我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策.docx

我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策 一、地方立法概念界定 本文所探讨的地方立法不仅局限于制定地方性法规和地方政府规章的立法活动,还应包括地方政府所发布的具有规范性质的行政措施的立法活动。即认为地方立法应包括省、自治区、直辖市、较大的市的人大及其常委会,制定地方性法规的立法活动;这些地方的人民政府制定地方政府规章的立法活动以及地方人民政府所发布的一些对公民人身、财产权利产生实质性影响的行政措施等立法活动。 二、当前我国地方立法程序存在的主要问题及解决对策 (一)部门立法现象严重,起草主体往往由相关利益部门牵头担任 在我国当前的地方立法中,大量出现地方人大或政府将本应属于人大或政府法制部门的立法职权,委托给相关行业或主管部门,由其来直接担任地方立法的起草主体或以其为核心组成立法起草主体。这样就不可避免地出现起草者将会成为最终的法规实施者,甚至出现了一些地方利益集团影响地方立法现象。我国改革开放30年的立法实践证明,部门立法往往会造成立法主体在立法时受狭隘的部门利益驱动,使得立法时造成条块分割不清,部门权力利益化,部门利益合法化的现象严重,部门利益割裂了整体利益。出现了很多起草部门不顾权力的设置和利益的合理分配,只顾扩大自己部门的权力或只考虑本部门的利益的现象,如一些行政部门为本部门的利益,在起草立法草案时不合理设定行政许可,造成行政效率低下,但这种行政许可一旦以地方性法规的形式合法确定下来以后,对人民群众生活和基层部门的影响很大。同时部门立法还容易出现在地方立法体系中协调性差,造成法律冲突;部门立法的约束性不够,科学性和规范性差等问题。 因此为解决此问题,在立法起草过程中,笔者认为首先要以规范性法律文件的形式固定地方立法的起草主体,地方性法规应由人大以专家立法的方式取代由主管部门立法,即应当尽量由法学专家、行政管理相对人为主要起草者;以部门代表为辅的方式组成立法起草小组,以更好地约束行政部门的权力,努力消除部门立法的痕迹,避免负面效应。地方政府规章应严格由政府法制部门牵头,同样组成以专家、学者为主要立法起草人的立法小组。其次地方政府的行政措施的出台要采用委托起草与合作起草的方式,委托社会力量参与立法起草,特别是一些涉及广大群众的切身利益,主体多、专业性和技术性较强的法规,委托专家立法的更容易把握各方利益关系,做到公平、公正立法。委托立法实行了起草者与立法利益相关者的分离,不仅能够打破部门立法的利益格局;而且可以突破部门立法的思想狭隘,公正地配置立法涉及的各种利益,确保地方立法的公正性。 (二)地方立法听证存在的问题及对策 立法听证制度是立法主体在立法活动中,进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的程序的法律制度。原本听证制度在我国的建立最初只是一种行政活动,如作出行政处罚决定之前的听证会,物价部门制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时的听证会。从2000年立法法颁布实施后,立法法第三十四条规定列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式,将立法听证制度这一在地方立法实验田率先出现的产物正式引入我国的立法制度中。到2002年,全国已有19个省市人大常委会举行了立法听证会,17个省市人大常委会制定了立法听证规则,形成了比较完善的立法听证制度。但通过对几年来各地人大立法听证制度的分析评价和立法听证实践活动的观察,我们发现我国的地方立法听证制度刚刚建立,在制度设计和实际操作上存在诸多问题有待完善。主要有以下两个方面: 1.有关立法听证主持人和立法听证陈述人的法律规定不完善。立法听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按照法定程序合法完成的工作人员,听证陈述人是指参加立法听证会并对与听证事项有关事实进行发言的个人。