【社会课件】社会政策与法规.ppt

第一章 社会政策释义,第一节 政策和公共政策,一、 什么是政策 二、 什么是公共政策,一、 什么是政策 （一）政策一词的来源 （二）政策的定义 孙光之政策科学：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。” 林金德之政策研究方法论：“政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规则或项目。” 张金马之政策科学导论中认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。,陈振明之政策科学：“政策是国家机关、政党及其他政策团体在特定时期为实现或服务于一定社会政策、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。” 辞海：“党和国家为实现一定时期的路线而制定的一系列行动准则。” 关信平社会政策：“政策是指政府、政党或其他组织为实现其目标而制定的各种规则和采取的各种行动的总和。”（p5）,从如下几个方面理解政策： （1） 政策的主体可以是团体、组织、政府机构或者说是团体、组织中的有管理或支配权力的那个班子，即社会、组织中的决策部门。 （2） 制定政策是为了解决某一问题和处理某项事物，即为了促成某些改变。政策通过解决某些问题或处理某些事务达到期望实现的状态，就是政策的目标。 （3） 政策既是为了促成期望的改变而采取的有意识的、有目的的行动所依据的计划、方案或规则，也是一个较长的活动过程。这种较长的活动过程大多是依据一定的计划方案进行的。,（4） 政策的具体表达方式可以是法律、法令、章程、规定、规划、方案、计划等。在这些具体的表达方式中，一般会包括对所要处理的事项必须遵循的原则、政策目标、行动方式、执行者、目标对象、具体的行动规则等的说明和解释。 （5）作为政策的具体表达的法律、法令、计划、方案以及执行政策的行动过程，都离不开一定的实践经验、科学知识、社会理论、哲学思想、价值观念的指导。,（三）政策与制度的关系 （p5） 1、什么是制度 制度指在人们的社会生活中形成的，并能够体现在人们的行为模式和社会关系模式之中的有关规则的复合体。 由有关的规则集合构成的制度可以分为两类，正式制度和非正式制度。前者指由比较明确地表达出来的一系列规则构成的，而且有相应的奖惩措施来保障其更有可能得到遵守 的制度。后者往往是由没有那么明确地表达出来的规则构成的。,2、制度与政策的关系 相通之处： （1）都包含有规则的要素。 （2）绝大部分政策都是在既定的制度基础上制定和实施的。 （3）政策行动可以建立一套新的制度或改变现有制度。,不同之处： （1）制度主要是指一套既定的规则、结构和行为规范，而政策则主要是指一个组织在一个领域中的行动体系。 （2）二者中虽然都包含有规范的要素，但制度概念所包含的规范要素主要是一种客观的、既定的规范体系，而政策概念中的规范要素主要是指一个组织制度和实施的特定规范体系。 （3）从产生方法上看，制度既可以是自上而下规定的，也可以是约定俗成的方式自然形成的，而政策则一个组织有目的地制定和实施的。,二、什么公共政策 （一）公共政策的基本概念 1、 w威尔逊（woodrow wilson ）认为公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。 2、 美籍加拿大学者戴维伊斯顿（david easton）认为：“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。” 3、 哈罗德拉斯韦尔（harold d. lasswell）与亚伯拉罕卡普兰（abraham kaplan）认为：“公共政策是具有目标、价值和策略的大型计划。”,4、托马斯戴伊（thomas r.dye）认为：“凡是政府决定作为或不作为的事情就是公共政策。” 5、詹姆斯安德森（james e. anderson）认为：“公共政策是一个有目的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”,6、卡尔弗里德里奇（carl j. friedrich）认为：“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现既定的目标，或达到某一既定的目的。” 