市场配置和政府保障相互结合的住房制度.docx

党的十八大是一次承前启后具有重大历史意义的会议，十八大报告是指导全面实现小康社会建设目标的纲领性文件。目前，全国正在形成学习和贯彻落实十八大报告精神的热潮，作为一名多年从事房地产理论研究工作的老党员，笔者格外注重学习和研究十八大报告中有关房地产的重要论述。十八大报告远比十七大报告和十六大报告对房地产方面的论述多且深，其中关于“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”的论述，是决定今后房地产发展方向在制度层面的根本性决策，内涵丰富、意义深远，需要从理论上深入研究，在实践中艰苦奋斗，才能确立和完善符合我国国情的新住房制度，使房地产业持续健康发展下去，让“住有所居”的民生问题得到更好的解决。一、 十八大报告多处论及房地产党的十八大报告始终贯穿着建成小康社会必须高度重视和认真解决民生问题的思想，住房问题是诸多民生问题中一个重点，所以在报告12个部分中有5个部分6处直接涉及住房方面的问题。其中，十八大报告在总结过去五年和十年的成就时指出，人民生活水平显著提高，改善民生力度不断加大，城乡就业持续扩大，居民收入较快增长，家庭财产稳定增加，衣食住行用条件明显改善；在提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标时指出，人民生活水平全面提高，社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定；在论述加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式时指出，要坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权；在提到改善民生和创新管理中加强社会建设问题时，有两处讲到房地产问题。一是指出加强社会建设必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。二是在讲统筹推进城乡社会保障体系建设中，首次明确指出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。而在讲大力推进生态文明建设时指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。对比党的十七大报告和十六大报告，就会发现十八大报告对房地产问题讲的最多。2002年的十六大报告中，在总结人民生活总体上达到小康水平时讲到，居民生活质量提高，衣食住行用都有较大改善。2007年的十七大报告中则有3处提及住房问题，即在讲人民生活明显改善时提到，居民消费结构优化，衣食住行用水平不断提高；前进中还面临不少困难和问题，包括居民住房问题；在确定以改善民生为重点的社会建设任务时指出，要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。这里把住房问题作为构建和谐社会的重要组成部分，可见对占房地产开发建设70%以上的住宅产业和住房市场有多么重视。与以前的几次报告一样，党的十八大报告关于经济、政治、社会、生态、文化建设以及党的建设等重要部署和要求，间接涉及了房地产开发建设的诸多方面。例如，经济建设要求经济持续健康发展，实现国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番。第四部分中的第二、第三、第四点；第八部分的前言第二段，第一、第二、第四点；第十二部分的第七、第八点等多处指导全局的战略部署，都从宏观或微观层面涉及房地产问题。其中，主要是与加快完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式和大力推进生态文明建设的相关规定，与其说是间接，还不如说也是直接关系到房地产的发展方向、结构、强度及质量等基本问题，或者说这些所谓间接论及之处并不是弦外余音，而恰恰是房地产持续健康发展问题中的应有之义。二、 要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度十八大报告关于住房问题的多处论述中最大的亮点是明确指出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。