90年代中国行政管理的发展趋势.docVIP

90年代中国行政管理的发展趋势陶 学 荣一90年代是中国走向繁荣富强的重要历史时期，它为中国经济腾飞和社会跨越提供了难得的历史机遇。如何抓住有利时机，积极推进我们行政体制的改革，以适应建立社会主义市场经济的需要。保持经济可持续、快速、健康的发展。这是个重大的课题，也是我们行政界和行政学界的光荣的历史使命。我们正处于由传统型向现代社会、经济转轨换型、政治民主化、社会自律化的伟大变革时期。改革开放的14年。中国的社会行政文化已经发生了深刻的巨大变化。表现是：1、社会主导价值。（价值：凝结在商品中的一般的、无差别的人类劳动）发展社会生产力（亦称生产力。即人们征服自然，改造自然的能力）已成为社会主导的价值取向。2、社会由封闭走向开放。从局部单项向整体系统、全方位发展。3、社会经济型态。从农业化社会（行政模式）向工业化社会（行政模式）过渡；（农业社会的特征：以小农经济为基础的平均主义思想）。（工业社会的特征：以机器大工业在国民经济中发展并取得优势地位的过程）。4、社会政治型态：（1）由传统权威、魅力权威向法律与理性的权威转变；（2）政治共识的达成、政治取向是政治一体化（不同于过去高度集中统一的一元化的政治体制。它是一种全新的，有着发达的民意表达机制、较高的政治参与水平的及政治社会化程度。较完善的基层民主和法制之上的政治一体化）如组织法规定的地方县级选举与人大选举的差额选举规定，就保证了一定的民主与法制性。政治共识的达成，是政治一体化的社会心理基础。这主要表现为对基本的核心政治价值的一致性认识。对社会政治变革基本取向的一致性认识。对基本的公共政策选择的一致性认识。（3）政治利益的协调工业产品的剪刀差、农民作出牺牲；科学技术是第一生产力。但复杂劳动提供的精神产品又远远不能实现其价值。知识分子群体处于“价廉物美”的困境；小生产的绝对平均无法使激励机制启动；所以西方学者认为：资本主义牺牲公平讲效率。利益差别显露出来。经济利益的多元化要求政治一体化。使不同阶层和群体、不同地域和个人利益得到表达、综合、满足、起到政治安全阀的作用。（4）政治腐败的整肃（不发达国家在致力于经济加速发展的过程中，普遍伴随着严重的腐败现象。这具有非常复杂的原因，这是由政治、经济、文化、心理等方面矛盾的冲突构成）政治腐败在任何时代和国度都是引发政府危机的诱因和根源之一。（5）政治民主化的挑战：公民政治意识与参与意识的形成；现代化国家“政治民主化”的示范效应；社会主义市场经济形成的经济文化压力。二上述这些革命性变革，标志着中国社会在整体上已经进入了一个传统性向现代化转型时期。未来九十年代中国行政管理面临巨大的挑战。总的发展趋势是：1、计划经济市场。从计划经济的管理模式转向市场经济的管理模式；2、调整行政权力结构、集权分权向地方放权。地方向企业放权，向地方化、基层化、社会化、分权化趋势发展。调整中央和地方的关系，探索集权和分权的适度点。由“财政包干”“分灶吃饭”体制，向“分锐制”过渡；克服“放乱收死”的弊病。3、管理方式：微观宏观从微观管理为主转向以宏观调控为主；从管理微观活动转向研究发展战略和规划经济形势预测。监控；重大方针政策的制定。总量平衡的调节。运行计划、金融、财税三大系统调控、培育、引导市场。4、资源配置。从计划调拨为主体转向以市场调节为基础。市场能做到的，都由市场去做，政策做市场不能做的事情；凡是市场能解决的都由市场去解决，政府解决市场解决不了的问题。5、管理手段：直接间接从运用行政计划和行政手段为主转向运用经济政策、经济杠杆、经济法规，通过市场进行引导和调控的间接管理。6、行政性社会性政府行政向社会性组织转变。如：服务实体、经济实体、机关后勤管理社会化。随着经济和社会的发展，社会管理的工作量急剧增多。管理的主角将转移。7、人治法治传统行政是：“以意为治”。统治者的意志就是法律。以权代法，以言代法。随人定法，法无常势，依自己的喜怒好恶以为治。现代行政取向是“依法为治”的法治，法律是民意的表现。由人民或民意代表制定，法律之内，人人平等。8、规划应变改革目标规划：a、促进经济和社会高度协调发展为全国公众提供更好的服务行政机构由静态转向动态。必须适应变化过程。天灾人祸，经济环节失控。社会需求急剧变化，成“多事之秋”突发事件。