7、拉雷n格斯顿（larry n. geston）认为：公共政策是“由那些掌握或影响官方政府职能的人们所作的基本决策、承担的义务与其行为的结合。在多数情况下，这些组合由那些要求变化者、决策者和受到该政策影响的人们之间相互的作用而产生。由合法当局作出的决定最为普遍的是一个或多个政府办公室为了回应政府外部和内部的人的压力，被迫重新做出合理的决定。”,8、伍启元认为：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。” 9、王耀才等认为：“公共政策是指国家机关或者执政党制定并付诸实施的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。”,10、胡宁生认为：“所谓公共政策，是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。公共政策是对社会的公私行为、价值、规范所作出的有选择性的约束与指引，它通常是通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来的。”,11、关信平：政府或社会公共权威机构为有效管理社会处理公共事务和解决社会问题而制定的行动方案和行为准则。（p8）,（二） 公共政策的要素 从系统论的角度来看，公共政策是由相互联系的诸要素按照一定规则组合起来的系统，主要包括公共政策主体（subject）公共政策目标（goal）公共政策客体（object）公共政策资源（resource）和公共政策形式（form）等几个方面的要素。, 公共政策的主体 公共政策主体是指在整个公共政策的周期中进行能动活动的组织和人员，这些人包括参加公共政策制定、执行、评估的个人、群体或组织。,从政治体制内外关系来区分，公共政策主体可以分为国家公共法权主体，社会政治法权主体和社会非法权主体。 （1）国家公共法权主体即国家法定的公共权力主体，指的是居于法律规定的法权地位，获得法律授权，享有公共权威以制定、执行和评估公共政策的机构与个人。主要有立法机构、司法机构、行政机构和执政党。,（2）社会政治法权主体是指由法律认可和保护的，可参与公共政策的制定、执行、评估，但不具有合法的权力去作出具有强制力的政策决定的社会行为主体。主要指见诸于公众的利益集团、参政党以及作为个体的公民。,（3）社会非法权主体是指那些其宗旨并不在于参与制定政策，但却拥有能力在需要时能直接地和强有力地影响公共政策的社会行为主体，主要有不见诸于公众的利益集团、新闻媒体等。社会政治法权主体和社会非法权主体，都是政治体制外的公共政策行为主体。,2 公共政策的客体： 公共政策客体是指公共政策发挥作用时所指向的对象。它包括了三个层面的内容： 第一个层面是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种政策客体就是作为政策问题的社会公共问题。 它的第二个层面是公共政策执行中所要直接作用的对象，它主要是处在社会不同层次，不同范围内的政策的行为准则所规范、制约的社会成员。一般称为公共政策的标的群体或目标团体。 第三个层面是公共政策所要解决的核心问题人与人之间的利益关系。,3 公共政策的目标 公共政策是公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展而作出的对社会公私行为的约束与指引，因此，任何公共政策都是具有强烈的“目标取向”的。 从根本上说，公共政策是一项政治措施，是社会政治统治和政治管理的方式。因而，制定、执行、评估政策的总体目标就是要保持社会稳定，保证社会公正、民主、和谐的发展。从具体的公共政策来说，其目标是为了解决已经客观存在并对正常社会构成威胁的各种公共问题，协调平衡公众的利益矛盾和冲突。, 公共政策的资源（） 公共政策是以政府为主的公共机构运用一定的资源进行公共管理的活动过程。公共政策的资源是公共政策运行中可以获得并加以利用的各种支持和条件。