对控制性详细规划的思考讲座PPT.ppt

对控制性详细规划的思考,董世永 2009年6月重庆大学控制性详细规划是随着市场经济的发展应运而生的城市规划层次，其技术框架参考了国外的区划。控制性详细规划（以下简称“控规”）是城市规划管理承上启下的主要操作平台，是实施规划管理的核心层次，也是实现城市建设的最直接手段。城乡规划法进一步强化了控制性详细规划的法定地位，“高位审批、严格执行、严控调整”无疑需建立在控规具有切实的科学性和可行的操作性基础上。但是，随着建设方式与投资渠道的更加多元化，在控规的编制、管理及实施的过程中面临的问题日益突出。,一、目前控制性详细规划主要涉及的问题 自去年城乡规划法公布以后,“控规”被提到了一个很重要的法律地位,在各地都得到了空前的重视,但也存在很多问题。,一、控规自身的科学性问题,这个问题是讨论最热烈议题之一。尽管“控规“越来越重要,但在总结当前实施过程当中碰到的最重要问题是,80%以上的控规在使用中都需修改,这说明当前控规的科学性不足,至少它 适应发展的科学性不足。因此,当前很多城市对控规强制性规划不敢批,这样就造成一个悖论, 这边说立法很重要,这边又不敢批。产生目前的问题、原因是多方面的,包括指标的确定,编制方法,资料调查,还有突击式的编制和“控规“本身的控制体系,所以这样编出来的一个规划, 规划法给了它一个非常高的法律地位。一个由政府审批,要报人大和上级政府备案,执行非常严格,所有行政许可规划设计的条件必须要依据已经批准的控规来制定,如遇调整,还有非常严格的调整程序要求。这样一个对控规法律地位的要求,对控规本身的科学性具有挑战，我们现在的这种编制能不能达到法定地位的要求, 是面临的第一个难题。,二、编制方法的科学化问题,如何改进编制方法也是大家共同关心的议题。有人认为控制性详细规划应该是综合、协调、整合所有其他的设计，在这里主要不是设计,而是综合。目前编制方法的问题是一些地方仅依据上位规划，由此开始编制设计,但经常用总体规划直接落下来,缺乏专项深入的规划和设计研究作为依据。特别是在一些中等城市和小城市当中,没有或缺少各种专项研究和设计的积累,依据总规直接编控规。而根据现在的控规编制工作量和进行的内容编制下来肯定不科学,存在很多草率、不合理的成分。也有人指出现在新技术的应用,如三维仿真技术，GIS分析、信息数据化平台等,可以综合利用多方面的知识把控规做得更科学,可以从地形、地貌一直到建筑物的相关内容都进行较科学的分析,并可以提供系统地管理。还有人认为,控规编制不是科学的问题，其实是一个博弈的过程,不存在哪一个更科学,哪一个更好的问题,只是存在哪个方案更合理的问题。城市规划是很多利益的协调和博弈的结果。规划部门,编制单位作为一个中立的机构在研究或着在编制这个规划。但即便是一个中立的机构或者有学科的背景,空间的理想,也不可避免地掺弄个人的意图。而经济部门也有理想,地区政府也有自己的理想。最后这些理想交织在一起,他们对空间都发生了作用,最后出来一个结果。有的时候我们老是用自己的理想让别人都服从我们的理想,这可能也不是科学的方法。,三、修改的科学性问题,现在修改规划,老是担心政府在当中有什么交易,或者把规划改得不好,所以主要的设想就是怎么能够让修改程序变得困难一点,而较少考虑怎么改得快一些,更科学一些的问题。有规划管理部门指出,事实上,控规在使用中面临的挑战就是非常复杂的执行和调整情况,而规划法的单一和复杂的调整程序与此相矛盾。控规涉及到的要素非常多,执行过程中碰到多样的调整和变化。比如说一条道路,在遇到拆迁等实施问题时,调半米,调一米就能让出一栋房子,这也是调整。但如果问题大一点,这条路也许就被取消掉了。在规划法里面，它们的修改都是首先要组织必要性的论证,征求利害关系人的意见，申请原审批机关的同意,然后编制控规修改方案按原审批程序报批,这是否科学,能否区别对待,提高管理与使用的实效性。