“盛世危言”“居安思危”9、管制服务计划经济“家长”制。制定计划，组织流通，配置资源，资金、人、财、物、产、供、销全包管制行政，干预行政；市场经济“公仆”“服务”为哪些独立经营，自主管理的经济实体提供服务。“上帝”是消费者。政府是“监督者”“仲裁者“（如：市场是球场，企业是球场的运动员，政府是裁判员。现在是有的政府部门又当裁判员又踢球，怎能实现公平，平等竞争呢？）10、金字塔网络化组织机构发生变化，以政府为主体的“官本位”“金字塔”垂直录属关系向以企业或以基层为主体形成“网络化”“ ”距阵型。横的组织更大发展，“企业集团”“联合公司”成立。三改革的框架是：有中国特色的社会主义的现代化行政体制：社会化、科学化、法制化、现代化、创新性、民主性、理智性。物质依托：生产力发展，经济振兴目标：小机构、大社会、小政府、大服务1、思想观念更新，“换脑筋”（1）“服务”是我国行政管理的本质要求（2）“公仆”是我国政府机关及其工作人员的本质所在；政府所花费的每一分钱，来自劳动人民创造的产品价值。（3）“精干政府”、“廉价政府”（4）规模适度的政府。门下省中书省尚书省户部吏部兵部礼部工部刑部1）自然经济之上的政府形态：以我国唐朝为例，中央实行三省六部制。三省六部制（中书省，掌管机要，文书；尚书省，掌管行政。门下省：审查文书、监察）吏部；文官任免，升降；户部：户籍粮税；礼部：礼仪、教育；兵部：军管、军事；刑部：法律、审判；工部：农水，工程；2）商品经济之上的政府形态（高度工业化国家）美国设十三个部。总统以上设国务院（外交）国防部、内务部、司法、劳工、财政、商务、能源、运输、房屋和城市发展部、农业、教育、卫生和公共福利部其特点是：a、超脱具体、仅管宏观。私有经济是主体。各企业、实体、公司、集团、甚至大部分事业单位都是私人经营；内部事务由所有者自定。外部环境，社会条件，地区关系才由政府干预和管理。政企分开，政府管宏观。b、小政府、大社会、自身规模很小c、适应工业化发展需要：分工细、单类产品量高，一次进行大量交换。3）产品经济（计划）之上的政府形态：1917年后的苏联建立了庞大的政府机构。成为世界上最庞大的政府，共设107个部，1800万工作人员，未成经济大国，最后解体。其特点：a、微观的经济管理部门太多，计有67人，最多时达75个；b、仅工业管理部门22个，光教育就分6个部；c、不适应当前生产力的发展2、内容更新改革重点：转变政府职能。途径：政企分开。难点：加强宏观调控。至于如何加强宏观调控。可以借鉴文明成果，但宏观调控一定要加强。目前世界上宏观调控实行的是三种市场模式：（1）分散型市场市场主导。如美国、英国共特点是：a、国家不制定统一的经济发展计划，只有项目财政预算计划。b、国家不制定产业政策，只对某些行业实行保护性关税政策。c、企业资金来源，直接融资为主，间接融资为辅。（2）协调型市场经济政府主导。如德国、日本、韩国。其特点是：a、国家制定统一的经济发展计划，中长期、年度、专项计划等b、国家制定不同时期任务、产业政策、从财政、金融上扶持c、企业资金来源以间接融资为主，直接融资为辅两种模式的最大区别政府干预经济的程度不同（3）混合型、改良型市场经济欧洲国家的管理：总量平衡调节和社会保障。我们可考虑第二种。因为：协调型经济能为后发达国家经济发展创造一个更为有利的宏观环境，从而使经济发展更快一些。在协调型市场经济国家，计划、财政、金融三大调控和杠杆作用有异：a、德国金融调控居于中心地位物价稳定b、日本以财政为中心用财政手段集中资金。包括：建设资金财政预算资金国债资金邮政储蓄保险基金c、韩国以计划为中心建立经济企划院超级部（制定计划、政策、协调编制预算、维护市场）从1962年人均国民产值87美元到现在7000美元。钢铁、汽车、造船、石化、电子进入世界十强。实践证明：后发展国家要实现赶超战略，必须发挥政府的主导作用，在较短时间内走完发达国家二、三百年走过的道路。依靠国家力量弥补市场调节的不足，把资源集中配置到经济效益最好的地方。我国宏观调控任务：（1）保持经济总量的平衡，从需求和供给两方面入手，需求调节方法：控制投资和消费的增长速度。克服货币价格双轨制造成大量货币在银行系统外的体外循环。（2）优化产业结构和地区生产力布局。