划拨土地使用权的法律问题研究.docx

划拨土地使用权的法律问题研究经历了20多年的土地有偿使用制度的改革之后，无论是中国的决策层还是学界，其主流观点几乎都认可这一事实：我国土地有偿使用法律制度体系已经基本建成。尽管我们有理由为我国土地制度的根本变革而兴奋，但是也必须看到，我国土地有偿使用法律制度，在完成改革开放与社会主义市场经济建设迫切需要所推动的初创性立法之后，为建立一个完备、发达、富有活力的土地市场的终极改革目标，已将许多深层次的问题逐渐推到了我们的面前：国家怎样对待历史形成的划拨土地使用权？现在规模庞大的经营性划拨土地使用权如何顺利地进入市场？成为我国土地使用权改革者和设计者们的新课题。 一、划拨土地使用权的现状分析 （一）划拨土地使用权应有的法律定位 然而何谓划拨土地使用权？我国法律对其定义做出了界定!，这些法律上的定义存在的最大缺陷是没有指出划拨土地使用权的公共性目的。因此，笔者认为对其定义应作这样的概括：划拨土地使用权是指土地使用者对土地所有人基于公共目的并通过行政方式划拨而无偿取得的国有土地的利用权。 事实上，在任何国家和地区，土地使用及用途历来分为社会公益和营利两个方面，从比较法的角度而言，新加坡、香港等经济高度发达的国家和地区，对公益事业用地、行政用地一般都采取无偿划拨的方式。国家或社会公共性目的的用地，由于它具有社会公共目的属性的非营利性，因此，通常理论上归属于国家或国家通过各级人民政府及其他公益组织对国有土地的直接使用，是国家作为土地所有人行使土地所有权的使用权能的具体体现。按照所有权的法律规则，这部分土地，当然没有必要，而且也不应当实行有偿使用。正因为如此，划拨土地使用权在法律上定位只能是： 1.划拨土地使用权应当无偿取得、无偿使用、无偿被收回。由于划拨土地使用权负担公共利益，为着公共利益，唯一目标就是公共利益，因此应当被排除在有偿使用制度之外。在划拨时，不应当由用地单位支付给被拆迁人安置、补偿费，而应当由政府支付；使用中，不缴土地使用税；自然，在公共利益消失后或因更大的公共利益被收回时，也不存在对土地使用权进行补偿的问题。 2.划拨土地使用权只能用于公益目的。什么是公益，仁者见仁，智者见智。一般认为：对公共利益的判定标准、判定程序、判定结果的公示都应有法律上的明确规定，在土地划拨领域，公共利益的判定标准应当从严，公共利益的层级应当较高。 3.划拨土地使用权不得流转。即不得出租、转让、抵押、作价入股，因为出租、转让、抵押、作价入股从根本上违背了划拨土地使用权划拨时的初衷。基于公益目的的划拨土地使用权不能进入市场交易并作为投资手段，但划拨土地使用权可以在流通领域中实现从一种公共利益形态的划拨土地使用权到另一种公共利益形态的划拨土地使用权的转化。从政府的角度看，当划拨土地使用权需要终止时，并不必然由政府收回划拨土地使用权后再通过行政划拨将该土地用于其他公益目的。 （二）划拨土地使用权的现状及缺陷 1.划拨土地使用权的畸形现状 法律上对划拨土地使用权的定位与现实生活中的划拨土地使用权差异很大。 （1）法律上规定划拨土地使用权的取得是无偿的，然而从取得这个角度讲不一定是无偿的。取得划拨土地使用权实际上分为两种情况：一种是土地使用者先缴纳对原土地所有人或使用人的补偿、安置等费用后，国家将土地交付其使用；另一种情况是国家将国有土地使用权无偿交付给土地使用者。对第一种情况而言，划拨土地使用权的取得显然不能说是无偿的。在现实中，绝大多数土地使用者都是在交纳了补偿、安置费用后才取得划拨土地使用权，无偿取得划拨土地使用权的情况越来越少。另外，不同地块的土地开发费用在出让金中所占的比重有较大的差别，!如果地段较差$比如偏远的郊区*或土地开发费用很高$比如旧城改造项目*，土地出让金非常接近甚至等于土地开发费用。在这种情况下，以出让方式和以划拨方式取得土地使用权所支付的费用相差无几。