充足的可靠的政策资源是政策正常运用的基础。 公共政策资源通常分为费用、人力、信息、权威等几大类别 。, 公共政策的形式（） 公共政策需要通过一定的形式来表现出来。公共政策的形式有三类， 第一类形式是实现政策的手段。 第二类形式是其多种多样的表现形态，如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等。 第三类形式是其文字形式，主要有：指示、纪要，决定、条例，章程、计划、批复、工作报告等。,6、公共政策的运行环境 公共政策自身的各种要素，依据一定的关系与规律组合起来，形成公共政策内部的各种结构，这些结构又有机结合为公共政策系统。公共政策系统与外部的环境产生相互作用。外部的政策环境决定着政策系统内部的结构方式、状态与规模，而政策系统又对外部环境起着作用，改变着环境，塑造着环境。,（三） 公共政策的基本特点 1、 公共性 所谓公共性，即公共政策是面向社会公众，与社会中的公共事务有关的政策，而不是处理政府或其他任何一个组织的内部事务。 2、 权威性和合法性 政策公共政策的权威性和合法性来自于制定主体的权威性和合法性。,3、 价值选择 公共政策的价值选择是指决策者在制定公共政策的过程中首先要对各种政策行动的价值优先性做出判断，然后以此为基础来决定公共政策的走向。 所谓政策行动的价值优先性，则是指某种政策行动相对其他行动而言的重要性程度，这种相对的重要性不是纯粹由客观事实来决定的，而是在一定的客观现实的基础上，由社会中的组织、利益群体或个人按其利益及主观偏好为基础而做出的主观判断。 4、 阶级性与社会性的统一,（四） 公共政策的范畴 公共政策是由各种具体的政策体系组成的。公共政策将公共政策分为如下四大类别： 1、经济政策：包括财政、货币、产业、外贸、经济特区、农村经济、可持续发展等政策。 2、政治政策：包括社会团体、外交、国防等政策。 3、 社会政策：包括收入分配、就业、环境、人口、扶贫、社会保障等政策。 4、 科教文卫政策：文化、体育和卫生政策、教育政策、科技政策等。,第二节 社会政策释义,一、 社会政策的定义 社会政策公共政策的一个领域。 关信平：“政府或其他组织在一定社会价值的指导下，为了达到其社会目标而采取的各种社会性行动的总和。”（p15） 杨伟民社会政策导论：“一定范围内的公共权威机构制定的使个人或家庭可以在市场之外以非等价交换的社会供给方式得到可以直接支配或使用的资源，以满足社会性地认识到的个人需求，增进公民的个人福利和社会福利的政策。”,二、 社会政策与公共政策的关系 （一）区别 所谓社会政策与公共政策的区别，准确地说是指社会政策与不包括社会政策在内的公共政策的区别。,1、 二者提供的物品和服务具有不同的性质 公共政策主要涉及的是不具有排他性的物品或服务的公共供给，而社会政策主要涉及的是可以排他性地使用或消费的物品和服务，即私益物品和收费物品，这是可以通过市场机制供给的物品和服务。私益物品和收费物品之所以要依据社会政策来供给，是因为对这些物品或服务的需求中某些部分已经成为社会性地认识到的需要，并以社会供给或公共供给的方式来满足。这样就使社会政策成为一类特殊的公共政策。,2、 二者增进社会福利的路径不同 社会政策供给一部分私益物品和服务，因此，从道理上说，它增进社会福利主要是通过满足个人的某些需求，通过增进个人福利来增进社会福利；而不包括社会政策的其他公共政策则是通过增进社会福利来增进个人福利的，如维持了社会安全、社会秩序，控制了具有有害的外部效应的社会经济活动，推进了具有有益的外部效应的社会经济活动，协调了公共资源的使用等，都是通过增进一定范围内的公共福利、集体福利来增进个人眼前的或长远的福利。,3、 决定二者的大前提不同。 对公共政策的研究，从一开始提出就是“科学范式”，通过科学方法来制定公共政策。 社会政策研究并不排斥实证研究，而且还需要大量运用实证研究的方法。但是社会政策的产生和形成经常是由于提出它们的人的信仰体系或价值观念。,（二）共同点 主要是指它们的形成过程的共同点。主要体现在： 1、 一项具体的政策的确定往往是各种社会力量博弈的结果。 2、 确定下来的政策的设计、执行都应该主要以科学知识和相关技术的运用为主，以此来保证政策的科学性。