（如何理解科学发展观）,四、控制方式与公共政策的不适应,一些规划管理人员指出,作为公共政策的技术规定，一些通则可能执行得比较容易、比较好。但是控规不像公共政策而更像一个技术文件。这两者有很多差异,公共政策是一个目标和过程的导向,有很清楚的目标,但是这个过程也是有执行它的阶段性,控制性详细规划则相对只是一个终结蓝图形式的目标。另外公共政策是普遍适用性的通则,多用通则的方式来规定,体现了人人平等的公平性，但是我们的控规每个地块一个图则,千差万别,许多问题无法用统一的标准来解释。 另外公共政策是可读和可识别的,大家理解得相对统一,但控规如果没有解释,普通市民就理解不了,它是一个技术文件。再者公共政策都是公开的,开发商和建设单位可以自己看,有执行的自觉意识和义务,控规就很难做到这一点。因此, 如何使控规更适合公共政策的要求还需在未来的发展中进一步探索。,五、改革的合法性问题,事实上对控规大家都在探索,比如说武汉提出了一个控规导则法定文件,北京新城的管理, 把控规分成两个,一个叫街区,个叫地块“控规“;再如广州等地强调的规划管理单元控制。这些“控规“并没有做到地块和地块一系列指标的控制,如果严格对照我们国家的规划编制办法可能不叫“控规“。但是,从各地实际出发,认为这些探索还是非常有意义,非常积极的。但是, 也有的地方为了要执行和操作,没有原则来放宽控制指标,使下一步规划怎么调也不会超过它。另外一种就是,规划法要求规划局一定要有法定批过的控规作为审批的依据，有的地方就变通把地块的规划条件改成所谓的控规来批了。在实践中碰到的这些方方面面的“变通“与“修正“如何界定合法与非法也成为控规发展的关键性问题。,六、控制指标的确定问题,这也是大家比较集中关心的问题。可以说至今还没有成熟的方法。总结目前的使用大概以两种方法为主,一个是形态推延法,这是凭经验,做完形体设计之后反算指标。这从逻辑性上来讲是非常差的,但是当前大多数地方恰恰用的就是这种方法。还有就是进行大量的调查、评价，对于 环境容量作全面的调查,建立了一个数据库,在这个基础上,进行容量分配。应该说这个方法更科学,因为它做了大量的调查分析。尤其是容积率的确定,这里面不仅是景观的问题,一定还要加强经济的分析,包括土地价值,区位等不同性质土地的使用要求,要研究土地利用的规律是什么,包括现在产权的问题,不同利益的博弈,权衡的问题都要在指标里面表达出来,这都需要专业人员做深入的研究。这对当前我国广大地区的规划院来说,确实存在技术人员的困难。但大家同时也认为,随着我们在规划中强调科学研究,还是可以逐渐克服目前停留在表面的和感性的粗放的规划所带来的问题。,二、传统控规面临的现实问题,一、规划控制的刚性与市场需求的弹性之间的矛盾,现行控制性详细规划的控制内容强求统一，面面俱到，缺乏弹性。目前控规的指标确定：2006实施的城市规划编制办法中，对控制性详细规划的内容要求涉及6方面。其中，控规确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。而现有规划编制办法中的控规内容至少涉及十余项要素。 但是，善变的市场发展热点不断转移、土地开发模式不断变化、房地产销售热点及模式也在改变；并且，还并存着政府、企业等多元的开发建设利益主体。地块控规在这样多变的市场需求面前显得过于僵化。 控规在管理实施中往往遇到尴尬现象：控规编制刚刚完成即面临重大修改和调整。现有规划编制办法中的控规内容至少涉及十余项要素，在执行过程中，每种要素都可能有大、中、小多种幅度的调整，还有很多种组合。这样，控规中看似严谨的指标恰恰禁不起推敲；控规强调过于刚性的控制体系，显得缺乏灵活性，最终导致“失控”的结局。从个别地块的调整突破控规的整体控制，会挑战到规划的权威地位和法律地位。 因此，市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性则要求控制性详细规划的控制内容更具弹性，要求研究控制指标的弹性和应变范围，使之控而不死，变而不乱。