农业财政基本建设项目资金审计.ppt

农业财政 基本建设项目资金审计,审计署农林水审计局 李功 2005年10月13日,前 言,由于农业基本建设项目多数使用的是财政资金。所以，今天的讨论以财政建设项目为对象，重点是建设资金审计。 讲基本建设项目审计实际上也是在讲基本建设项目管理，因为二者有共同的目标提高财政基建资金使用效益。因此，在这个目标下，审计者也是管理者，管理者也是审计者。基于此，今天我们主要讨论以下几个问题：,主 要 内 容,一、建设项目审计的必要性 二、基本建设程序审计要点 三、资金来源审计要点 四、资金使用审计要点 五、基建收入、结余资金和工程尾款审计要点 六、资金使用效益审计要点,一、建设项目审计的必要性,2004年，我国粮食生产在“政策好、人努力、天帮忙”三大条件下，自1997年以来首次实现了正增长，达到了9 389亿斤，农民收入同比也增加了6.8%，这对保持社会稳定、促进国家经济健康运行等起到了重要作用。然而，这种“恢复性增长”并没有从根本上解决我国的粮食问题，“三农”问题依然突出。现阶段我国缩小工农业“剪刀差”的一项主要措施是“工业反哺农业”，其重要途径就是加大对农业的基本建设投入。因此，对农业财政基建项目审计的必要性有以下三个方面：,（一）国家宏观经济健康运行的要求,固定资产投资在任何一个发展中国家的宏观经济运行中都起着举足轻重的作用，适度的投资规模是其重要基础。但“适度”的前提之一就是投资活动必须规范，必须遵守规定的程序。否则，将对国家宏观经济运行产生严重伤害。近年来，随着国家对农业基础设施建设投入力度的不断加大，农业基本建设在国家固定资产投资中占有了相当的地位，对它的管理是否有效，不仅关系到建设项目的实施效果，也要对国家宏观经济的运行结果产生重要影响。因此，对农业基本建设项目的审计，必须跳出“农业”这个范围，要从国家宏观经济层面思考。基于此，对农业基本建设项目审计的一个重要目标，就是要保证项目建设在规范的框架内进行，要把执行基建程序作为审计的重点之一。通过审计，在保证农业基本建设活动规范的同时，为国家宏观经济的健康运行奠定稳定的农业基础。,（二）农业和农村经济可持续发展的需要,基础薄弱是我国农业的现状。受它的影响，我国农业已经多年处于低迷状态，更不要说可持续发展，在一定程度上已经影响了社会稳定。要改变这种现状，在我国现行经济体制下，财政资金仍然是农业基础建设的主要来源。由于这种投入更多的是通过基本建设来体现，因此，资金使用效益的高低就成为了关键。所以，对农业基本建设项目的审计不能简单套用“一元货币等于一元工程量”的公式，必须把投资效益作为审计的又一重点。通过审计，保证财政资金在农业基本建设中产生“倍增效应”，推动建立提高农业财政资金使用效益的长效机制，进而促进农村和农业经济可持续发展。,（三）农民增加收入的基础,农民收入偏低、增长缓慢，是必须尽快解决的问题。造成这一问题的主要原因之一是农业综合生产能力低，农副产品技术含量和附加值低。在这种情况下，靠减免税收和财政补贴不可能保证农民收入长期稳定和大幅度增加。要从根本上解决这个问题，还需建设更多的、能够提高农业产业化程度，增加农副产品技术含量和附加值的项目，以此来保证农业综合生产能力的不断提高，进而保证农民增加收入有一个稳定的基础。是否能实现这一目标，项目是否按期建成并达到预期效果起着决定性作用。因此，对农业基本建设项目的审计，要把批准的建设工期和可行性研究报告确定的效益目标作为重要依据。通过审计，促进建设项目尽快实施，按期建成并发挥效益，为农民收入持续、稳定和大幅度增加打下坚实的基础。,二、基本建设程序审计要点,（一）基本建设一般程序 （二）执行基建程序中的主要问题 （三）审计的主要依据 （四）案例及解析,（一）基本建设一般程序,项目建议书 批复 可行性研究报告 批复 选择工程建设地点 批复 勘察设计 批复 下达年度基建计划 拨付资金 建设准备 政府采购或招投标（确定施工队伍） 领取施工许可证或开工报告 批复 开工建设 竣工验收 交付使用,（二）执行基建程序中的主要问题,执行基建程序中的主要问题是，不执行规定的程序就安排建设资金。 对基建程序的审计，主要是：对截止“下达年度基建计划”以前各个环节的检查，重点是可行性研究报告、初步设计概算是否经过有权部门批准；是否按规定下达了年度基建计划和拨付建设资金。 