从各地方的立法听证规则来看,多数地方的立法听证规则未对立法听证主持人的资格及听证主持人的回避、听证陈述人的遴选问题规定较不明确。 首先,对于听证主持人,各地方立法听证规则大多都规定由哪一机关举行听证会,便由其负责人或负责人委托的人员担任听证主持人。但均未就听证主持人的资格问题作出具体规定,笔者认为,听证主持人应当相应具有独立地位,由制定法规机关的负责人来担任立法听证主持人,会使立法听证程序的民主化、公开化受到一定的质疑,因此,应在听证规则中规定由具有中立地位的人员担任立法听证主持人。同时立法听证主持人还应具有相应能力和条件,才能调节和控制好整个立法听证过程。因此,在立法听证规则中应规定,立法听证人首先应是具备法律专业专门知识的人才,其次还应有从事立法实践工作达到一定年限的要求,再次应具备良好的管理能力和协调控制能力,最后还应具有良好的品德修养。只有符合上述条件的人员才有资格担任立法听证主持人。 其次,为进一步保证立法听证的公正性原则的贯彻,我们还应在地方立法听证规则规定仿效行政处罚听证主持人的回避,建立立法听证主持人的回避制度,包括回避申请可由陈述人提出也可由主持人自行提出,回避申请应由立法听证组织机关作出,回避决定应在何时出台。这样可以最大限度地保证主持人能公正、公平地对待代表不同利益、不同观点的陈述人,也能够保证听证过程中客观地处理各种情况。还可避免听证主持人因控制时间而与听证陈述人形成紧张、对立关系。 最后听证陈述人的遴选在我国现行地方立法听证规定中大多只规定听证陈述人的人数。但在已经进行的立法听证实践中往往出现由于听证陈述人的遴选不当造成某一方利益声音的缺失或弱势。同时存在利益集团利用听证陈述人操纵立法情况的隐患。笔者认为,本着公平公正的原则,参加听证会的陈述人应该首先具有广泛代表性。所以,听证组织者应该在进一步拓宽公民获知立法听证信息的渠道的基础上,注意弱势群体的要求,适当增大他们在陈述人中所占代表比例,同时应当建立听证代理制度,安排一定资金为其聘请律师、专家学者使其意见能在听证会上得到充分的体现和被吸纳。这样可以使立法听证组织者能够获取更公正、客观的资料和信息。 2.立法听证结果未能得到应有的重视。在当前很多地方的立法听证实践中存在着听而不证的现象,对听证结果置若罔闻,使得立法听证制度流于形式。长此以往,会大大挫伤广大群众参与立法听证的积极性,损害了立法的质量和权威,也影响了听证制度在地方立法中的地位。我们发现各地方的立法听证规则中大多未对听证结果或听证陈述人所发表意见的处理方式和程序加以明确和严格的规定。在现实操作中,甚至出现立法组织者按本部门或个人偏好对听证结果进行任意取舍或变动,以致立法听证的实际效能难以得到有力的保证。立法听证的主要功能和最终目的在于通过举行公开听证,实现立法、重大事务决策等的民主化、科学化。因此,笔者认为,为了避免听证制度的形式化,保证听证结果的效力,应当在立法听证规则中加入对立法听证组织者应对听证陈述人所发表的意见或所提交的书面意见进行认真归纳,采纳其中的合理意见,并对听证结果处理的程序和方式以及相应的法律责任作出规定,并付诸实施,以配套实现立法听证的民主性功能和执行性功能,从而发挥其应有效能。 (三)地方立法的制定修改程序中存在的问题及完善对策 除了在起草阶段立法程序中存在问题之外,在地方立法的制定和修改程序的规定中,都存在一定问题有待于完善。在立法过程中,审议和表决程序是其中最为重要的环节,下面我们就对这两个环节进行探讨,提出问题并作出相应解决方案。 1.对法规草案的审议中存在问题及完善对策。审议法案是保证立法质量的重要环节。我国当前地方立法的审议制度不完善而导致审议流于形式,从而使得地方立法质量不高,问题主要集中在以下方面: 在地方立法的诸多环节中,常委会委员的审议是最后的也是最重要的一环。按照我国现行地方立法体制,人大常委会是立法的主体,99%的法规出自常委会。因此无论立法程序多么科学、合理,常委会委员决策水平的高低始终是决定法规质量的基础和前提。