,二、传统控规的时效性体现的不够,控规的编制与实施是一个空间与时间的双重概念。控规必定是一个动态的过程，但这个过程并不是经过一轮又一轮的调整控规修编控规来实现。传统控规仅强调控规的空间层面，而对规划本身的动态性、时效性体现不够。因此，终极蓝图式的静态规划成果常常与实际实施情况不符。 三、规划的公共属性不足 公共政策是一个活的可以供管理部门使用的工具，可读、可识别，体现了人人平等的公平性，比较容易执行，可以根据市场和城市发展情况进行不断地调整。但是传统控规每个地块一个图则,千差万别,许多问题无法用统一的标准来解释。如果没有解释,普通市民就理解不了,它是一个技术文件。传统控制一经编制完成，即成为一个“死的”指标表格。 如何保障公共设施成为控规编制的突出难点，在多变的规划实施中，屡屡突破规定的容量限制，造成公共设施严重不足，不能满足居民的基本生活需求；具体体现在公共设施的容量不足，位置常常挪作他用，难以得到有效保障。因此，城市规划的管理部门也需要一个中观层面的公共政策工具。,四、控规与总规之间缺乏衔接,1 、控规与总规之间缺乏统筹衔接，难以总量平衡 目前编制方法的问题是一些地方仅依据上位规划，由此开始编制设计。而总规为了满足城乡经济社会全面、协调和可持续发展的要求，提出的宏观专项研究内容，在控规中缺乏专项深入的规划和设计研究。特别是在一些中等城市和小城市当中,没有或缺少各种专项研究和设计的积累,依据总规直接编控规。在以地块为目的的传统控规中难以充分反映和对接，并且根据现在的控规编制工作量和进行的内容编制下来肯定不科学,存在很多草率、不合理的成分。 2 、总规与控规之间衔接反馈的周期长 总体规划从编制到通过审批时间较长，从总规编制到真正用于指导控规，也需要很长的时间周期。较长的反馈周期不利于总规与控规的衔接。 根据总规进行编制的控规，需要对1020年的城市建设全部进行了假设。往往等到了需要实施的时候，城市建设机制已经发生了非常多的转变，投资主体、开发模式、区域建设和运营机制等都与原来的规划设想不一致，产业、交通、居住的模式都已经超出了原来的设想，这时候早已完成的控规就会变得非常的不合时宜。,五、城市形象缺乏控制,长期以来，城市形象的失控是面临的突出问题。由于城市设计具有较强的主观评判特点，随着城市日新月异的发展，新技术和价值观变化多端，如何有效控制城市整体形象成为关注的焦点，传统的控规以引导性规定控制形态，显得过于单薄和无力。,三、国内其他城市控规编制方法,一、北京以街区控规为解决途径,北京的控规编制体系是在总规与控规之间增加一个层面“街区”控规。“街区”控规的创新内容主要为“街区”层面的编制成果，形成街区图则。街区控规的主要内容和步骤如下： 首先，划分街区,每个街区23个平方公里。街区划分的依据有：以城市现状铁路、轻轨等轨道线路，城市快速路、主要道路及次要道路，河流和主要障碍物等作为划分街区的分界线；围合成一定规模或具有某些特定功能的区域（如生物医药基地产业园等）；尽量与社区行政管理分区相一致，为城市规划和城市管理的统一奠定基础。 其次，进行现状综合分析。确定现状建设限制性要素，以及土地现状功能、权属、审批情况、土地储备布局等。通过经济、交通、公共设施、市政设施、空间环境等综合承载力分析，确定人口、建设总量、主导功能。 再次，确立建设高度分区、建设强度分区、城市空间形态和城市设计、土地储备建议、村庄改造建议等分项建设要求。确定公共服务设施、道路交通设施和市政和安全设施这三大设施配置要求 最后，形成控规成果街区图则，包括现状图则和规划图则。 但是，“街区”控规经验推广仍有需要探讨的问题：北京编制体系实际上是建立在已有或正在编制控规的工作基础上，对于一些刚开始编制控规体系的城市是否适用存在质疑。街区的尺度根据不同城市的规模如何变化，是否也采用23平方公里为单元等等。