所以，认为划拨土地使用权是无偿取得的是不准确的，如果划拨土地使用权是无偿取得的观点被广泛地接受，政府无偿取回划拨土地使用权就是理所当然，划拨土地使用权使用人在支付了巨额的“补偿、安置等费用”（实际上就相当于土地开发费用）后对土地长期投资、使用产生的土地增值利益被人忽视。 （2）虽然法律规定划拨土地使用权无流动性，但是形式多样的土地自发转让、出租行为逐渐形成所谓的“土地隐形市场”。在这种土地市场中，由于我国土地产权及其权能界定不清，国家这个土地所有权主体往往缺位，因而国家得不到土地转让带来的收益，从而形成土地非法转让中的土地收益流失。划拨土地使用权的出租、转让的收益征收也存在标准不统一、执法混乱、征收额仅具象征意义、不能反映土地价值等弊病。国有资产的流失是一方面，另一方面造成了不公平竞争，反过来有损土地市场的建立。 （3）法律规定划拨土地使用权的用途只能是公益目的，大量存量划拨土地使用权是在有偿使用制度建立前划拨的，没有区分公益用地和经营用地，土地有偿使用制度建立近二十年，对经营性划拨土地使用权的有偿使用过渡还没有完成，与市场经济体制改革进展的步伐很不协调。同时，现行法律没有明确规定划拨土地使用权的适用范围是公益目的，从而导致新的增量划拨土地使用权范围突破了公益界限除公益性用地外，还有营利性事业用地，如国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，也实行划拨取得“。如果说在新中国刚建立时扶持这些事关公共利益的事业是极其必要的，但在今天，随着市场经济的发展和社会环境的变迁，再对其一味地加以扶持就难免有助长垄断之嫌。”此外，法律对营利性事业用地范围的规定采取了概括主义，未对其进行细致的罗列，这就为土地划拨权的滥用留出较大的空间。 2.划拨土地使用权的主要弊端 划拨土地使用权是在改革开放前确立的，有其特殊的历史背景与合理性。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，划拨土地使用权日益显露出其本身固有的制度弊端和缺陷，主要表现在以下四个方面： （1）划拨土地使用权使土地国家所有权“虚位”。在改革开放前，我国划拨土地使用权基本上不受土地使用目的的限制，无论是基于社会公共利益，还是商业营利，土地使用者都可以通过划拨方式从国家无偿取得土地。长期以来，正是由于划拨土地使用权的无偿和无期限使用制度，使得土地使用者成为真正的“土地所有者”，国家对土地的经济收益权和法律处分权未能真正实现，从而造成国家土地所有权事实上的“虚位”。同时，在实践中，将划拨土地使用权与他人以联营、联建、入股的形式合办企业或者共同开发房地产，收取分红或者利润分成。-)*+%.,土地“隐形市场”的存在，造成国有土地产权收益的大量流失。 （2）划拨土地利用效率低下。在划拨土地使用权法律制度下，国营企业的投资，其中包括征地费用，是由政府无偿拨给的，对土地投资与建设用地产生“负”激励作用。企业所使用的土地，一经取得后就可以长期无偿使用，由此导致了企业强烈的扩大建设用地的冲动，由于企业没有科学的经营计划，很多土地出现重复建设或者闲置的现象，土地利用效率低下，使得国有土地资源不断被浪费。 （3）划拨土地使用权不利于建立统一的土地市场。划拨土地使用权具有“无流动性”和“封闭性”，与市场经济商品的流动性和开放性相矛盾。同时，划拨土地使用权产生的机制与市场经济以及土地市场相背离。改革开放前，划拨土地使用权产生的机制是行政划拨行为，是人的主观性与权力的单向性相结合的产物；改革开放后，在市场经济体制下，价值规律在资源配置中发挥主导作用，土地等生产要素需要进入流通领域，通过交换实现土地价值的增值，这是市场经济和土地市场的客观要求。划拨土地使用权产生的行政划拨行为与市场经济规律作用机制和土地市场运行机制相背离。 （4）划拨土地使用权不利于城市房地产市场和金融市场的健康发展。房地产市场实行土地市场化配置，与市场经济密切联系；同时，房地产是规模经济，需要大量的资金投入，并与城市金融市场密切联系。据统计，到目前为止在我国建设用地供给的总量中，以出让方式供地的比例不到%/，并主要限于一些高盈利的行业用地。