目的是检查建设 资金拨付的合规性。,（三）审计的主要依据,1999年国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。,（四）案例,2000年，某主管部门给所属单位“综合楼”项目安排了建设资金1 000万元；2001年继续给该项目安排项目资金1 000万元；2002年，再次安排了该项目资金2 000万元。到2002年底，资金全部到位。 2002年，该主管部门向所属单位下达关于综合楼项目可行性研究报告的批复。,案例解析,问题：未批复可研报告就下达投资计划，安排建设资金。 依据：1.国家计委、国家建委、财政部关于试行加强基本建设管理几个规定的通知（1978计计第234号）规定：“凡是没有批准初步设计和总概算的建设项目，不能列入年度基本建设计划”。 2.国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。,二、资金来源审计要点,（一）财政性基建资金的种类 （二）财政性基建资金的管理规定 （三）资金来源中的主要问题 （四）案例及解析,（一）财政性基建资金的种类,财政性基建资金是指用于项目建设的财政预算内和财政预算外资金，主要包括： 1.财政预算内基本建设资金； 2.财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目投资的资金； 3.纳入财政预算管理的专项建设基金中用于基本建设项目投资的资金； 4.财政预算外资金中用于基本建设项目投资的资金； 5.其他财政性基本建设资金。,（二）财政性基建资金的管理规定,如果一个建设单位同时承建多个建设项目，根据基本建设有关规定，每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理。,（三）资金来源中的主要问题,资金来源中常见的主要问题有： 1不按批复的来源渠道安排资金。即：在年度计划中改变资金来源性质； 2不执行规定的基建程序。即：提前拨付资金，造成资金闲置； 3不按工程建设进度拨付资金。即：资金到位不及时，导致项目不能按期建成。,（四）案例一,1997年，某主管部门在批复所属单位新建项目可研报告后，开始为该项目下达年度投资计划。1997年2003年，共下达5 000万元，其中，1997年500万元、1998年500万元、2000年2003年各1 000万元。资金全部按计划到位。 截止2004年12月底，该项目完成设备投资100万元、其他投资300万元，共计400万元。主要工作内容是规划设计。结转2005年的资金4 600万元。,案例解析,问题：未批复初步设计就下达投资计划，安排建设资金。 依据：1.国家计委、国家建委、财政部关于试行加强基本建设管理几个规定的通知（1978计计第234号）规定：“凡是没有批准初步设计和总概算的建设项目，不能列入年度基本建设计划”。 2.国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。,（四）案例二,2003年，某主管部门给所属单位“试验基地” 安排建设资金7 500万元。规定工程建设期：20032004年。 截止2004年12月30日，工程正在进行施工图设计，实际支付前期费用300万元。,案例解析,问题：建设项目未按规定的建设期完成，造成财政建设资金闲置，不能发挥效益。 依据：1.财政部关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知（财基字199950号）第一条规定：“以提高投资效益为中心，切实加强对基础设施建设资金的管理与监督工作”。 2.财政部关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知（财基字199950号）第一条规定：“要把加强资金管理与严格执行基本建设财务管理的各项制度、法规紧密结合起来，控制建设成本，确保资金使用效益，使加强基本建设财务与资金管理步入制度化、法制化的轨道。”,三、资金使用审计要点,（一）基本建设项目支出的内容 （二）资金支付规定 （三）项目支出与交付使用资产的关系 （四）资金使用中的主要问题及其存在形式 （五）审计的主要依据,（一）基本建设项目支出的内容,基本建设支出就是建设项目在建设过程中按批复的概算内容发生的全部支出。