,一、北京以街区控规为解决途径,1、基本内容和编制步骤 街区层面的控规的编制成果形式 街区图则指导一般地块控规的编制 介于总规和地块控规之间 编制街区控规的几个步骤 划分街区 现状综合分析 分解街区人口、建设总量、主导功能 确立分项建设要求、三大设施配置要求 形成街区控规分区图则 2、划分街区 以大兴新城的街区控规为例： 大兴新城60万人，65平方公里，是北京未来面向区域发展的重要节点，在北京发展中极具重要的战略地位，将引导发展生物医药等现代制造业，以及商业物流、文化教育等功能，是将来承载北京中心城疏解的人口和职能的11个新城之一。 38个街区，每个街区23平方公里。 除一些特定功能区外，考虑到文化、教育、体育、卫生医疗等设施资源的配置标准和服务水平要求。,一、北京以街区控规为解决途径,、现状综合分析 现状建设限制性要素 土地现状功能、权属、审批情况、土地储备布局等 、确定人口、建设总量和性质 整体确定街区的主导功能、人口、数量和分类建设规模等要素 进行综合承载力分析（经济、交通、公共设施、市政设施、空间环境等方面进行分析） 确定人口容量、建设总量、规划主导功能。 、确立分项建设要求、三大设施配置要求 三大设施配置=公共服务设施+道路交通设施+市政和安全设施 建设高度分区 建设强度分区 城市空间形态和城市设计 土地储备建议 村庄改造建议,一、北京以街区控规为解决途径,、成果街区图则 现状图则 规划图则,二、广州以城市发展单元为解决途径,首先，建立规划发展单元控制体系： 其次，确定规划发展单元的划分原则：主导功能的独立性；不同发展政策分区；行政界限；天然地理界线；重要廊道；已有的规划管理单元边界、控规编制区边界；交通大、中、小区的边界。 再次，确定规划发展单元的控制要素，包括强制性控制要素和指导性控制要素两类。 最后，制定总规与控规的联动机制。在城乡总体规划编制中开展规划发展单元的规划编制，形成以规划发展单元控制内容为核心的总规“一张图”。自上而下与自下而上相结合，综合确定规划发展单元的控制内容。以规划发展单元为范围，由相应的规划编制主体分类型组织开展控规阶段的规划编制工作。以规划发展单元为平台，加强总规对控规的指导，控规对总规的及时反馈，实现总规成果动态更新，建立总规控规联动的动态监控和评估机制。,二、广州以城市发展单元为解决途径,、规划发展单元控制体系的建立 07基于城市规划发展单元的城市总规控规联动机制研究0917.pdf,三、武汉以控规导则为解决途径,整个控规编制工作分为两层： 一是编制控规导则，即是依据城市总体规划，完成主城分区规划的基础上，以35平方公里为控规编制单元，逐片落实分区规划的管控要求。 二是编制控规细则，即以控规导则为依据，以20公顷左右为控规管理单元，逐片编制控制细则。,四、经验总结,在总规与控规的衔接问题上，均采用了一个中观层面的控制，如北京的街区、广州的规划发展单元以及武汉的控制导则等。这样有利于总规对控规的指导，以及控规对总规的及时反馈，可以实现规划的动态更新。 对一些公共服务设施以及基础设施等专项规划，高度分区、强度分区等中观层面的控制有进一步的深化控制。 采用强制性与指导性要素来综合控制控规。 规划层次与一定的空间范围对应，且在上层次规划中划定下层次规划编制的范围，将宏观规划在空间上逐层分解，有效指导开发建设。 总体规划的内容通过在一定的空间范围内进行分解后，指导直接作为开发建设依据的规划的编制。,四、国内其他城市控规编制内容,一、重庆市控制性详细规划编制技术规定,控制性详细规划的主要任务根据已批准的城市总体规划、分区规划和相关专业规划，落实总体规划意图，详细规定建设用地的各项控制指标和其它管理要求，为城市规划管理及土地管理提供依据，并指导修建性详细规划的编制和建筑设计。 控制性详细规划主要包括下列八个方面的内容： 用地性质 用地面积 容积率 绿地率 建筑密度 建筑限高 公共服务设施 禁止开口路段 指导性指标： 配建车位 居住人口 建筑形式、体量、风格、色彩要求 其它环境要求,二、成都市控制性详细规划编制技术管理规定,控规的形式划分 控规编制划分为控规大纲图则和控规详细图则两种形式。 