没有大量出让土地使用权的存在，根本无法拉动并促进城市房地产市场和金融市场的健康发展。在划拨土地使用权法律制度下，土地行政划拨和土地无偿使用不利于价值规律作用的发挥。因此，建立并发展我国城市房地产市场和金融市场，需要解决好存量划拨土地使用权入市改革的问题。 （三）纳税使用和收益征收仅是权宜之策 1.征收土地使用税是过渡形式 1988年土地使用税暂行条例，在我国首先开创了国有土地有偿使用的局面，实现了我国土地使用观念的第一次大变革。尽管实际收取数额只具有象征性，但它无疑是长期以来无偿、无期限的土地使用制度的丧钟。1990年土地出让转让暂行条例，不仅预示了我国土地有偿使用法律制度的最终实践模式，而且从其性质上将我国国有土地使用权分为划拨土地使用权和出让土地使用权。对于划拨土地使用权，仍然通过缴纳土地使用税（依法免税的除外）实现国有土地的有偿使用。“两条腿”并行的土地有偿使用方案，虽然经过立法确认和实际推行，然而它的实施，与我国土地使用制度改革的总体设计，仍然有不相协调之处： （1）仍然未完全摆脱对土地民事权利的行政管理方式。我国的土地有偿使用制度是建立在承认土地所有权和土地使用权是典型的民事权利的基础之上的，它们作为民事权利，属于市场经济的产物，并应当使它按照平等互利，等价有偿的原则，在市场经济中运行。但是，即使在现阶段对国有划拨土地使用权收取使用税，也并没有摆脱国家采取行政干预手段对划拨土地使用权的管理。收取土地使用税，只能说明使用土地就必须缴费，即对土地实行了有偿使用。但并不能因此说明完全摆脱了行政干预的管理方式，事实上也是如此，虽然使用收益的本身反映了市场经济的有偿原则，但费用的确定、收取和管理都是通过行政强制手段实现的。因而没有体现平等互利和等价的民事权利运行规则。 （2）造成了更大范围的非公平竞争新因素。我国土地有偿使用制度的建立，其总目的就是要同整个经济体制的改革目标相一致，即同市场经济相适应，为整个社会经济构建良好的、公平的竞争条件和环境。但是“两条腿”并行的土地有偿使用的方式，在一定程度上又造成了更大范围的经济组织在土地使用上的经济差别，这种经济上的差别具体表现在：通过出让方式获得土地使用权的经济组织，必须缴纳较高的土地使用权价格。因为这种价格是通过土地市场确认的，它在相当程度上反映了土地使用权在市场经济环境中的本来经济价值。而通过缴纳土地使用税方式获得土地使用权的经济组织，只需象征性地支付土地使用税。 （3）妨碍了土地市场的建立。土地有偿使用制度的核心，理论方案的设计以建立土地市场为目标，在于运用市场经济价值规律和市场机制，通过土地市场来调节土地的供求关系，合理配置土地资源，完善用地结构，提高土地利用效益，从而达到最大限度节约用地的目的。但是，在两种土地有偿使用方式并存的情况下，由于以下两个方面的原因，造成了实际只有极少量的土地使用权进入土地市场的结果：!国有土地绝大部分已经以无偿方式给单位或个人使用，并且现行土地有偿使用法律制度，允许这部分土地使用者通过缴纳土地使用税，实现有偿使用。 纳税方式和出让方式形成的较大经济利益差别，使划拨土地使用权人不可能自愿选择缴纳出让金的有偿使用方式。尽管国家通过各种形式，鼓励划拨土地使用权人选择出让方式，但市场经济条件下的生产者或经营者，更注重对经济利益的比较。由于划拨土地使用权的纳税使用，是我国现阶段的土地有偿使用的主渠道，而通过出让方式投入使用的土地仅仅是各级政府目前实际控制的非常有限的小量土地。因此，缺乏一种使划拨土地使用权进入土地市场的法律机制。仅仅靠现有的极小量土地使用权进入土地市场是根本无法使土地市场建立起来的。多年的法律实践，也有力地证明了这一点。 可见，对于我国现阶段的“两条腿”并行的土地有偿使用的实践方案，除了认识到它与当时土地使用人经济承受能力有相适应的一点之外，更要明确以下几点：“两条腿”并行的土地有偿使用方式，只是我国土地有偿使用法律制度建立初期的一种过渡形式，土地有偿使用的市场化形式土地使用权的出让和转让方式最终将取代对划拨土地使用权收取土地使用税的方式。