包括：建筑安装投资支出、设备投资支出、待摊投资支出、其他投资支出、转出投资支出 和待核销基建支出。,1建筑安装投资支出,建筑安装投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的建筑工程和安装工程的实际成本，其中不包括被安装设备本身的价值以及按照合同规定支付给施工企业的 预付备料款和预付工程款。,2设备投资支出,设备投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的各种设备实际成本。包括需要安装设备、不需要安装设备和为生产准备的不构成固定资产标准的工具器具的实际成本。,3待摊投资支出（1）,待摊投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的，按照规定应当分摊计入交付使用资产价值的各项费用支出。包括：建设单位管理费、土征用及迁移补偿费、土地复垦及补偿费、勘察设计费、研究实验费、可行性研究费、设备检验费、合同公证及工程质量监理费、社会中介机构审计费、招投标费、经济合同仲裁费、诉讼费、律师代理费、土地使用税、耕地占用税、车船使用税、报废工程损失、固定资产损失、坏账损失、借款利息、 器材处理亏损、其他待摊投资等。,3待摊投资支出（2）,在待摊投资支出中有一项重要的支出项目建设单位管理费。 建设单位管理费是指建设单位为进行建设项目筹建、建设、联合试运转、验收总结等工作所发生的管理性质的开支。,3待摊投资支出（3）,建设单位管理费开支范围包括：不在原单位发工资的工作人员工资、基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险金费、办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、固定资产使用费、零星购置费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其他管理性质的开支。,3待摊投资支出（4）,特别条款一： 建设单位应严格按照规定的内容和标准控制支出，不得将非法的收费和摊派计入待摊投资支出； 业务招待费不得超过建设单位管理费总额的10； 施工现场津贴比照当地财政部门制定的差旅费标准执行；,3待摊投资支出（5）,特别条款二： 建设单位管理费以批准的概算为基数实行总额控制，分年度据实列支。特殊情况确需超过上述开支标准的，须事前报同级财政部门审核批准。 建设单位发生单项工程报废，必须经有关部门鉴定。报废单项工程的净损失经财政部门批准后，作增加建设成本处理，计入待摊投资。,4其他投资支出,其他投资支出是指建设单位按批复的概算内容发生的构成基本建设实际支出的房屋和基本畜禽、林木等购置、饲养、培育支出以及取得各种无形资产和 递延资产发生的支出。,5转出投资支出,转出投资支出是指建设单位按批复的项目概算内容发生的产权不属本单位的与项目配套的专用设施投资支出。包括专用道路、专用通讯设施、送变电站、地下管道等 。,6待核销基建支出,非经营性项目发生的江河清障、航道清淤、飞播造林、补助群众造林、退耕还林（草）、封山（沙）育林（草）、水土保持、城市绿化、取消项目可行性研究费、项目报废及其他经财政部门认可的不能形成资产部分的投资，作待核销处理。在财政部门批复竣工决算后，冲销相应 的资金。形成资产部分的投资，计入交付 使用资产价值。,（二）资金支付规定,凡使用财政投资的建设项目，应当执行财政部有关基本建设资金支付的程序，财政资金按批准的年度基本建设支出预算到位。 实行政府采购和国库集中支付的基本建设项目，应当根据政府采购和国库集中支付的有关规定办理资金支付。,（三）项目支出与交付使用资产的关系,从支出内容看，在项目支出中，只有构成投资完成额的支出和待核销基建支出中形成资产的部分才最终形成交付使用资产。因此，在数字关系上，基本建设项目支出大于或等于 交付使用资产。,（四）主要问题及其主要存在形式,1主要问题 2主要存在形式 3. 案例及解析,1主要问题,对上述各项投资和支出审计的主要内容就是检查其真实性，从而保证形成资产的完整性，根本目的是提高建设资金使用的有效性。 多年的审计实践反映，建设项目资金使用中存在的主要问题是转移、占用、挪用建设资金。