控规大纲图则的主要任务 根据已批准的城市总体规划、分区规划和相关专业、专项规划，落实总体规划意图，确定建设用地的功能布局结构、强度分区，公共服务设施和市政公用设施的配套要求，主次干道的定位、定线，市政主次干管的定位、定线以及其它规划管理要求，为控规详细图则的编制和控规公布（公示）提供依据。 控规详细图则的主要任务 根据控规大纲图则，进一步深化和落实大纲图则内容，详细规定建设地块的各项控制指标和其它管理要求，确定城市各级道路及市政设施的控制和管理要求，为城市规划管理及土地管理提供依据，并指导修建性详细规划的编制和建筑设计。,二、成都市控制性详细规划编制技术管理规定,大纲图则的内容及深度 依据总体规划、分区规划及相关专业、专项规划，确定规划范围内各类建设用地的布局。 确定城市土地使用性质，按国标城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）对用地进行大、中、小类相结合的划分，并规定兼容性质，对土地使用强度进行分区（含高度、密度、容积率）。 对城市主要公益性（半公益性）公共服务设施和居住区配套服务设施项目进行定项和定量控制。 确定城市20m及以上主次干道的红线宽度、控制点坐标等，确定公交场站、公共交通枢纽等交通设施的位置和界线等。 对城市市政主次干管的走向和有关市政公用设施进行定项、定位和定量控制，明确主次干管通道的地下、地面和上空的控制要求。 大纲图则的成果要求 大纲图则的成果包括规划图则（含文本条文）和附件（规划说明书、基础资料汇编、现状及规划分析图）两部分。 大纲图则 在有效的地形图上表示土地使用性质、标准单元编码及其它控制内容，并以插图方式表示所在的区域位置，以插表方式表示主要的规划控制指标。 大纲图则包括土地利用控制规划图、道路及市政公用设施规划图。,三、南京市控制性详细规划编制技术规定,为保障规划可操作性，合理解决规划弹性与刚性，南京市控制性详细规划成果分强制性执行规定、执行细则及附件三部分。强制性执行规定是重要的、需要特别予以强制性控制的内容；执行细则是具体技术图则；附件包括现状基础资料汇编、规划说明及交通影响评价等技术资料。 依据本规定编制的控制性详细规划由市政府审批。批准后的规划作为规划管理的依据，应严格遵循。规划调整采用分级审批的办法，调整强制性执行规定的，需报市政府审批；调整执行细则的，其中城市环境风貌地段、历史文化特色地段以及其他重要地区由市政府审批，一般地区由市规划局审批。 南京市控制性详细规划的核心内容是：“六线”控制、公共设施用地和基础设施用地控制、高度控制、特色意图区控制引导。 南京市控制性详细规划应实现规划区的全覆盖。为实现全覆盖并保证片区规划的无缝衔接，根据南京城市空间布局结构，划定规划编制单元（以下简称“规划单元”），作为研究和开展南京市控制性详细规划的基本空间单位。 规划单元边界可以根据实际情况进行调整，涉及相邻规划单元的，相邻规划单元边界应同时作调整并备案。规划单元可以根据实际情况进一步划分为“规划次单元”，次单元应是规划单元的子单元。,三、南京市控制性详细规划编制技术规定,重要强制性内容要求 南京市控制性详细规划的重要强制性内容在参照国家城市规划编制办法的基础上，考虑市场体制下政府调控需求，并结合南京实际，重点落实两方面内容，一是保证城市健康发展的必须由政府行为控制的内容，包括六线控制和公共设施、基础设施用地控制；二是塑造城市特色的内容，包括高度控制和特色意图区控制引导等。 “六线”控制 “六线”是指道路红线、绿地绿线、文物保护紫线和城市紫线、河道保护兰线、高压走廊黑线、轨道交通橙线，其控制内容应在进行专项研究和系统规划基础上，确定线位、规模及所附属的控制要求。 1 道路红线控制 深化总体规划、分区规划确定的路网结构，完善支路网规划。 