在划拨土地使用权的纳税使用方式向全方位的土地市场方式转化过程中，我们应当积极创造条件，抓住向土地市场化推进的一切可能的机会，而不是被动地等待时机。近二十年后的今天，市场经济日益完善，当年的划拨土地使用权使用人经过市场的洗礼，土地是资产的观念已经树立，应该说结束过渡期的时机基本成熟。 2.土地收益征收同样存在严重缺陷 土地收益征收主要是针对划拨土地使用权出租和转让。实践中，划拨土地使用权及其附属建筑物出租的土地收益征收，主要有定比征收和定额征收两大类。#土地收益征收的主要缺陷有：（1）和土地使用税一样，仍然未完全摆脱对土地民事权利的行政管理；（2）征收标准很不统一。如铜川、大连采用定比征收；武夷山、承德采用定额征收；北京暂不征收；（3）从征收力度来看，除个别城市外，多数城市征收土地收益金的力度较小，给了房地产业主一定程度的优惠。 划拨土地使用权及其附属建筑物转让的土地收益征收，同样包括定比征收和定额征收两大类。其中，定比征收的“应征收对象”，又有交易总额、增值额等多种形式，其主要缺陷与划拨土地使用权出租收益征收基本相同。征收标准方面“，对划拨用地之上房地产的交易，各地采取了极为宽松的土地收益征收政策，相当多的城市征收力度为交易总额的1%,，北京小于交易总额的1%,，上海甚至取消了这一收费。” 土地收益征收无法体现土地使用权的价值，不能体现划拨土地使用权与出让土地使用权并轨的发展方向，同样导致国有土地利益的流失。可见，划拨土地使用权收益征收不是划拨土地使用权有偿使用的有效形式，而只能作为一种过渡形式。 二、克服经营性划拨土地使用权弊端的唯一出路：出让 关于土地有偿使用法律制度的深化和完善问题，经过十几年来的思考和研究，无论是理论界，还是土地管理实际部门，在大的方向性问题上已基本形成共识：即应着眼于国有划拨土地使用权的市场化。然而，究竟具体怎样推进，至今仍没有既科学合理，又适于实际操作的方案。 （一）经营性划拨土地使用权入市的路径比较 划拨土地使用权采取何种方式入市，不仅涉及国有土地使用制度改革的模式选择，更关系到划拨土地使用权入市改革的成败。划拨土地使用权入市首先代表一种新的土地市场供应方式的产生，是国家土地所有权实现其经济利益的必然选择。根据土地管理法及其实施条例的规定，国有土地市场供应方式主要有出让、租赁和土地使用权作价入股三种形式。解决划拨土地使用权入市问题，需要对相关土地市场供应方式进行充分比较，并对新制度可能产生的问题予以极大关注，只有建立在对其进行理性分析和对比的基础上，划拨土地使用权入市的具体方案才是一种理想的方案。比较划拨土地使用权入市的几种路径：（1）划拨土地使用权实行作价入股。把划拨土地使用权作为国家对企业的投资从而在所有者和经营者之间形成一种利益共享、风险共担的关系，这无疑是实现划拨土地使用权市场化改造的一种路径。但这种方式的弊端也是明显的：将土地使用权作价为国家股投入企业，不但会增加国家的风险和土地管理成本，还会增加企业资产中的国有比例，并不利于国有企业的产权改革；（2）划拨土地使用权实行租赁制。“土地租赁是指土地所有者作为出租人将其拥有的土地有条件、有期限地出租给使用者，由使用者作为承租人向其支付租金，并在租赁期限届满时归还土地给出租人的行为。”#$%!(土地使用权租赁制度下，虽然可以克服划拨土地使用权使用者一次性缴纳土地出让金的实际困难，降低划拨土地使用权市场化改造的“门槛”；也可以避免因为划拨土地使用权作价入股国家在土地经济收益中的市场风险，减少国家在土地管理中的成本。但是，它和存量出让土地使用权形成鲜明的对比，无疑是对已经进行的出让土地使用权改革的否定。因此，土地使用权租赁制度不宜作为划拨土地使用权入市的主要方式；（3）划拨土地使用权实行出让制度。十几年的土地使用权出让实践证明：出让不失为我国土地有偿使用制度的一种有效形式，对建立土地市场起了积极的推动作用。出让应当作为划拨土地使用权入市的主要形式。