,（三）二者之间不确定的界限 实际上在社会中发挥作用的政策之间的界限也是模糊的和不确定的。 原因之一就是公共物品与私人物品之间的区别不确定。从定义上说二者之间的区别是是否具有使用上的排他性；或者说，如果每个人对某种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少，这种物品就可以被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人消费增加一个单位就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场获得。,三、 社会政策的主要领域（p16-18） 1、社会保障政策 2、公共医疗卫生政策 3、公共住房政策 4、公共教育政策 5、劳动就业政策 6、社会福利服务政策（直接面向社会成员，尤其是社会中的具有特殊需求的个人或群体而提供的福利性服务。） 7、针对专门人群的社会政策 8、社会政策的其他内容（越轨的行为矫治）,四、 社会立法 （一）社会立法的定义 “凡是依据社会政策制定，用以保护某些特别需要扶助人群的生活安全或用以促进社会大众福利的立法，就是社会立法。” （二）社会立法的由来 1、社会立法事实上的起源 2、社会立法观念上的起源,（三） 社会立法的范围 1、狭义的社会立法，是着眼于解决已经出现的社会问题，以保护处于劣势状况下的所谓弱势群体的生活安全所制定的社会安全立法。 2、就广义而言，乃着眼于预防社会问题，以改善大众生活状况促进社会一般福利而制定的有关法律都是社会立法。 从世界范围内来说，大致是在十九世纪到二十世纪初的百余年间，工业革命后资本主义统治下劳的生活特别艰苦，世界各国基于保护劳工观念而进行的社会立法，大多属于狭义的社会立法的范围。二十世纪三十年代以来，资本主义国家的经济结构逐渐转变，分配趋向社会化，社会立法也逐渐扩及于后一范围。,（三）、 社会政策与法规的关系 1 政策与法规的区别 （1） 制定的主体不同：法规通常是由立法机关制定或认可的，具有国家意志的属性。而政策的制定主体要宽泛得多，政府及其各级组织、执政党、参政党以及个人都有可能成为社会政策制定的主体。我们在前面讲公共政策的制定主体时已经很详细地做到说明。 （2） 表现形式不同：法规是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、有权法律解释、自治条例、单行条例等法律规范性形式来表现的。而政策的表现形式，多诸如路线、战略、方针、规划、计划、方案、措施、项目等，多以过去的红头文件的形式下发。,（3） 实施的方式不同：法规是以国家强制力为后盾保证实施的，在法规的背后，有法庭、警察、监狱，而社会政策还可通过政府号召、党纪等保障来加以实施。 （4） 调整的范围不同：一般而言，社会政策的调整要比法规的调整范围要大。而法规相对比较具体、明确，它规范行为人权利、义务所采取的方式不同：你可以怎么样，你应该怎么样，你不能怎么样。 （5） 稳定程度不同：一般而言，社会政策可以不时调整，因而变化较快，具体政策变化更快。法规则稳定得多。,2 社会政策与法规的联系 （1） 二者在本质上是一致的。都是统治阶级意志的体现。这也决定了二者互为依据。 （2） 法规与政策互为依据。一方面，法规的制定，或者说立法要以政策为指导，在一定意义上讲，法规是社会政策的具体化和条文化。另一方面，许多政策又是根据宪法和法律制定的，政策不能违背宪法和法律，不能借口执行政策而违犯法律的规定。 （3） 二者的联系还体现在某些政策可以转化为法规。,3 政策转化为法规的条件： （1） 只有成功的和成熟的政策才能转化为法规。 （2） 只有具有长期稳定性的政策才能转化为立法。 （3） 只有对全局有重大影响的政策才能转化为法规。,4 政策转化为法规的程序： 政策转化为法规的过程就是立法的过程，这个过程大体可以分为四个步骤： （1） 立法倡议： 立法倡议，也即法规议案的提出，立法机关开会时，具有立法提案权的组织或个人可以就关于法律制定的提案或建议，提请该机关列入议程讨论决定。 （2） 草案讨论： （3） 法规通过： （4） 法规公布：,第三节 社会政策的本质,一、社会政策是一种政治措施。 