社会主义新农村基础设施建设的绩效审计研究.docx

社会主义新农村基础设施建设的绩效审计研究 摘要：随着国家对新农村基础设施建设的不断投入，迫切需要审计机构对社会主义新农村基础设施建设实施绩效审计。针对开展社会主义新农村基础设施建设绩效审计存在的障碍，包括审计依据不足、审计机关没有真正独立、缺乏绩效审计评价体系和审计公告操作随意等，提出相应的建议，包括出台绩效审计相关的法规和工作规范、改革现有的审计体制、完善绩效审计评价体系和审计公告制度。 关键词：新农村基础设施建设；绩效审计；建议 中图分类号：F239.4 文献标志码：文章编号：（11）0209802 一、研究背景与问题的提出 随着国家对新农村基础设施建设的不断投入，必然要确保新农村基础设施建设的经济性、效率性和效果性。然而，我国新农村基础设施建设才刚刚起步，对其财政收入监督机制与财政支出社会效益分析机制尚未形成；新农村基础设施建设中存在许多问题，主要有农村基础设施建设配套资金不到位、资金管理中存在挤占挪用和损失浪费现象等。所以，迫切需要审计机构在关注农村基础设施建设项目的真实性、合法性后，将工作重点转移到农村基础设施项目的效益上，采取相应的绩效审计措施，对农村基础设施建设进行绩效审计，促进农村基础设施建设的管理，发挥农村基础设施建设应有的作用。 二、开展社会主义新农村基础设施建设绩效审计存在的障碍 （一） 社会主义新农村基础设施建设绩效审计的准则还没有出台，绩效审计实务操作困难 现阶段实施社会主义新农村基础设施建设绩效审计非常有必要， 但与之相适应的审计依据不足， 直接影响了绩效审计工作的开展。例如，目前我国没有完全针对社会主义新农村基础设施建设绩效审计的相关法律和法规，相应的绩效审计评价指标体系还没有建立，绩效审计方法不明确， 审计技术不够成熟等。受传统的审计思维的影响， 审计人员在开展绩效审计时过于注重合法、合规性审计， 从而忽视了社会主义新农村基础设施建设的经济性、效果性和效率性。这些问题势必影响社会主义新农村基础设施建设绩效审计的质量管理和审计风险的控制。 （二） 审计机关没有真正独立 审计机关的权限、审计独立性及其组织形式决定于不同的审计体制，不同审计体制下的绩效审计效果自然不同。我国实施的是行政型审计模式。自2010年5月1日起施行中华人民共和国审计法实施条例，其中对我国审计体制的规定是： 审计署在国务院总理领导下，主管全国的审计工作，履行审计法和国务院规定的职责。地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。实质体现的是审计业务以上级审计机关领导为主，实施的是双重负责的行政性管理体制。此种模式保证不了审计机关的独立性。因为，一方面，审计机关与财政部门表面上是监督与被监督的关系，但从预算管理体制的角度看，财政部门既是预算编制者同时又是执行者，审计部门的经费来自财政部门的审批，财政部门和审计部门之间存在交叉制约关系，因此，审计部门对财政部门的绩效评价很难做到独立、公正；另一方面，各级审计机关的人、财、物权均由同级政府掌控，审计工作往往受到同级政府的干预，审计监督效果显得弱化。 （三） 缺乏完善的社会主义新农村基础设施建设绩效审计评价体系 社会主义新农村基础设施建设绩效审计的对象千差万别， 衡量其经济性、效率性和效果性的标准难以统一。即使是同一项目或同一项目的不同审计事项也可能存在不同的衡量标准，不同的标准导致其结论会有很大差异。社会主义新农村基础设施建设是政府行为，大多不以盈利为目的，提供的服务大部分属于公益性质的。这一特点导致绩效审计难以用价值指标作为衡量的标准。所以，每开展一项绩效审计，审计人员都必须在现场审计开始前就衡量绩效的标准与被审单位协商，寻求公认的无异议的评价标准。可见，衡量标准的不确定性导致了审计人员很难客观公正的做出评价意见， 绩效审计的风险大大增加。 （四） 缺乏对社会主义新农村基础设施建设绩效审计的有效监督 在中国的审计法规体系中，从1994年通过的审计法开始就对审计结果公告作过多次明确规定，但在实践中，审计公告的内容大多数未涉及实质性问题，其操作比较随意、透明度不高。中国的审计公告属于行政型国家审计公告的类型，政府内部色彩浓厚，审计报告不直接向立法机关提交，政府交办的重要审计事项向政府提交报告，因此，审计机关透明度较低。结果导致缺乏对社会主义新农村基础设施建设绩效审计的有效监督。 