从而形成公益用地适用划拨方式和经营用地适用出让方式，逐渐形成公益和私益泾渭分明的新型国有土地使用权双轨制。 （二）经营性划拨土地使用权出让的实施方案 在对中国改革开放20多年来的各种重要改革事件的回溯中，笔者越来越清晰地发现：许多重大社会问题的解决，真正的难点并不是看不清问题的实质和找不到解决问题的最佳方案，而是怎样才能将大家均认可的最佳方案实际推行和实现的问题。有鉴于此，笔者认为：我国现阶段的划拨土地使用权的有偿使用应当通过对土地级差收益和土地用途的经济比较研究，分步将划拨土地使用权向市场方向推进。第一步：将出租划拨土地使用权的土地和通过转让、抵押房屋及地上附着物而转移土地使用权的土地强制纳入出让范围。由于房屋及地上附着物所有人有权依法买卖、出租、抵押房屋及地上附着物，根据“地房一体”原则，划拨土地使用权的出租，或者因转让抵押房屋及地上附着物引起的划拨土地使用权的转移已经实际存在。即使现在立即将这部分土地使用权强制纳入土地出让市场，其立法已经具有滞后的一面。虽然法律允许划拨使用权的出租或通过转让抵押房屋及地上附着物而出让划拨土地使用权。但土地出让转让暂行条例第44条、第45条又确定了一项基本规则：只有经过县级以上人民政府批准，并且补办出让手续，缴纳出让金才合法有效。因此，将这部分土地使用权强制纳入土地出让市场不仅有现存的法律依据而且还应当进一步明确：即使是未补办土地使用权出让手续，缴纳土地出让金的房屋买卖、出租、抵押等行为，都应当认定为土地管理法规定的“以其他形式非法转让土地”的违法行为。因此，对这部分划拨土地使用权强制纳入土地市场出让不仅有现存法律依据和坚实的理论基础，而且对整个经济体制的改革也具有极其重大的意义。 在将这部分土地使用权强制纳入出让市场的过程中，土地使用权出让期限如何确定及其合法性问题，是全国各地具体政策中的一个理论难点。按照土地出让转让暂行条例规定，土地使用权出让是有一定期限的出让，并将期限作为出让合同的主要条款。然而这类土地出让合同在有些情况下，客观上又无法确定具体的出让年限。对于这一问题，重庆市的一个方案是值得借鉴的。重庆市关于加强城镇划拨土地使用权转让出租管理暂行规定，对土地出让期限作了以下两种规定：（1）转让划拨土地使用权如果无法确定出让期或者出让合同未订明起止期限的，以根据城市建设需要收回土地使用权或者依法变更土地使用权为出让期届满，但不得超过土地出让转让暂行条例第12条规定的最高年限。（2）出租划拨土地使用权，以租赁合同签订的出租期限或实际出租期限为出让期，出租人不出租时为出让期届满。出让期限的这种确定方式，在理论上是通行的。因为这类划拨土地使用权的出让前提，就是划拨土地使用权按其他法律规定的实际转让、出租和抵押。也就是说，没有这类划拨土地使用权的实际转让、出租和抵押，就没有这类土地使用权的强制出让。因此，在出让期限上，也仍受作为出让前提的法律行为的存在与否和期限长短的影响。 其次，就理论基础而言，对这部分土地使用权实行强制出让，是建立在我国现阶段两种完全不同性质的土地使用权分类基础之上。由于划拨土地使用权，是一种不完全的有偿使用的土地使用权，因而它不能并且也不应该直接进入土地市场。同样的原因，划拨土地使用权也不应当被直接用以营利，否则，它将与出让土地使用权相混同，从理论上对国有土地使用权作这种分类，其法律意义也在于此。现在既然这部分划拨土地使用权已经进入了土地市场并且也已经直接用于营利，即已经采用出让土地的运行方式，那么，也就必须改变其土地使用权的性质，使土地使用权在其性质上与实际运行方式相适应。 再次，将这部分土地使用权强制纳入出让市场，是消除长期以来“土地隐形市场”的必经之路。我国“土地隐形市场”的严重性和危害程度，已经远远超出了土地使用制度本身的范畴。取缔“土地隐形市场”，不仅有利于防止国有土地级差收益的严重流失，增加国家和地方政府财政收入，而且对于构造全社会公平竞争的经济环境，消除社会分配不公，稳定社会秩序等都有极其重要的意义。 第二步：相继将高盈利行业的用地强制纳入土地出让市场。