,2主要存在形式,转移资金的主要形式是：在批准的建设项目支出中虚列建设项目或支出； 占用资金的主要形式是：将不属于项目概算规定的建设内容或支出在建设项目成本中列支； 挪用资金的主要形式是：在一段时间内将建设资金用于规定建设项目以外的周转。,3. 案例一,转移建设资金 某火力发电厂项目设计从日本进口一套日本制造的脱硫设备，概算3 500万美元。建设单位与进口代理商谈判并达成协议后，财务将此款付给了代理商，并列作项目支出。现场查看结果是，设备系法国制造。审计人员立即检查了代理商进口该设备的全部业务资料和会计记录，结果发现设备虽然来自日本，但却是法国制造，代理商在支付货款和收取代理费后，将多余的1 300万美元，划转到了建设单位的一家下属公司，该公司又以采购材料和设备的名义将资金分别转到了七家公司，建设单位再从七家公司提取现金，其中有1 200万元人民币被4人私分。,案例解析,转移建设资金的方法和形式有很多，但上述案例是比较典型的，不仅数额大，而且环节多，性质相当严重。除此之外，有的建设单位以开会的名义将建设资金支付到酒店，之后，他们或提取现金私分，或个人到酒店消费。按照有关财经制度和刑法规定，这些行为既严重违反了财经纪律，又触犯了法律。实际是贪污行为的一种。,3. 案例二,占用建设资金 1999年至2003年，某主管部门批复所属单位“综合楼”项目一、二期工程概算总投资10 000万元。2000年至2003年，主管部门共为该项目安排投资计划10 000万元。截止2004年底，该项目已完成投资15 733万元，并全部列作项目支出。,案例解析,在实际工作中，占用建设资金的问题经常发生，而且形式也是多种多样。上述案例反映的是“超概算完成投资占用建设资金”。这是项目建设资金使用过程中最常见的问题。判定此类问题的依据是：国家计委、中国建设银行关于改进工程建设概预算工作的若干规定（ 计标1983第1038号）第十一条规定：“各有关部门和有关单位都应认真执行批准的总概算，不得任意突破”。,3. 案例三,挪用建设资金 2001年1月，某建设单位与一家材料供应商签定了一份钢材采购合同，价值7 500万元。合同签定后的第三天建设单位将此款支付给了供应商。同年11月27日，供应商将购货款本金退还给建设单位，理由是无法供货。经延伸审计发现，供应商在收到货款的第二天就按与建设单位的约定，将此款划转到了一家证券公司用于炒股；再到证券公司调查发现，炒股所得850万元红利已分别支付给建设单位和供应商；最后回到建设单位和供应商审计发现，红利均被转作“小金库”。,案例解析,挪用建设资金仍然是项目建设资金使用过程中的多发问题，仍然是多种形式。上述案例比较典型。除此之外，还有出借资金等形式。按照刑法规定，挪用资金在三个月以上视作贪污。因此，我们不能错误的认为只要资金收回了，没有造成损失，就没有问题了。,（五）审计的主要方法,1转移建设资金的审计 2占用建设资金的审计 3挪用建设资金的审计,1转移建设资金的审计,第一步：现场查看。主要检查实际建设内容是什么；将查看结果与账薄中的成本支出记录进行对比；检查成本支出记录中的项目是否与现场查看结果一致。如果支出记录中有，而现场查看结果没有，则表明存在虚列建设项目的可能； 第二步：对照概算。将成本支出记录与批准的概算进行对照。检查支出内容是否与概算规定的建设内容一致。如果支出记录中有，而概算没有，则表明建设资金存在被转移的可能； 第三步：追踪资金。在“货币资金”或实物资产账薄支出记录中检查差异部分的资金去向。如果资金或存货被划转到建设项目以外， 则转移资金问题成立。,2占用建设资金的审计,第一步：对照概算。如果现场查看结果与成本支出记录内容一致，则将成本支出记录与批准的概算进行对照。如果支出记录中有，而概算没有，表明存在概算外项目； 第二步：检查资金来源。即，对建设项目的资金来源进行清理。如果资金来源中没有批复资金以外的资金来源，则存在占用建设资金的可能； 第三步：追踪资金。在“货币资金”或实物资产账薄支出记录中检查差异部分的资金去向。如果资金或存货减少，则占用资金问题成立。,3挪用建设资金的审计,检查“应收账款”记录。重点是将发生的大额应收账款的依据与批准的概算进行对照，如果发生的经济业务内容与建设项目无关，则挪用建设资金问题成立。