与“计划万能”行不通一样“市场也不能万能的”）政府宏观调控任务是：a、把资金吸引到基础设施和基础产业上（如交通、能源、通讯）b、克服投资规模结构不合理状况，按经济规模组织建设。c、解决大批资金由内地流到沿海，避免加剧不平衡现象。（3）培养具有国际竞争能力的企业集团。（4）运用关税、法规保护国家和企业在国际交易中的利益。3、技术方法更新高新技术的引用、信息、系统工程的运用预测监督机制运用科学方法：“智囊团式讨论”、德尔斐法、关链树、对策式模型（1）决策科学a、完善科学的民主决策体制。法定的决策程序b、建立完善的决策铺助机构、建立高智能参谋班子，吸收有才干的专家学者参加。（2）管理科学（3）领导科学（4）行为科学4、管理手段更新经济手段、法律手段、经济法规、经济杠杆（1）经济手段是财税手段和金融手段a、财政体制财政贴息、复式预算、财务会计制度b、税收体制税收统一、税制合理、公平税负、增值税、所得税c、金融体制强化中央银行的主导作用。运用贷款、债务吞吐、准备金、公开市场业务，利率手段，专业银行企业管理（2）市场经济是法制化经济，要制定和完善市场法规。如a、市场主体的法律b、市场秩序的法律c、政府宏观调控的法律做到有法可依、执法必严（二）因地制宜，根据国情、省情，从实际出发，实事求是1、传统的“全能政府”转向“亲市场的政府”政府（经济）职能（1）制定政策和法规（2）组织协调（3）监督检查（4）服务、积极培育和发展市场体系，强化综合部门、经济部门宏观调控能力，弱化经济专业部门直接管理能力。（5）“分税制”实行分税制例，世界范围内如工业：呈现“再市场化”的倾向。英国1980年1988。40%以上国营企业“民营化”。从智利土尔其巴西孟加拉，世界上约100个国家采取市场化（民营化）的政府改革策略。如在美国，传统的国营部门，如铁路、邮政、社会保障也在试行或推行私有化（民营化）2、宏观调控集权化和微观管理分权化的“双向扩权”的行政体制（发展趋势），走“分权化”方向。（1）宏观调控是集权化趋势（经济起飞要有强有力的中央政府发挥宏观调控作用前面已论述了）（2）微观管理是分权化趋势，探索它的适度点是一个大课题。如：a、地方分权b、权力分散c、民营化d、行政委托e、扩大社会自治和社会管理的范围3、政府结构和功能的分化（1）行政权力调整是：政企之间的权力划分，落实企业法和全民所有制工业，企业转换经营机制条例的各项规定。（2）党政分开，保证独立地、依法行使其权力。（3）政企分开，实行资产所有者和经营活动管理者，资产所有权和经营权分开。行政职能与企业经营权分离，使企业真正成为独立的经济法人和实体。（4）理顺部门关系4、行政的国际化通讯卫星、高音速飞机缩短了全球信息流动的时间，跨国经济的联合使经济走向了国际经济一体化道路。核时代，国际政治上的合作和协调已成为最佳的唯一选择。全球成为了地球村。走向国际化区为一个必然变革目标。（三）精干高效运转灵活的组织机构1、精简机构，精兵简政目前现状：（1）1980年行政事业费404亿元1991年行政事业费1400亿元，占整个国家财政收入的40%以上。全国1899个县，1091个县发生财政赤字占总数55%，由“吃饭财政”成为“饥饿财政”（2）机构：全国厅局（地级）机构2100多个，每个省近百个，超限额15个，地区一级50个，地级市65个，县级45个，县一级常设机构限额总数3万多个。（3）人员：1990年全国行政事业人数3140万人比1980年增长70%，县以上超编60万人，乡镇级超编214万人。邓小平同志说：“精简机构是一场革命。”十四大又尖锐指出：“党政机构臃肿、层次重叠、许多单位人浮于事、效益低下、脱离群众障碍企业经机制的转换，已经到了非改不可的地步。”目标：充满活力、关系顺畅、运转灵活、精简效能的行政管理体制。最近国务院机构改革后组成部门41个，直属机构和办事机构18人，共计59个比原有的86个减少27个，还是过渡性的机构改革，作出了表率。2、提高行政人员的素质“为政在人”行政体制靠人去驾驶，人是行政管理的主角。现代各国优化政府行政管理十分重视提高行政人员的素质这个关键因素。强调“人本主义”“激励机制”重视聚集英才来治理国家（1）建立择优育才的人事制度，推进人事制度改革，实行公务员制度。行政官吏不同是凭权势统治人民的老爷。而是凭知识、能力与技术为人民谋利益，为社会造福的公务员。（2）通过培训各种渠道