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经济学视角下的助学贷款问题研究【摘要】 自1999年出台国家助学贷款政策并在北京等几个城市的部分高校试点后，助学贷款信用风险的问题不断显现，这些矛盾反映了国家助学贷款制度本身的缺陷。本文从新制度经济学的角度，分析国家助学贷款制度政策，试图解释国家助学贷款制度的内在缺陷，并提出参考性建议。 【关键词】 经济学；助学贷款制度；金融风险；制度变迁 、经济学视角下的国家助学贷款制度 新制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学。在新制度经济学的分析框架里，国家助学贷款制度作为研究的对象有其丰富的内涵。科斯与诺思都强调了新制度经济学应该研究人、制度与经济活动以及它们之间的相互关系。在新制度经济学看来，人理性的追求效用最大化是在一定的制约条件下进行的。这些制约条件就是一系列规则、规范等。 从国家助学贷款制度的内涵看，国家助学贷款制度与人的动机、行为有着内在的联系。制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征。国家助学贷款制度如同其他所有的制度一样，以一种自我实施的方式制约着所有参与人，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。可以说，国家助学贷款制度是无形的、是具有排他性的特殊公共品。这种“公共品”与其他“公共品”有一定的区别，它是面向普通高校经济困难学生这一弱势群体采取的一项措施。而一般公共品不具有排他性，是在一定范围内人人都可以享用的公共品。 其次，从国家助学贷款制度的基本规则看，国家助学贷款制度的正式规则可以描绘为：界定政府、银行、学校、学生等利益主体在分工中的责任的规则，其中包括了贷款资金的筹措、政府如何分担银行的风险及银行贷款的决策、贷款的发放、贷款的管理、贷款的检查、贷款的回收、对有问题贷款的处理等方面制定出具体的正式规则。国家助学贷款制度提供的一系列规则由三个基本因素构成：国家规定的正式约束、由社会认可的非正式约束和实施机制。正式约束是人们有意识创造的一系列政策法规，它包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则所构成的一种等级约束，它们共同约束着人们的行为。现有的国家助学贷款制度的正式约束是经过多次的调整逐步确立的。非正式约束是人们在长期交往中无意识形成的，具有持久的生命力，并构成代代相传的文化的一部分。正式约束与非正式约束两者是相互制约和促进的关系。非正式约束主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。它是一个自然演变过程，包括相应的思想文化启蒙、思想解放运动及相应的法律文化和传统的积累和沉淀。我国在20多年的改革开放中，在正式约束方面确实有了较大的进展，但是根源于文化、历史传统的非正式约束的转变却是一个长期的过程，并且正式约束由于非正式约束形成的滞后使效果大打折扣。对国家助学贷款制度而言，借贷人的意识形态、习惯，整个社会的道德规范等非正式约束对正式约束的顺利实施有着重要的影响。 再次，从国家助学贷款制度的实施机制看，目前我国已改变由国家指定商业银行办理国家助学贷款业务的做法，引入市场机制，实行由政府按隶属关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。国家助学贷款管理中心要按协议约定及时足额支付贴息和风险补偿资金，配合银行做好催收还款工作，努力降低金融风险。国家助学贷款风险补偿机制体现了市场机制和政策性的结合。按照“风险分担”原则、按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，鼓励银行开展国家助学贷款业务的积极性。但是制度是否具有可操作性是在实施过程中得以体现的，在助学贷款方面我们国家有一些规定，还没有上升到严格的法律层面上，在银行、学校和学生之间的责、权、利在一定程度上不是很明确。这使得在制度的实施中出现了一些难以避免的问题。可见，判断国家助学贷款制度是否有效可行，除了看这种助学贷款制度的正式规则和非正式规则是否完善以外，更重要的是应该看这个国家助学贷款制度的实施机制是否健全。 二、经济学视角下我国助学贷款制度的变迁及其评述 制度变迁就是用一种制度安排去代替另一种制度安排。就国家助学贷款而言，制度变迁一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难，因此路径依赖对制度变迁有极强的制约作用。国家助学贷款政策于是应运而生，并经历了萌芽、试点、推行、徘徊到拓展五个阶段。 第一阶段：国家助学贷款的萌芽阶段。1986年7月，国务院批转了原国家教委和财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度的报告，同意在全国85所院校中试点实行奖学金和贷学金制度，由此拉开助学金改为贷学金的帷幕。第二阶段：国家助学贷款的试点阶段。1999年6月，国务院办公厅转发由中国人民银行、教育部、财政部在1999年5月制定的关于国家助学贷款的管理规定(试行)，由中国工商银行独家在北京等8个城市试点开办国家助学贷款业务，并规定国家助学贷款是：“由国家指定的商业银行面向在校的全日制高等学校中经济确实困难的本、专科学生、研究生发放的，用于帮助他们支付在校期间的学费和日常生活费，由教育部门设立助学贷款专户资金给予财政贴息的贷款”。