对“土地隐形市场”的认识，往往只把我们的注意力引到了“土地隐形市场”的严重性和危害程度上面。认真分析，这只是问题的一个方面。问题的另一方面还在于，同时存在着未转让、出租划拨土地使用权的高土地级差收益和高盈利用途使用人，同样将大量的国有土地的级差收益攫为己有，比较典型的就是高盈利行业。这些高盈利行业的划拨土地使用权，在实质上，同以转让、出租土地使用权的方式获利并无差别。因为承租人以高额租金将土地交给他人利用和以相同用途由划拨土地使用权人自己对土地使用权的实际利用在经济结果上并无二致。所不同的仅仅在于前者通过高额租金已将部分盈利外部化了，后者隐藏在营业收入之中未被分离出来；前者是直接以土地使用权盈利，后者则是依赖土地使用权盈利。但是，转让、出租划拨土地使用权的土地使用权强行出让，可以用转让金或出租金抵缴出让金，而将高盈利用途的土地使用权强行出让只能用自身的经营所得缴纳出让金。因此，无论是在社会观念，心理承受力以及出让金收取上，二者都有一定的差别。正因为如此，笔者才认为，应将这部分划拨土地使用权第二步强制纳入出让。 实施第二步划拨土地使用权的出让，应当建立在以下两方面工作的基础之上：（1）科学合理地将土地分等定级。通过土地的分等定级，至少可以解决两个方面的问题：一方面，我们可以测算出不同位置土地的级差收益，并以此为依据将较高土地级差收益的划拨土地使用权首先纳入出让范围；另一方面，我们可以测算出划拨土地使用权在各种不同用途中所产生的实际经济利益，并尽可能地把来自土地的利益从生产或经营收入中剥离出来。以此为依据，我们才有理由把较高盈利行业的划拨土地使用权首先纳入土地出让范围；（2）根据土地经济学原理来分析和研究土地经济价值，在不同行业的土地用途之间的实现程度存在着差别。通常情形下，在高盈利行业中其土地使用权的经济价值实现程度也高，反之则较低。这一原理，不仅是我们划拨土地使用权市场第二方案成立的理论基础，而且对确定出让期限和出让金的价格有直接的指导意义。关于这一问题，外国土地经济学的研究成果表明：在商品经济的社会环境中，土地用于商业或工业，其经济价值实现程度最高，其他用途的经济价值实现程度依次为：住宅用地，耕地，牧场，放牧地和森林。就我国目前的情况是工业企业平均占地面积普遍大于商业企业，人均利润高于商业企业，而单位面积利润却低于商业企业；工业企业的盈利水平普遍低于商业企业，生产经营活动及其经济效益受行业的影响和制约比较明显，而商业企业受行业的影响相对较小。因此，一般情况下，处于同一地段的商业企业，其土地使用权的经济价值实现程度，高于工业企业。由此可见，划拨土地使用权市场化的第二步方案：应当首先将商业企业的划拨土地使用权全部纳入土地出让市场，随后将工业企业划拨土地使用权全部纳入土地出让市场。 第三步：将其余的划拨土地使用权（除公共目的的非生产经营性用地）全部纳入土地出让市场。通过一、二步的划拨土地使用权市场化方案后，剩余的划拨土地使用权的对象通常只有居民的住房用地。对于这部分用地虽然在理论上应当通过土地市场实现与市场经济环境相适应的土地有偿使用，但这部分划拨土地使用权实现市场化的进程，不仅应当与我国住房制度的改革进程相适应，而且由于它涉及和需要与之配套的因素特别多，因此难度特别大。所以它作为第三步方案，只能在各种条件都基本成熟后，才能着手实施。 （三）经营性划拨土地使用权入市的难点：土地出让金的确定 土地使用权的价格，是土地有偿使用制度的核心问题。它既是土地所有权人关心的中心，也是土地使用权受让人关心的中心。因此，土地使用权的交易双方都必须认真去研究土地使用权的价格以及影响价格的各种因素。然而，由于我国土地有偿使用具有土地管理的非盈利目的，就决定了国家土地管理部门不仅要站在土地所有者的立场，从经济利益目的出发去研究土地使用权价格问题；而且更重要的是站在土地管理者的立场，去研究怎样利用价格因素，通过间接形式去发挥土地有偿使用制度对实现土地管理终极目的的作用。 从土地所有者的经济利益角度出发去研究土地使用权的价格，其价格高低主要受以下因素影响：（1）已经投入的土地开发费用。