这一重大任务和要求，是房地产同仁应重点研究的新课题。自从1980年邓小平同志提出建立市场经济体制和实行住房制度改革以来，根据我国国情，参照国外经验，我国住房制度改革已经历了30多个春秋的理论研究和实践探索，成绩不错，弯路不少。由提高租金到出售公房，由放弃福利分房到逐步实行住房商品化，由经济适用房到廉租房、公租房，由商品房市场的形成到发展过快、过热，由忽视保障房建设到结构调整，由住房商品化、市场化到住房民生和加大保障房建设比重，由调控发展规模、速度、结构、房价到提出建立市场与政府相结合的住房制度，真是一个曲折、生动的变革过程。这30年间，大量的棚户区拆迁改造，大量的卖旧购新住房改善，伴随着住房投资和投机逐步加重，中央数次制定对房地产市场的宏观调控政策，同时与地方政府、银行信贷、开发企业展开程度不同的博弈，几乎牵动了全国城乡人民的神经，触及了所有人的利益，网络甚至出现了记录野蛮拆迁的“血迁图”。近年来的高房价、高教育费和高医疗费，人称新的“三座大山”，人们迫切希望党中央高度重视和认真解决好这些关系民生的重大问题，甚至由于没看到十八大报告中直言房价和调控房地产市场的文字，就误认为“只字未提房地产”而感到失望。而仔细研究十八大报告的人却能够发现十八大报告在更高的层面上确定了建立我国住房新制度，从根本上回答了如何解决住房问题。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，是从制度建设的层面规范住房建设与消费的根本性改革。这一变革的质的飞跃是由一般的政策调控变成制度保证。制度可分为国家层面的经济制度、政治制度及法律制度等方面，下分不同地区、不同部门、不同行业的制度，以及企事业单位的微观层面的管理制度、分配制度及学习制度等。制度是规定国家、社会及单位某方面的组成、结构及行为规范的大框架。政策是在制度不变的大框架内为确保制度正常运行的具体行为规范，表现为方针政策或纲领文件等。控制房价、信贷、限购，要以制度安全和目标的实现为前提，不得随意制定和实施不利的具体政策。制度具有较强的固化性，不可轻意变动，而政策则具有相对灵活性和时限性。所以，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，是认真总结多年来实施的诸多房地产调控政策实践的总结和升华，是在深层次指导房地产市场持续健康发展的战略性抉择。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，是以住房商品的特殊属性为理论依据的。笔者认为，在建设中国特色社会主义市场经济体制下，住房具有特殊的本质属性。作为商品，它具有使用价值和交换价值两重性，它的使用价值是居住功能，它的价值是市场价格的货币表现。消费者主要是取得居住价值，房屋增值不是主要目的。常常听到和看到的观点是“房价不能下滑，不然房屋贬值”。其实，真正以居住为目的消费者需要的是房屋的使用价值，房价的升降与其并无太大关系，如果在房价上涨几倍的情况下，将住房卖出，虽然取得了比原购价格高出许多的收益，但很可能无法再买来比原房屋更好的房子，反而使居住水平下降。现在没有人因为房价高而变成新无房户，或者重返蜗居。对于投资者，尤其是对于投机者，他们大量购房的根本目的在于推高房价，赚取更多的利润。因此，从住房制度上确定市场配置和政府保障关系，是稳定楼市的根本保障。同时，住房具有明显的商品性和社会性的两重性，作为商品，它应由市场调节供求关系；作为社会性，它应由政府保障住有所居。所以，住房商品的两重性理论，是建立健全住房新制度的理论基础，具有明显的科学性和可行性。关键在于在建立市场配置和政府保障相结合的住房制度中，如何正确处理好市场调节与政府调控的关系，以达到保障住房民生问题的更好解决，推进社会建设和安定。三、 建立新住房制度任重而道远建立市场配置和政府保障相结合的住房制度是一项重大突破和贡献，其理论价值与应用价值重大而意义深远，这一点毋庸置疑。但提出问题仅是解决问题的开始，无论从理论上，体制上还是实践上看，建立这种新的住房制度任重而道远，要克服种种困难方能建立和完善。笔者认为，至少要注意不断解决3个方面的主要问题。首先，要从理论上正确理解这一制度的基本内涵。这个住房制度从表面上看是由市场配置和政府保障两大块构成的，二者缺一不可，这样理解没有错，问题在于怎样全面正确地理解二者关系。