三、实施社会主义新农村基础设施建设绩效审计的建议 （一） 制定与完善社会主义新农村基础设施建设绩效审计相关的法规和工作规范 可以从以下两方面着手： 一是要做好绩效审计的有关立法工作， 明确给出绩效审计的定义、对象和范围，明确绩效审计的法律地位， 使其具有必要的法律制度的保障和工作机制保障，从而增强审计机关监督权力的效果，全面提升审计工作质量 ；二是在中华人民共和国审计法实施条例的基础上制定具体的政府绩效审计准则、绩效审计质量控制办法、绩效审计结果公告办法等，使绩效审计工作制度化、规范化，使审计机关和审计人员在绩效审计活动中有明确的操作规范，减少偏差，提高审计质量。 （二） 改革我国现行的审计体制 只有改革我国现有审计体制， 保证审计机关的独立性， 才能有效地发挥审计机关的监督评价作用，才能充分保证社会主义新农村基础设施建设绩效审计质量。我国审计体制改革的重点：一是将国家审计机关与政府行政机构完全剥离，走立法型审计模式的道路，这是保证审计独立性的唯一有效手段。二是调整国家审计范围，将主要力量放在公共财政、全国人大批准的支出项目和领导干部任期经济责任审计上，重点是对社会主义新农村基础设施建设相应的国家财政资金管理使用情况的绩效评价和审计监督。三是将地方审计机关相应从各级政府中剥离。同时，在法律中明确审计经费来源、审计长任免、任期等保证审计独立性的条款。只有这样，审计机关才能加强对社会主义新农村基础设施建设绩效审计力量和公正的进行审计评价。 （三） 建立适合我国国情的社会主义新农村基础设施建设绩效审计评价体系 审计署审计长刘家义在“世界审计组织第六届效益审计研讨会”上表示，到2012年我国所有的审计项目都将开展绩效审计，基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。为实现这一目标，需要建立一个适用的、能得到业界广泛认同的衡量指标体系，促进绩效审计的规范化。社会主义新农村基础设施建设绩效审计工作是一项复杂的系统工程，涉及面广、工作量大、技术性强，尤其是目前缺乏相应的绩效审计评价体系，给社会主义新农村基础设施建设绩效审计工作加大了难度。所以，应该积极探索，建立社会主义新农村基础设施建设绩效审计评价指标体系。在开展国有企业经济效益审计的过程中， 为了有效衡量国有企业经济效益， 国家有关部门制定了国有资本金绩效评价指标体系。这一体系在实际审计活动是有效的， 所以在确立社会主义新农村基础设施建设经济效益指标时， 可以参照其中财务绩效评价指标和国民经济效益评价指标的设置。绩效审计是一种对政府利用公共资源履行职责的经济性、效率性和效果性进行评价的审计，所以，一套完整的绩效审计指标体系至少应包含资源占用及利用评价标准、管理活动评价标准、社会和生态效益评价标准。在绩效评价标准建立时要兼顾对社会主义新农村基础设施建设项目所产生的经济效益和社会效益所作的综合评价，不能只强调单独一方，否则绩效评价都是片面的。为了更好实施社会主义新农村基础设施建设绩效审计，我们可以借鉴西方国家在绩效审计中应用的审计质量分析方法及决策模型，将计算机运用于审计计划、管理、计算、审计数据库等方面。同时，提高审计人员素质，对现有审计人员尤其是农村基层审计人员进行培训，提高他们的业务水平，使其具备开展绩效审计时所需要的胜任能力。 （四） 逐步推行审计结果公告制度 从世界范围看，积极有效地推行审计公告制度已成为国际通行做法和保障审计监督职能的关键措施，是审计先进性的标志性特征。审计公告就是审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的内容、审计程序、过程、结果等，采用适当方式向社会公众进行公开，主动接受社会公众监督。实行审计公告制度有利于监督社会主义新农村基础设施建设绩效审计结果执行。实施审计的最终目的是监督被审计单位行为，督促其改正错误。推行审计公告制度，将审计监督和社会舆论监督有机结合起来，把审计发现的问题“曝光”，利用社会压力迫使有关问题得到公正处理，从而达到审计目的。实行审计公告制度有利于提高社会主义新农村基础设施建设绩效审计质量，因为将审计过程与结果公布于世，社会公众在监督被审计单位的同时，也关注着审计机关的审计行为。在审计公告制上我国可以借鉴国外的一些做法。例如在英国， 审计署所有审计报告全部在审计署网站上刊登， 任何人都可随时查阅。扩大新闻媒体的曝光可以对被审计单位形成一种压力， 最大限度提高审计质量。另外，有必要提高审计人员