确定各级城市道路的红线宽度、位置、路幅分配、控制点坐标、平面交叉口渠化、公交港湾停靠站、道路缘石半径、行人过街通道（包括地下过街通道）及其出入口位置、控制要求；确定立交等主要交叉口、交通广场形式、位置、控制要求。 地形高差特别复杂地区的主要控制点应确定竖向标高。,三、南京市控制性详细规划编制技术规定,2绿地绿线控制 确定公共绿地（公园和街头绿地）、生产防护绿地和郊野绿地（重点是风景名胜区、郊野公园）的位置、边界、规模，确定各类绿地指标控制与建设要求。 对于位于大单位内部的专用绿地应划定专属绿地绿线，纳入绿地系统规划。 3文物保护紫线和城市紫线控制 根据国家文物保护法，落实“文物保护紫线”控制，划定市级以上文物保护单位的保护范围及建设控制地带的边界线，明确相关控制要求； 根据建设部城市紫线管理办法（2004）和建设部关于加强对城市优秀近现代建筑规划保护的指导意见（2004），落实“城市紫线”控制，具体包括： 划定历史文化街区（包括历史街区、古遗址区（地下文物保护区）、古建筑群和传统风貌区四种类型）的保护范围及协调范围界线，明确相关控制要求； 划定历史遗迹、历史建筑（包括区级文物、区控文物、近现代优秀建筑、有价值的历史建筑、重大历史事件发生地、名人故居等）的保护范围，明确相关控制要求。保护范围应当包括历史建筑本身和必要的风貌协调区。 划定其他历史文化资源（古桥、古井、古树名木等）的位置，明确保护范围和控制要求。 4河道保护兰线控制 划定河湖水面水体规划位置、保护范围界线，确定断面形式、河底和水位（内河）控制标高，提出护坡（驳岸）设置设想及有关控制要求。,三、南京市控制性详细规划编制技术规定,5高压走廊黑线控制 确定35KV及以上等级的高压线位、高压走廊保护范围，确定控制要求。 6轨道交通橙线控制 对于已建设或已完成初步设计方案的线路按照南京市轨道交通管理办法（2005）划定轨道交通安全保护区和轨道交通特别保护区。 对于已完成轨道交通专项控制规划的轨道线路按照南京市轨道交通管理办法（2005）划定轨道交通规划控制区，并划定具体轨道线位和站位以及保护控制范围，提出有关控制要求，确定出入口位置及控制要求。 公共设施和基础设施用地控制 明确公共设施和基础设施用地的位置、界线、使用性质、规模以及所附属的控制要求。 建筑高度规划控制 根据城市整体空间轮廓、景观视廊控制要求，综合考虑特色塑造、用地条件、土地性质等因素合理确定高度分区。 在确定城市特色展示区和景观敏感区的高度控制时，应进行景观视廊分析（包括竖向视线和平面视域分析）； 重要地段，应以地块为单元进行三维空间建模，以便于直观分析和研究。 高度分区应划分到街区，街区内有重要视廊控制的,应进一步深化到地块。 高度分区一般分6级：12米以下、1224米、2435米、3550米、50100米、100米以上。不同地区可根据实际进行合并或细分。,三、南京市控制性详细规划编制技术规定,特色意图区规划控制 1特色意图区划定 特色意图区是指因城市景观塑造、城市空间特色塑造、自然和历史风貌保护等需要提出特殊规划控制和规划管理要求的区域。 特色意图区分为特色展示区和特色敏感区。特色展示区指具有城市级特色的地段，特色敏感区指为保护和更好显示特色展示区而设立特别保护措施的景观缓冲区。 依据有关专项规划和地区实际，详细划定特色展示区和特色敏感区边界。 2特色意图区主要控制要素 确定城市特色展示区内的特征要素，如建构筑物、街巷格局、整体风貌、历史文化要素、自然风景要素等，提出特色保护和塑造的原则和要求，提出拓展并组织认知路径的方案；在凸现特色的同时，保证城市景观的整体性、延续性和协调性。 确定特色敏感区内的控制要素，包括高度、风貌、色彩、体量等，提出控制要求。 南京市控制性详细规划编织技术规定.doc,五、控规编制办法的思考,针对传统控规所面临的以上五个方面的问题，汲取国内控规编制体系的经验，结合中小城市实际情况，提出中小城市控规的创新体系，对各项建设进行规划引导，形成指导规划实施管理的全覆盖的基本图则，实现“规划落地”和“一张图管理”，试图从编