自从2005年逐步加大房地产市场的宏观调控以来，有人提出“市场归市场，保障归保障”的调控主张。这个“双归”的含义，一是不要把市场调节与政府调节混为一谈，二者要分开管理；二是政府不要涉足市场，“管好自己该管而又没管好的保障房建设就行了，要放开市场，政府不要干预。目前，有学者仍持这种观点，并被网络广为传播。笔者认为，这样来理解二者关系并不准确，如果试图排除政府对市场的监管，就变成了错误主张，“双归论”的错误就在这里。因为，我国的市场经济是以公有制为主体、国家宏观指导下的新型市场经济，它与计划经济不同，也与资本主义国家当初的自由市场经济不同。自从1933年世界资本主义国家爆发经济危机后，凯恩斯的宏观经济学提出国家干预和调控市场经济以来，还没有发现有哪个资本主义国家政府不管市场的。相反，他们运用了大量经济的、法律的及一些行政的手段对市场进行调控，不要国家管理市场，从理论到实践都是难以成立的。所以，我国要建立的市场配置和政府保障相结合的住房制度，没有也不应该排除政府对市场的管理职能，只是市场主要按市场经济规律进行管理罢了。另一方面，政府保障也不能完全排除运用一定的市场手段进行管理，而且无论是经济适用房、廉租房还是公租房，从本质上讲都是商品房市场的补充部分，与以往的福利房有本质区别，组织开发建设和分配的主体不是开发企业，而是政府。同时，在住房供应以普通商品房为主的情况下，归市场配置的部分要大于政府保障部分，因此二者既不能截然分开，也不是半斤八两的等量关系，而是前大后小，结为一体，共同构成一个完整的我国住房新制度。因此，这个住房新制度中写进了“相结合”这个关键词，从而排除了将市场与政府两个主体截然分开或对立起来的“双归”之意。新住房制度要求市场配置和政府保障要在充分发挥市场配置基础作用的同时，做好“相结合”的大文章，应全面理解这一实质。其次，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，无论怎样强调正确理解和对待，在建立的过程中及以后，不同的观点和行为将始终存在。而从我国房地产市场制度的现实主体来看，一帆风顺更是不可能的。笔者长期以来一直认为，在土地由国家控制、房屋由地产商独家经营、资金由金融信贷部门企业化管理的模式下，由于受利益最大化的驱动，房地产过热、房价过高、住房消费压力过大的问题难以根绝。尤其是在税制关系上国家占有过多，形成地方“土地财政”不可避免。因此，理论上讲，建立这种新的住房制度，仍然存在中央与地方、政府与企业及银行部门间的博弈现象，房屋建设者与消费者之间的矛盾将长期存在，有时甚至会比较突出。矛盾不可避免，也不可怕，问题在于如何正确对待和处理矛盾，在矛盾中求生存、求发展。所谓发展是硬道理，也就是要在不断解决供求矛盾中求发展。正如十八大报告中提到的，在当代中国坚持发展是硬道理的本质要求就是坚持科学发展。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。房地产更要科学发展。为此要尽快建立和完善新的住房制度，确保房地产持续健康发展和解决好住房民生问题，还应采取一系列的配套措施。其中，主要是进行土地利益分配制度改革，目前国有土地出让收入全部归政府所有，固化地方政府的“土地财政”制度，而广大农民的土地出让收益也首先被国家甚至开发商拿走绝大部分，农民所得无几。尽管国家是人民的国家，政府是人民的政府，但这种土地收益分配制度全民无直接受益权的现实，尤其是一些土地犯罪的“土地奶奶”、“土地爷爷”时有出现的现实以及由房地产开发建设和市场销售中产生的社会矛盾，在构建和谐社会的建设中，确实都是必须高度重视和认真解决的重大问题。最后，新住房制度是由许多配套子制度组成的制度体系，每项子制度也都要同步建立和完善，才能健全起来。要将宏观调控制度化、长期化，而不是短期执行。同时，要继续坚持和完善商品房制度、经济适用房制度、廉租房制度、公租房制度、差别信贷制度、限制过度投资制度、打击住房投机制度、改革和完善税收制度，制定实施中国特色的住宅法等。没有完善这些配套子制度和立法保证，新住房制度将难以建立和完善，甚至会成为空中楼阁。还应指出，商品房、保障房及投资房应各占多大比例，是个难以量化的问题。由于经济发展不平衡，地区间的人民收入水平不同，直接影响到各类住房的实际需求量不同，总之，住房问题应由实际需求来决定，由市场和政府来调节。