Wiley&Sons Ltd.，1986.PP.190一191.12日法夏尔德巴什.行政科学I MI.上海:上海译文 出版社，2000.11