,（六）审计的主要依据（1）,批准的项目概算或调整概算。重点是检查建设资金是否用于了概算规定的各单项工程的建设，以保证建设资金使用的有效性。,（六）审计的主要依据（2）,财政部基本建设财务管理规定（财建2002394号）和财政部关于解释基本建设财务管理规定执行中有关问题的通知（财建2003724号）。重点是检查建设单位是否按规定计列了投资完成额并形成交付使用资产， 以保证建设资金使用的合规性。,（六）审计的主要依据（3）,国有建设单位会计制度(财会字199545号）、财政部国有建设单位会计制度补充规定和企业基建业务有关会计处理方法的通知（财会字199817号）。重点检查建设单位对所使用的建设资金是否按规定进行了账务处理，以保证建设资金的安全性和 形成资产的完整性。,四、基建收入、结余资金 和工程尾款审计要点,（一）基建收入审计 （二）工程结余资金审计 （三）工程尾款审计 （四）工程结余资金和工程尾款中的主要问题,（一）基建收入审计,1基建收入的定义 2基建收入的种类 3基建收入的会计处理 4基建收入中的主要问题及基本审计方法,1基建收入的定义,基建收入是指：在基本建设过程中形成的各项工程建设副产品变价净收入、负荷试车和试运行收入以及其他收入。,2基建收入的种类,基建收入包括：工程建设副产品变价收入、负荷试车和试运行收入、其他收入。其中，与财政建设项目相关的是其他收入。 其他收入包括：（1）各类建设项目总体建设尚未完成和移交生产，但其中部分工程简易投产而发生的营业性收入等；（2）工程建设期间各项索赔以及 违约金等其他收入。,3基建收入的会计处理,基建收入应当依法缴纳企业所得税，税后收入按规定处理： 经营性项目基建收入的税后收入，相应转为生产经营企业的盈余公积； 非经营性项目基建收入的税后收入，相应转入行政事业单位的其他收入； 各种索赔、违约金等收入，首先用于弥补工程损失，结余部分按上述办法处理。,4基建收入中的主要问题 及基本审计方法,审计实践表明，基建收入中最常见的问题就是将其转移至账外设置“小金库”。 审计基建收入比较复杂，其中对各种索赔和违约金等收入的主要审计方法，一是查阅与工程建设相关的业务资料和会议记录：二是延伸调查设计、施工、设备和 大宗建筑材料供应商等与工程建设有关的单位。,（二）工程结余资金审计,1工程结余资金的定义 2工程结余资金的会计处理方式,1工程结余资金的定义,工程结余资金是指：工程项目建设过程中，建设单位采取合法、科学、有效的管理措施，并完成批准概算规定的全部建设内容后尚未使用的建设资金、按规定变价处理工程材料和设备，以及自用固定资产所取得的收入。,2工程结余资金的会计处理方式,按照规定，建设项目在编制竣工财务决算前要认真清理结余资金。应变价处理的设备、材料以及应处理的自用固定资产要公开变价处理，应收、应付款项要及时清理，清理出的结余资金有两种财务处理方式： 经营性项目的结余资金，相应转入生产经营企业的有关资产； 非经营性项目的结余资金，首先用于归还银行贷款。如有结余，30作为建设单位留成收入，主要用于项目配套设施建设、职工奖励和工程质量奖，70按投资来源比例归还投资方。,（三）工程尾款审计,1工程尾款的定义 2工程尾款的的特殊规定,1工程尾款的定义,工程尾款是指：工程建设项目在按照批准概算规定的建设内容完成全部主要单项工程并能投入运行和使用的情况下，按国家有关规定或合同（协议）确定的比例，由建设单位预留的工程质量保证金。,2工程尾款的特殊规定,基建财务制度规定建设单位必须按工程价款结算总额的5预留工程质量保证金，但没有明确财政性资金是留在建设单位账上还是财政国库上。因此，各地的实际情况不同；同时5是最低比例，资金的具体预留比例和时间，有关各方可根据规定或合同（协议）确定。,（四）工程结余资金和工程 尾款中的主要问题,工程结余资金的问题主要发生在非经营项目，特别是财政建设项目中。主要是： 1以“虚列成本”、“概算外项目挤占成本”和“超概算投资”的方式将工程结余资金全部据为己有； 2以“将工程结余资金列为工程尾款”的方式将工程结余资金全部据为己有。 对上述问题的审计方式在“资金使用审计”已经讲述。,五、建设资金使用效益审计要点,（一）说明 （二）资金使用效益中主要问题的表现形式 （三）审计的基本方法,（一）说 明,建设项目投资效益审计是一项非常复杂的工作，尤其是对经营性项目的效益