诸如此类的房地产问题还有许多，应该继续深入研究，为住房新制度建设提供理论支持是当务之急，也是长期任务。版本2十八大报告提出，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理。业内人士认为，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，阐释了房地产制度“双轨制”的发展目标，不仅从制度层面明确了未来完善方向，同时也对市场走势带来影响。中国房地产学会副会长陈国强向记者表示，具体而言，“双轨制”是指商品房资源由市场配置，保障房则采用政府主导、企业参与的形式来建设和分配。此前，商品房一度占据我国住房供应主体，但近年来政府部门大力推进保障房建设以后，“两条腿走路”的局面逐渐开始形成。对于“加强保障性住房建设和管理”，他认为，由于此前保障房建设缺位，导致当前保障房的供应力度仍显不足。未来一段时间，保障房建设仍将是重要的政策着力点。2012年年末，中央政治局会议又提出“加强房地产市场调控和住房保障工作”，明确了2013年房地产市场调控的宗旨不变，同时也更明确了保障房建设工作将持续推进的决心。然而在保障房大举推进的过程中，投资巨大、收益过低、资金缺口等问题，仍然棘手。“建保障房只能保本”2012年上海保障房的施工面积接近3000万-5000多万平方米，施工量可谓相当巨大。同策咨询截至2012年12月19日的统计数据显示，上海2012年共挂牌保障房用地49幅，总出让面积283.06万平方米，总建筑面积526.28万平方米，完成年度450万平方米推地任务的62.9%。值得关注的是，在2012年成交的所有保障性住房地块中，无一例外均是底价成交。这些竞得者基本为上海市级或区级国有开发企业或其附属企业。“建保障房只能保本，因此，目前上海的保障房建设基本都是国企，少有民营企业参与。”上实城开副总裁李滨向早报记者分析，“以经济适用房为例，经济适用房的利润是在上海保障房规定中明确规定的，是直接成本的3%，不可以违背。但市场上各企业的情况不同，我们城开没有自己的施工单位，所以我们的施工单位都是公开招投标，按照社会合作模式，有一些大集团有自己的施工单位，那么它在施工单位中会有一部分利润归属集团。像城开就是明账了，就是3%，而且严格来说，3%是达不到的，因为，在这3%中还有25%的企业所得税，另外还有一些规费、质量保证金等。所以说，建保障房只能够保本。据李滨介绍，如今，建造保障房的成本并不低。虽然说建设保障房在选材上相对经济实惠一些，但是它的建安成本与建造商品房相差无几。土地成本方面，目前保障房用地按规定动迁安置房用地与商品房拿地流程一样，也是由招拍挂得来，同样要支付土地出让金;公共租赁房和经济适用房用地则是由政府划拨。同策咨询研究中心总监张宏伟表示，保障房建设看似总投资量大，但是经济适用房和动迁房一般都能在2-3年内收回成本，而廉租房和公租房具有较长的成本回收期。据了解，上海的保障房结构是廉租住房、公共租赁住房、经济适用房、动迁安置房“四位一体”的住房保障体系。目前，经济适用房就是以“大企业对口大基地”的形式在建，廉租房和公租房是类似概念的保障用房，廉租房主要是以实物配租和货币补贴的方式来实现，公租房目前上海的主要模式是以政府开发为主导，单位开发用于本单位职工住房需求，或者是由企业垫资代建，由公积金机构收购后来提供租赁，企业则实现现金回流。“保障房的建造周期相对来说比较短，主要看项目规模和开发节奏，最主要是配合政府的需要。”李滨以城开建设的位于闵行区梅陇镇的上海晶城项目为例。2009年底动工，整个建筑面积60万平方米，到目前已经有50万平方米在建，四分之一已经交付，还有四分之三将在2013年全部完成交付，像这个项目的开发强度是很大的，一般做商品房开发就不会这么快。李滨介绍，上海的“四位一体”保障房模式，上海晶城就占了“三位”，单个项目来说它的规模在上海属于比较大的。现在一期共1680套，主要用于公共租赁房房源，2013年下半年面市。二期一共3000套左右，2012年底已达到竣工条件，计划2013年7月份面市，属于经济适用房，定价在9000元/平方米左右。整个工程按照“四高”的要求建设，地段、房型设计、建造质量都很好，预期的去化比较理想。“商保一体”或有利可图近日有消息称，2013年第一块保障房用地同样落地本地国企。2012年12月中旬，