它是不同阶级、阶层、政党、团体之间发生的各种关系中的一部分，也是各阶级、阶层、政党、团体围绕夺取政权、巩固政权这一中心而进行的全部活动的一部分。 有的西方学者将社会政策视为“政治系统做出的权威性价值分配”，反映了社会政策作为一种政治措施的本质。,二、 社会政策是人们利益的具体体现 利益是指人们的各种需要及其满足。它不仅是指人们在经济上、物质上的需要及其满足，也包括政治上、精神文化上的需要及其满足。 利益是人们活动的根本动因，它们通常表现在经常不断地、非常有力地、坚定而又往往充满激情地追求满足这些需要的人的活动上。不论人类社会发展的程度如何，利益问题始终是社会的一个带有根本性的问题。 由于人们所处文化环境和社会环境的复杂性，现实社会生活中的利益关系，总是呈现出错综复杂的格局。如果不能根据社会的实际情况对于这些利益关系进行控制和调整，一些利益关系之产间的矛盾和冲突就可能引发激烈的社会动荡，影响的社会的稳定和发展。,在现实生活中，人们的利益不是抽象地存在着的，而是具体体现在种种社会问题之中。因此，社会政策作为人们针对具体社会问题采取的政治措施，必然体现着人们的切身利益和各种利益关系。 社会政策的形成实际上就是社会各利益集团把利益要求输入社会政治系统，社会政治系统中的政策主体从特定的价值取向出发，对利益进行分配、调节，对某些人或集团损害统治阶级整体利益的行为进行限制和约束，以引导社会发展方向，实现对社会利益关系的调整，形成有利于统治阶级的社会利益结构的结果。,三、社会政策是人们能动地改造社会的重要手段 社会政策的主体，在社会实践中充分发挥自己的主观能动性，努力认识社会，把握社会发展规律，提高自己改造社会和解决社会现实问题的能力，并采取措施，制定社会政策，来解决这些问题，从而将社会改造得更加符合自己的需要。,四、社会政策是人类对理想社会长期追求的结果 “大道之行也，天下为公。选贤任能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子；使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏、寡、孤独、废疾者皆有所养。”,第四节 社会政策产生的理念,一、人权思想 二、社会公平思想 三、社会共责思想 四、慈善思想,一、人权思想 人权是一种作为人类成员而具有的权利。人权是人人有资格享受的权利。 （一）人身权利 1、生命权 2、人身自由权 3、平等权 4、人格尊严,（二） 政治权利 1思想、言论和宗教自由。 2发表意见的自由。 3和平集会的自由。 4结社自由。 5参政权利。,（三）经济、社会和文化权利 1、 经济权利。 (1)财产权利，即每个人都有占有物质财产的权利，这种财产不得任意剥夺。 (2)工作权利，即人人都有权靠自己自由选定的工作来谋生。(3)人人有权要求获得同工作价值相当的报酬。有权要求同工同酬，有权得到同等的晋升机会。人人有权享受良好的工作条件，有权得到劳动安全和卫生的保证。人人享有休息权，工作时间应有限制，不得随意延长工作时间。人人有权享受带薪休工作条件，有权得到劳动安全和卫生的保证。人人享有休息权，工作时间应有限制，不得随意延长工作时间。人人有权享受带薪休假和公共节假日报酬。(4)人人有权组织和参加工会。,2社会权利 (1)社会保障权，即人们在失业、退休、患病时有获得社会帮助的权利。社会保障的水平因各国的发展程度而有所不同。 (2)免于饥饿的权利。人人有不受饥饿困扰的权利。人人有权为自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，有权不断改进生活条件。 (3)享受适当医疗照顾的权利。社会应创造条件，使每个人在患病时都受到及时救治。 (4)受教育的权利。人人有受教育的权利。教育目的不仅是培养合格的劳动力，而且还要促进入的个性的全面发展。,3文化权利。 (1)任何人都有参加文化生活的权利。每个人都可以自由地从事社会文化活动，有权进行科学研究和艺术创造。这些权利不得因身份、地位、财产等因素而加以限制。 (2)任何人都有权享受科学进步及其应用所产生的利益。 (3)科学研究者和文化创造者的合法权益，应当得到切实保障。,（四）集体人权 集体人权是指人们作为国家、民族等共同体集体享有的权利。 