从整体来看,各地人大常委会组成人员大都有很强的政治素质和丰富的行政经验,但是,当前我国地方人大常委会组成人员的法律素质、立法实践经验还十分有限,并且由于常委会组成人员兼任职务多,时间和精力往往不能集中于立法的审议,对草案审议前没有进行充分的准备,审议发言时,所说的内容或文不对题;或过分纠缠立法技术等细枝末节问题;或谈感受、谈观点、看法居多,提出可直接拿来操作的修改建议、解决方案较少,没有把注意力和审议重点集中到实质性内容如何修改和完善。这就直接制约和影响了立法工作的质量。笔者建议为常委会组成人员配备立法助理。立法助理是指协助立法机关及其组成人员改造立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。立法助理主要为委员们制定和审议法规案提供有专业价值的参考意见。这可以从技术层面弥补委员们专业知识的不足;可以提高委员们审议法规草案的深度和效率;可以扩大立法的民主参与渠道。立法助理应是一些法律方面的专家、学者,应是社会活动家和实际工作者,他们应当熟悉我们国家和地方的经济、政治情况,熟悉国际、国内法律基本制度,熟悉立法的专业知识,无论是在立法实践上,还是立法技术上,都可以为地方立法提供可借鉴性意见。美国是较早建立立法助理制度的国家。早在18世纪20年代,美国国会就已着手雇用助理人员。到20世纪80年代,众议院议员每人平均拥有16个助理,参议院议员每人则平均拥有35个,其中,有专门协助议员完成立法工作的立法助理。我国的人大常委会组成人员承担立法、监督一府两院、决定重大事项和国家机关重要人事任免等重要职能,任务繁重、责任重大。设立立法助理一职可以协助常委会组成人员进行立法和审议调研,并为其提供相关资料及法律方面的专业意见。这些对于体现立法的公开、公平、公正原则,减少部门利益倾向,都大有益处。目前,这一制度已经在有些省、市得到推广或落实。2004年5月,重庆市人大常委会组成人员立法助理工作规则正式出台。因此,应在此基础上,将立法助理制度在各地方予以推广。 思想汇报 2.地方立法表决程序存在的问题及完善对策。表决法律草案是立法程序的出口,决定着法案的命运,其法律意义在于或者使法律草案成为法律,或者使法律草案胎死腹中。当前我国各地方人大及常委会大多制定了议事规则,在议事规则中对法律草案的表决程序都做了一定的设计,但我们从实际操作的角度考察各地方人大及其常委会议事规则中关于表决程序规定,以及与国外有关表决制度的规定进行比较,就会发现,我国现行的立法表决制度存在不少需要完善的地方。这些程序问题得不到解决,建立良法这块法治的基石也就无法形成,在我国地方立法中还应设立更完善的表决制度。主要是采用整体表决与逐步表决结合的表决制度。 整体表决与逐步表决是两种作用不同、特点各异但却具有互补性的表决方式,其依据表决所涉及法案内容的完整程度予以划分。整体表决是指表决者对整个法案表示赞成与否或者弃权态度的表决方式。逐步表决则指表决者先对法案的某个部分表示赞成与否或者弃权的态度,再就整个法案进行表决的方式。整体表决和逐步表决所蕴含的价值理念各有侧重,即整体表决更侧重效率而逐步表决较好地展现了民主。但是,在立法表决过程中,逐步表决从某种意义上也可促进效率的实现。这是因为,在立法者对法案的部分条文存在较大争议的情况下,通过逐步表决,可以发现各方争议点所在,藉由对部分重大争议条文的修改而达到总体意见一致,由此相对加快了立法过程,由此可见,适时运用逐步表决方式既可以充分发扬民主又可以促进立法效率。基于此,目前世界上大多数国家均以整体表决为常规,逐步表决为补充,并且只有少数国家才将逐步表决作为普通程序采用。至于有关鉴于目前我国表决制度在一些地方已经存在但极少实际运作的状况,我国的立法逐步表决制度需要从以下两个方面予以完善:其一,通过修改全国人大和全国人大常委会议事规则来推动逐步表决制度的普遍确立和实际运行。这就要求,在全国人大和全国人大常委会议事规则中明确对逐步表决的适用条件、适用对象以及与整体表决方式之间的关系予以规定;其二,明