政府投资项目实施管理的探讨.docVIP

政府投资项目实施代建制的探讨在市场经济条件下，政府投资属公共财政的范畴，其对社会投资的基础性（公共性）、带动性、引导性、调节性作用至关重要，能发挥出“四两拨千斤”的乘数效应。加强政府投资项目的管理，对于集中政府财力办大事，提高政府对整个国民经济和社会发展的引导、推动和调控能力，提升经济发展水平具有重要意义。近几年来，随着市场经济的不断发育，各地对政府投资项目管理进行了积极的探索，不少地方就政府投资项目实施代建制开展了试点工作，取得了成功的经验，也收到了良好的效果。年初，我省相继出台了浙江省政府投资项目管理办法和浙江省政府投资项目实施代建制暂行办法，我省的政府投资项目管理纳入法制化、规范化的轨道。本文结合工作实际，就政府投资项目实施代建制的紧迫性及实施代建制应考虑的问题作一些分析和探索。一、 政府投资项目管理现状（一）、目前，政府投资工程管理主要几种方式1、建设指挥部型。该方式也称临时型，多为一次性业主，我委下达基本建设计划后，由政府有关部门牵头，从各相关部门中抽调人员，组建一个临时性的基建班子如某某项目建设指挥部，统一指挥项目的实施，待基建任务完成后，基建班子解散。这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法；往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，对项目存在的问题无法进行责任追究；且年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的巨大浪费和损失。、项目法人制型。该方式就是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制，提高效率等缺点。3、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如某某市公路局、某某市土地投资开发中心及住宅局等。4、企业法人型。一些主要由政府投资的基础设施工程，如港口、机场等建设项目，由市政府设立企业法人，且委派其负责项目建设资金的筹措和建设管理。项目建成后，负责该项目的运营管理。5、政府部门型。市财政投资的城市道路、桥梁等市政工程以及水务工程直接由政府部门负责组织建设和管理。这些部门的工作人员系公务员编制，其经费由财政全额拨款。（二）、目前，政府投资项目管理存在的主要问题及其原因上述建设管理方式除了项目法人制模式外，其余管理方式都是由过去计划经济沿袭下来的，存在很多弊端：1、机构设置重复，浪费现象严重。大量政府投资工程由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，浪费了大量的人力、物力、财力。一旦项目完工后，人员又难以安置。2、资源使用分散，重点项目资金得不到保障。（1）政府调控能力不强。下放权限以后，政府集中掌握的资金份额下降，部门掌握的资金相对增加，造成资金使用分散，重点项目建设资金得不到满足。（2）法制不健全，管理不严格。政府投资中有法不依、无法可依的现象依然存在，到目前为止，投资领域还没有一部法，只有一些条例和规定，因此，虽然一再强调政府工程不准“超”，但对出现“超”却没有处罚的法规，投资管理部门也只能听之任之，对超规模、超标准的工程往往只能给予追补资金。（3）职能部门之间相互交叉，管理脱节。3、政府投资项目超概算层出不穷。政府投资项目超概算层出不穷，原因主要有：（1）项目决策缺乏科学依据，往往领导确定运行规模，确定投资额，建设单位为了项目易审批，人为压低概算；（2）基础资料不全不准，设计工作深度不够。招投标过程埋下隐患；（3）随意更改施工图，扩大建设规模，提高设计标准；（4）建设单位管理水平参差不齐；（5）监理工作未落到实处等。4、缺乏有效的后评价体制。项目的后评价是在项目竣工完成后对项目进行审核，虽然项目已经完工，但着手对项目进行后评价是很有必要的，目前我国的项目后评价体制不够完善，从而使腐败现象不能很好的得到监督和审查，同时也使一些隐患工程不能及时给以清查。 二、 代建制的管理模式及其特点 代建制是一种由项目出资人委托有相应资质的项目代建人对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等全过程进行管理，并按照建设项目工期和设计要求完成建设任务，直至项目竣工验收后交付使用人的项目建设管理模式。其与“自建制”相比有很多特点：1、项目决策更加科学深入。改革开放以来，随着项目决策的科学化、民主化，大多数项目建设程序逐渐规范化，但也有相当一部份项目所做的可行性研究报告实际上是可批性报告。有的为了提高效率，简单手续，压缩项目前期时间，可行性研究深度远远达不到质量标准和实际要求，常常给项目埋下隐患。实行代建制，使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成，而非自己决策，可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求，更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资，一经确定，便不得随意改动，使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时，在代建制下，政府需根据合同约定，按照项目进度拨付工程款，因此，政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划，排出项目重要性顺序，循序渐进，量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。2、项目管理水平和工作效率大幅提高。自建制下，政府投资项目的管理一般是行政式的管理，项目负责人一般由单位负责人兼任，基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。不但工程管理不专业，而且由于人力、物力的分流，必然对使用单位日常工作的开展产生不利影响。代建制下，通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能，对项目进行管理，能够在项目建设中发挥重要的主导作用，通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来，将精力更多的放到本职工作上去。3、项目控制得到真正落实。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。4、竞争机制发挥充分作用。竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。5、有利于遏制腐败。代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理、使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。6、政府对项目的监管更加规范有力。政府投资建设项目容易超投资、超规模、超标准，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目实施过程中，建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是三超的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心，运用法律手段，制衡各方。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划；财政部门将政府资金集中起来，根据发展改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位；发展改革、财政、审计、监察等部门运用稽察、审计、监察等手段，对项目进行强力有效的外部监督。三、推行代建制应注意的若干问题政府投资项目管理实施代建制度是投资体制改革必然产物，但在工程实际中，由于它还处于不断完善的过程中，难免会出现一些与社会发展不相适应的问题，需要在今后的实践中进一步研究探索。 (一)风险转移问题 一方面，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的房屋建起来了，委托人各相关政府，作为直接的当事人，且不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。另一方面，实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是，建设单位在签定协议时，往往有代建行为的法律关系不清的情况，即：建设工程的民事责任风险虽然转移了，但更重要的国家法律法规赋予给建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务、建设单位违法的责位追求都不能够因为实行代建制而产生转移。从另一角度看：现阶段的代建单位因有限的代建费也不愿承担更多的代建责任；而建设单位也因风险无法完全转移而对代建单位持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。这些，对于代建制度的顺利推行是十分不利的。 (二)代建制度与现有的建设工程管理制度交迭 我国建设工程管理体制是伴随着市场经济的发展而逐步变化的，由于建设行政管理体制上的条条分割情况，便产生了一些具有条条分割特征的管理制度和机制形式，如工程咨询管理制度、工程监理制度、设计咨询制度以及其他各类细分的工程建设中介服务制度等，这些制度和机构组织的业务不仅具有同性质的重迭性，且与政府的某行业的管理职能相关联，通过各自的资质、资格及业务范围的管理而形成相对的封闭的运行机制，导致建设工程的中间管理服务环节过多，不仅造成了资源浪费、管理低效等问题，还在一定程度上阻碍了建筑领域的市场经济发展步伐。现在，政府投资项目实行代建制，是否会因增加一个中间环节而影响工程建设效能，也是客观存在的一个问题。例如，政府投资的水利项目实行代建，由于在一个地（市）具有代建资格的单位不多，因此，通过招投标方式来确定代建单位可能会流于形式。根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建单位在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。 (三)项目前期工作的风险 由于实施代建制，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，往往是举步维艰的。并且在企业行为下，花费在房屋动迁的费用相对以前要多出许多，对工程总投资会造成不利的局面。 (四)现行体制阻碍代建制企业的发展 目前，大多数代建单位隶属于政府部门。虽然一些行业代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义。这将极大的阻碍代建企业的市场竞争，对代建企业的长远发展是相当不利的。 四、推行代建制的几点建议 （一）、政府投资项目必须实行公开、公平、科学的招投标标制度来确定代建单位，并实行严格的合同管理。代建单位确定后，发展改革部门、使用单位、代建单位三方签定相关项目委托代建合同，依据合同法，明确详细的职责、权利和义务；项目参建单位要严格执行现有的法律法规；有关部门要做好稽察、审计、监督工作。（二）严格政府投资项目的实施程序。政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施：（1）招标确定项目前期工作代理单位，由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书，对工程的可行性研究报告、勘察直至初步设计实行阶段代理；（2）招标确定建设实施代建单位，由中标的建设实施代建单位负责根据批准的初步设计概算，对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收实行阶段代理。根据项目的具体情况，政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建管理。代建项目实施程序主要有：（1）使用单位提出项目需求，编制项目建议书，按规定程序报发展改革部门审批；（2）发展改革部门批复项目建议书，并在项目建议书批复中确定该项目实行代建制，明确具体代建方式；（3）发展改革部门委托具有相应资质的社会招标代理机构，按照国家和地方有关规定，通过招标确定具备条件的前期工作代理单位，发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面前期工作委托合同；（4）前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定，对项目勘察、设计进行公开招投标，并按照前期工作委托合同开展前期工作，前期工作深度必须达到国家有关规定，如果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例或建筑面积超过批准面积一定比例，需修改初步设计或重新编制可行性研究报告，并按规定程序报原审批部门审批；对设计变更较大，投资增加额达到一定程度，须报原审批部门审批；（5）发展改革部门会同规划、建设等部门，对政府投资代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复；（6）发展改革部门委托具有相应资质的招标代理机构，依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件，并组织建设实施代建单位的招投标；（7）发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面项目代建合同，建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责，项目代建合同生效前，建设实施代建单位应提供工程概算投资10-30%的银行履约保函。具体保函金额，根据项目行业特点，在项目招标文件中确定；（8）建设实施代建单位按照国家和地方有关规定，对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标，并严格按照批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资，进行施工组织管理，严格控制项目预算，确保工程质量，按期交付使用，严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额，因技术、水文、地质等原因必须进行设计变更的，应由建设实施代建单位提出，经监理和使用单位同意，报发展改革部门审批后，再按有关程序规定向其它相关管理部门报审；（9）政府投资代建制项目建成后，必须按国家有关规定和项目代建合同约定进行严格的竣工验收，办理政府投资财务决算审批手续，工程验收合格后，方可交付使用。前期工作代理单位应在工作结束后约定期限内，向使用单位办理移交手续。建设实施代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产交付手续。（三）严格资金管理项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度，提出资金使用计划。发展改革部门将资金计划下达给代建单位，由财政部门直接拨付给代建单位使用。有关部门依据国家和地方有关规定，对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和监察。（四）明确奖惩制度前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、主要设备材料采购招标工作，未经批准擅自邀请招标或不招标的，由有关行政监督部门依法进行处罚，发展改革部门可暂停合同执行或暂停资金拨付。前期工作代理单位未能恪尽职守，导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的，应按照前期工作委托合同的约定，承担相应的赔偿责任。同时，该前期工作代理单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目前期工作。建设实施代建单位未能完全履行项目代建合同，擅自变更建设内容、扩大建设规模、提高建设标准，致使工期延长、投资增加或工程质量