1人民自决权。 2生存权。 3发展权。,（五）特殊群体的人权 1妇女权利 2未成年人的人权 3残疾人的权利 4 老年人的权利,二、社会公平思想： 社会公平思想基于这样一个认识：即从缔结社会的意义上讲，每个个体的基本贡献均是不可缺少的，是平等的，因此，每个个体都应该共享社会发展的成果，每个人都应该成为社会发展的受益者。,（一）曾经我们对社会公平有这样几种理解： 社会公平的核心是经济上的平等，包括收入水平和财富占有水平的平等，任何收入差距或财富占有差距的扩大都可以看作是两极分化的开始； 社会公平从本质上说不是经济上的绝对平等，而是针对人们生活需要的平等，也就是说，给同样的人以同等的待遇，给不同的人以不同的待遇；,社会公平在现阶段的衡量标准就是按劳分配，就是等量劳动获得等量报酬，而劳动量的计算是根据必要劳动时间，任何超出劳动量以外的收入都是不公平的收入。 社会公平在现阶段的衡量标准虽然是按劳分配，但不可能是根据劳动时间计算的劳动量来分配，而是按劳动的质量、劳动效率和劳动的实际产出收益来分配，因此等量劳动时间获得不等量的报酬是十分自然的。,社会公平是以现有的法律为基础的公平，是法律面前的人人平等，所以，合法的分配就是合理的分配，合法的收入也就是合理的收入，合法的收入差别也就是合理的收入差别。 社会公平和市场公平一样，都是以个人权利平等为基础的，因而适合于市场平等的公平竞争，优胜劣汰原则也同样适用于社会的收入分配，一切脱离市场平等的社会公平都必然跌入大锅饭的绝对平均主义。 以上这些观点都或多或少地包含了一些正确的因素，但从总体上说，它们又都失之偏颇。,（二）应该这样理解社会公平 1、社会公平是以共同的价值观为基础的，它包含着一定社会对人的生存、发展等基本权利的共识，是在社会资源相对于社会需要具有稀缺性的情况下保证正常的群体生活持续下去，免受社会冲突的破坏和瓦解的生活原则，是社会秩序和社会制度赖以存在的道德基础； 2、社会公平不仅仅局限于经济领域，它涉及到财富的占有、收入的分配、权力和权利的获得、声望和社会地位的状况、享受教育的机会、职业的选择等，一句话，它涉及到全部社会资源和社会福利的配置；,3、社会公平不仅仅是指社会福利的配置结果，更重要的是指发展机会的平等，也就是说，人们获得发展机会，如教育、就业的权利不应受到家庭背景、性别、种族、身份和资本占有状况的影响，发展机会的平等是社会公平的重要保证； 4、社会公平是对市场缺陷的一种补偿和对竞争过渡的一种制约，市场竞争是优胜劣汰，市场不是圣诞老人，社会公平则是要抑富济贫和普渡众生。,（三）社会公平未得以实现的原因 社会经济资源分配结构的不合理、不完善 2市场经济的风险因素 3家庭背景的影响 4个人的天赋与能力 5、不平等的教育，性别歧视，种族歧视，年龄与资历的限制等,作为政府，就有责任制定必要的社会政策，一方面使社会成员普遍的基本需要，如生理的、安全的归属的尊重的和自我实现的需要有所增益，一方面还要营造公平的社会环境，为社会成员提供一个公平对待的外部条件，此外还要直接为社会弱势群体提供必要的帮助，通过对国民收入进行分配和再分配，使一部分收从高收入者流向低收入者，从健康者流向疾病者和残疾者，从家庭负担轻者流向家庭负担重者，从生活平稳者流向遭遇生活风险者。,三、 社会连带思想（共责）： 社会连带思想，也即社会共同责任思想，其基本内涵是社会保障在自助的前提下，强调社会共同连带责任。用通俗语言表述，可以称之为“人人为我，我为人人”的思想。,四、慈善思想 慈善思想，在今日的社会慈善事业中，仍然占据着主导思想的地位。而政府曾经从仁政、恩惠出发的社会救助，已经演变成为政府不可推卸的社会保障责任。,参考文献,1、谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社，2002。 2、杨伟民：社会政策导论，中国人民大学出版社，2004。 3、吴忠民、刘祖云：发展社会学，高等教育出版社，2002。 4、约翰罗尔斯：正义论，中国社会科学出版社，1988年版。,思考题,1、什么是政策、公共政策和社会政策？ 2、公共政策的要素有哪些？ 3、公共政策有哪些基本特征？ 4、社会立法与社会政策的关系如何？ 5、社会政策的本质是什么？ 