第三阶段：国家助学贷款的推行阶段。2000年8月，中国人民银行、教育部、财政部发布关于助学贷款管理的补充意见，把国家助学贷款由8个试点城市拓展到全国，经办银行由中国工商银行扩大到四大国有商业银行；同时，中国人民银行发布中国人民银行助学贷款管理办法，规定把助学贷款范围扩大至研究生，并要求开展无担保(信用)助学贷款。第四阶段：国家助学贷款的徘徊阶段。2001年6月，全国国家助学贷款工作会议召开，为进一步推进助学贷款工作，工作会议产生两项举措：取消“一校一行”的规定和免征金融机构开展国家助学贷款业务利息收入营业税。第五阶段：国家助学贷款的拓展阶段。2004年6月，教育部、财政部、人民银行、银监会发布了关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见，对国家助学贷款制度设计进行了重大调整。 从上述我国助学贷款制度变迁的路径看，政府在国家助学贷款制度变迁中的历史定位，先是短期性的，随着其基础性制度条件的建立和完善逐步退出；然后是辅助性的，政府由充当运动员的角色改变成裁判员的角色，这是由国家助学贷款制度变迁的市场化方向所决定的。从发展方向来看，助学贷款制度的最终目标应为市场化，在这点已达成了高度的共识。但是要选择什么具体模式，我国尚没有明确的目标。国家助学贷款制度变迁没有形成一个市场化的整体框架，这也是制度依赖无法避免的问题。其次，在原有制度变迁中，连接所有行为主体的关键一点是政府信用的巨大作用，在国家助学贷款制度变迁中，政府的作用不是直接介入，而是提供制度基础服务。就国家助学贷款而言，制度变迁的成本是巨大的，它既来自于对抗制度稳定性的制度变迁的阻力，又来自于制度变迁过程。在国家助学贷款制度变迁过程中，交易费用的四个要素均广泛地存在着。因而助学贷款的理论效率受到高协调成本的严重制约，导致既定的制度安排在现实的制度环境下难以得到广泛的推行。 三、经济学视角下的国家助学贷款制度的缺陷及其完善 虽然助学贷款存在诸多的风险，但它仍然是一项新兴的消费信贷产品。随着国民经济的发展和人民生活水平的提高，消费信贷在我国已得到了较快地发展，而助学贷款作为一种新的消费信贷方式，不仅是在政府的大力支持和帮助下开展起来，而且也涉及到一个庞大的消费信贷群体，因此，尝试开办这一业务应该成为争夺消费信贷市场的一个竞争焦点。可以说助学贷款的实施不仅有利于拓展我国的消费信贷市场领域，也可以为今后我国个人金融业务的进一步发展积累有益的经验。同时也可以缓解我国高校目前面临的一些问题。 国家助学贷款是信用放款，既无担保，也无抵押，还贷主要依靠学生未来的还贷能力及其还款意愿。国家助学贷款与一般消费信贷不同，因学生没有经济交易行为，银行不能通过经济手段来制约借款学生；助学贷款面广和催收等管理成本高；大学生群体毕业后流动性非常大，不利于银行对学生进行贷后跟踪与管理，银行承担较大的信用风险。 首先，从国家助学贷款的发展状况来看，1997年，我国高等教育实现从免费教育向成本补偿制度的过渡。但是，迅速提高的收费水平却严重影响低收入家庭接受高等教育的机会与积极性，成为影响社会不稳定的重要潜在因素。1999年，国家出台了国家助学贷款政策，并在北京等8城市的部分高校试点。到2004年6月，全国累计发放国家助学贷款52亿元，获得助学贷款的学生人数83万人。根据教育部、财政部、央行、银监会2004年6月8日发布的关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见的要求，我国国家助学贷款的发放范围原则上是按在校生总数的20%比例确定。因此，按照2003年底我国普通高校在校生1 174万人计，我国当年应获得国家助学贷款的学生人数为234.8万人。但我国很多高校贫困生的比例远远超过了在校生总数的20%，有的高达25%-30%以上，因此，显然这一比例还很难满足贫困生的贷款要求。所以，就国家助学贷款实施的发展状况看来，很明显出现了供给不足的矛盾。而这一矛盾则反映了国家助学贷款制度本身存在的缺陷。所以必须解决供给矛盾，加大教育补偿投入。 其次，从国家助学贷款的性质来讲：助学贷款既不同于一般商业贷款，也不同于普通消费贷款。一般商业贷款必须考虑借款人的品德、经营能力、资本实力、财务状况和抵押品，学生显然不可能具备这些条件而拥有贷款资格；普通消费贷款是建立在对借款人个人的收入、支出、资产所有权、负债等个人财务状况分析和信任的基础上，学生显然也不可能具备这些条件。使得助学贷款一开始就与风险相伴随。有资料显示：目前我国商业银行发放每百元助学贷款的成本大约为15元，比同期普通消费贷款利率约高出10个百分点。但是，在还款方面，能够按照借款合同守信归还贷款的学生不足40%，另外，还有一半以上的学生毕业后不主动与借款银行联系，不提供工作单位和通讯地址，这与我国普通消费贷款不到3%的违约率形成了鲜明的对比。因此，教育部门或者商业银行应积极建立学生的信用体系和信用档案，最大限度地化解国家助学贷款过程中的信用风险与道德风险，构建一个系统有效的中国教育金融框架与助学贷款信息管理系统和大学生信用评价体系，从而有效地解决日益扩大的高等教育规模发展问题。 再次，我国教育助学贷款的资金来源单一。我国的教育助学资金大部分来自于银行的贷款和国家的财政资金，为解决教育资金紧缺的现状，