就目前的实际情形而言，几乎所有正在利用的土地都凝聚了一定的人类劳动，被投入了一定数量的开发费用。因此，在市场经济条件下实现土地使用权的转让，首先应当在转让价格中考虑所有人已经投入的成本。关于土地征收费，是否应当纳入土地开发成本费用的问题，目前各地的实际做法不尽一致，有纳入的也有不纳入的。按照中外合营企业建设用地的暂行规定，中外高投资企业的场地使用费包括了这项费用，但从理论上讲，这项费用不能列入土地开发费，因为国家既然以土地所有人的资格出让土地使用权，就必须首先在法律上拥有了该土地的所有权。土地征收是国家取得集体土地所有权的具体形式。因此，国家在取得集体土地所有权过程中支付费用，是国家在土地征收法律关系中应当承担的义务，它与土地使用权转让法律关系毫无关系；（2）土地使用权使用期限。土地使用权的有偿使用是有严格的期限限定的。使用期限的长短，直接反映着使用权人实现经济利益的程度和盈利程度，甚至我们可以用简单的数学计算来直接算出购买特定土地使用权的每一个年度的价格，事实上土地使用价格也是通过每一个年度分期进入成本的；（3）土地的地理位置和级差收益是土地固有的经济特征。这种土地的级差收益，一方面来源于土地的自然优越位置；另一方面也来源于国家或社会对特定地理环境的投资。在我国的城市土地国家所有制度下，土地的级差收益理所当然地应当进入土地使用权价格，并由国家享有；（4）用途。土地使用权的转让，有严格的用途限定。由于不同用途的土地使用权所产生的经济收益不同或者说盈利水平不同，因此土地所有人对不同用途的土地使用权确定不同的价格。正是基于土地使用用途同盈利水平之间的联系，土地出让转让暂行条例才按照不同的使用用途，确定不同的使用期限；（5）市场供求关系。凡通过商品市场进行的经济贸易，无不受市场供求因素的影响。在土地使用权的市场交换中，尽管一级出让市场由国家垄断经营，但仍然不可能完全摆脱供求因素对土地使用权价格的影响。原划拨土地使用权入市的出让金，显然不能通过招标、拍卖等市场竞争的方式来确定，原有补缴出让金的方式使土地使用人取得土地使用权的成本远远低于出让方式中按市场价格支付的出让金，背离公平理念，背离土地使用权的市场价值，应当抛弃。究竟如何确定出让金才能平衡国家和土地使用人之间的利益，最大限度地缩小土地的市场价值与此种情况出让金的差距呢？因为没有市场竞争来定价，协议方式又难免带有行政色彩，且协议方式不适用于商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，为营造企业公平竞争的环境和防止国家土地利益流失，应由中立的专业土地价格评估机构。依据上述土地价格的影响因素，独立评估土地的市场价格，以此作为出让金是比较好的选择。 （四）划拨土地使用权出让金收缴方式 鉴于划拨土地使用权产生的历史性与复杂性，兼顾划拨土地使用权入市的公平与效率，在出让金的收缴方式上可以根据具体情况作比较灵活的处理。如果要求使用划拨土地使用权有困难的国有企业向国家一次性缴纳土地使用权出让金，在客观上不太现实，也会增加困难国有企业的实际困难，因此可以以分期缴纳、作价入股或租赁的方式为补充。同时，已经取得划拨土地使用权的土地使用者虽然没有缴纳土地出让金，但支付了“补偿、安置等费用”或对土地进行了长期投资产生了土地增值的，可以在入市确定出让金数量后，实际交纳出让金时给予适当的优惠。因此，划拨土地使用权出让金收缴方式以出让金一次性支付为主，以土地使用权分期支付和土地使用权作价入股为辅，多种支付方式并存。只有这样，才能适应划拨土地使用权市场化改革过程中的具体情况，减少制度推行的阻力，实现新旧制度的平稳对接。 分期支付主要是针对困难国有企业一次性支付有困难而提出的，适用范围仅限于困难国有企业。困难企业的确认以政府的困难企业目录为准，如果这些企业不再符合分期支付条件时应改为一次性支付。把划拨土地使用权作为国家对企业的投资并在所有者和经营者之间形成一种利益共享、风险共担的关系，这无疑是实现划拨土地使用权市场化