6、社会政策产生的理念有哪些？,第二章 社会政策要素,第一节 社会政策的主体 第二节 社会政策的对象 第三节 社会政策资源 第四节 社会政策的表现形式 第五节 社会政策的运行机制,第一节 社会政策的主体 （p85-p95）,一、什么是社会政策主体？ （一）定义 社会政策过程是一个为解决社会问题而采取的行动过程，其行动主体即是指社会政策过程中具有能动性的发起或参与这一行动过程的行动者。具体而言，社会政策行动主体可以是社会政策行动的责任者，也可以是社会政策行动的组织者、资源提供者和社会服务的直接提供者。,（二）现实社会中的社会政策主体： 1、 政府组织：代表国家向全体社会成员，尤其是向困难者提供必要的福利性服务。 2、 非政府-非营利组织：按照非营利的原则建立的组织，向社会成员提供福利性服务。 3、 初级群体：包括家庭、亲属、朋友、邻里等，以血缘或地缘等为纽带向成员提供无偿或互助的服务。 4、 就业组织：包括各类企事业单位和机关团体，以及一些个体雇主，他们在不同程度上为其雇员提供各种福利性服务。,5、 互助组织：包括各种正式建立的民间互助组织，其成员按照权利-义务对等和互惠互利原则相互帮助，或按照风险分担的原则为其中的困难者提供帮助。 6、 志愿者组织：按照自愿奉献的原则建立的组织。 7、 商业性服务机构：包括各类企业和个体商业化服务者，他们通过市场交换的方式为消费者提供商业化的服务，其基本目标是获取利润。但是政府可以与其进行合作，从而使其也可以成为社会政策行动的主体之一。,二、 政府在社会政策体系中的主体作用 （一）政府在社会政策体系中的主体作用 政府组织是当代各国社会政策主体中最首要的部分，在社会政策行动过程中具有最大的权力，也承担着最主要的责任。 1、社会政策行动的责任者和组织者， 2、资源的提供者 3、社会服务的提供者,（二） 关于政府在社会政策体系中责任和作用的不同观点 1、 社会民主主义的基本视角 认为国家是全社会利益的代表，国家的基本职能是为民众提供社会福利服务，以解决贫困、失业、愚昧等社会问题，并通过再分配而实现社会公平、平等和大众福利的社会主义目标。并且，当代社会政策是庞大而复杂的公共行动体系，只有国家有能力组织好这一行动。因此，国家应该在其中承担最主要的责任。,2、 新自由主义的基本视角 这一派与社会民主主义持相反观点。他们认为，国家干预社会福利事务有几大缺点：（1）导致低效率（2）破坏个人选择的自由（3）降低了个人、家庭和社区在社会福利事务上的责任。因此，他们认为通过国家来满足人们的需求的行动是低效的。因此，新自由主义反对国家在社会福利事务上的广泛干预和实施大规模的国家福利计划，主张把国家的责任和行动限制在最小的范围内，并鼓励各种私人和民间的行动者在社会福利行动中发挥更多的作用。,3、 第三条道路学派的观点 其观点介入社会民主主义和新自由主义之间，主张国家在社会政策体系中承担最主要的和最基本的责任，但同时反对完全依赖国家，鼓励各类社会组织和个人在社会政策行动中发挥更大作用。,三、当代非政府-非营利组织在社会政策中的角色和作用 （一） 什么是非政府-非营利组织 非政府组织和非营利组织并非同一概念。非政府组织是指政府组织体系之外的各种民间非企业性组织的总称。他们以其非政府、非营利两个方面的特点与政府组织和企业组织分别开来。,非营利组织是指不以营利为目标的社会服务组织，它通常不包括非政府的政治组织和其他非社会服务性组织。 非营利组织的特征如下： 1、 非营利性：不以营利为目标。 2、提供服务的福利性：提供服务的价格低于同类的营利性机构。 3、 公共性：其资产和运行费用有一定比例来自公共资源的支持，其提供的福利性服务在一定程度上代表了政府和社会在社会福利方面的努力。具有公共性的目标。 4、多样化的资源支持系统：服务收费+捐赠+政府公共资金支持,（二） 当代非政府-非营利组织在社会政策中的角色和作用 1、作为中介组织介入：所谓中介组织，指在社会服务所需资金的筹集和分配中担当中介作用的组织。 2、直接提供社会服务：各种非营利组织，或通过自筹资金，或通过政府公共资金和中介机构的支持，积极地为各类社会成员提供社会服务。,四、 就业组织（各类由雇主和雇员共同构成的组织）： 当代社会中就业组织包括：各类企业组织、社会文化事业组织、政府组织、军事组织、非政府组织等。雇主是就业组织的产权所有者或其委托代理人。就业组织的雇员一般是以从事职业活动的身份加入其中。 就业组织参与社会政策行动体现在： 1、 承担全部或部分雇员的基本社会保障费用。 2、 为雇员提供必要的社会福利服务 3、 为政府的社会政策行动和社会福利事业提供财政支持,五、其他组织在社会政策体系中的作用,（一） 社区组织 社区是按照地域来划分的社会生活共同体。其主要作用体现在： 1、它是社会政策体系中的一个基层行动组织。政府许多社会政策行动项目都通过基层社区来实施和管理。 2、社区组织为本社区居民提供着广泛的社会服务。,（二） 初级群体、互助组织、志愿者组织等的作用 家庭是社会生活的细胞单位，是人们最主要的活动场所之一。在长期的农业社会中，家庭一直是社会经济活动中最主要的基本单位，并且也是社会保障和满足人们各项服务的基本单位。 互助组织是成员彼此提供服务。 志愿者组织提供无偿服务，可以是生活的方方面面。,六、 当前社会政策主体发展变化的一般趋势：社会政策主体模式向“多元模式福利模式”发展 在西方社会，19世纪80年代德国社会保险制度的建立标志着政府在社会福利事务中的角色发生了重大变化，从此以后欧美各国政府逐渐加强了对社会福利事务的干预，在社会福利事务中的主体地位逐渐增强。二战后，欧洲各国以凯恩斯主义理论为指导，按照贝弗里奇报告设计的蓝图建构了福利国家的社会政策模式，结果，政府在社会政策行动中的责任达到了高峰，而其他组织和个人的责任则大大降低。,随着福利国家带来的问题日益显性化，对社会政策改革的呼声也越来越高。由此在新自由主义社会福利理念的影响下，许多国家都开始削减政府在社会福利事务中的责任，并要求和鼓励其他各类社会组织和个人在社会政策行动中承担更多的责任。,在我国，计划经济时代，国家和就业组织担负着社会行动的主要责任，从而形成了“国家企业模式”。但从财政关系上看，当时的企业保障和企业福利实质上仍是国家保障和国家福利。 改革放以来，企业与政府在财政上基本脱钩，企业以独立法人的地位参与社会保障制度。同时，各种非政府组织和社区组织等也积极参与社会福利事务。此外，个人在社会保险和其他一些社会服务中也要承担一定的经济责任。,目前我国的社会政策行动主体正在从过去基本上由政府负责的模式转变为以政府为主，包括企业、社区、非政府组织、个人在内的多元化的社会政策主体模式。,参考文献,1、于燕燕：非营利组织与社区发展，载城市研究2000年第1期。 2、唐钧主编：社会政策：国际经验与国内政策，华夏出版社，2001年版。,思考题,1、社会政策主要有哪些主体单位？他们各自在社会政策行动中扮演的角色是什么？ 2、当前社会政策主体变化的一般趋势是什么？,第二节 社会政策的对象,社会政策的对象包含三个层面的含义： （1）所要改变的状态：社会问题 （2）直接指向的社会成员 （3）人和人之间的利益关系：个人需求和社会需求。,一、社会问题 （一） 社会问题的基本含义 社会问题（social problems），在一些国家中也用社会病态、社会解组、社会反常或社会失调这些名词来指称。,美国社会学者默顿（merton）与尼斯贝（nisbet）于其1961年合编的当代社会问题（contemporary society social problems）： 社会问题之别于其他问题，乃由于它们与道德价值及社会制度有关。它是社会的系在这个意义上：即它是属于人类关系的以及一切人类关系所存在的规范联系中的。它是问题又系在这个意义上，即它代表：所期望的或所愿望的事物安排之中断；一切社会中所规定的正当东西之破坏；一个社会所珍视的社会模式与关系之脱节。,孙本文的社会学原理： 社会问题就是社会全体或一部分人的共同生活或进步发生障碍的问题。当社会秩序安定，人与人之间的共同生活顺利安全，社会是没有问题的。,我们可以认为：社会问题乃是“指在社会变迁过程中发生的，影响全体或部分社会成员健康生活、妨碍社会协调发展，引起人们普遍注意，并需要以社会协力加以解决的一种社会失调（矛盾、相异、不和谐、不稳定）现象。”,（二） 社会问题的特征 1、普遍性：社会问题的普遍性决定了社会政策与法规的普遍性。 2、客观性 ：社会问题的发生，必先以某种不协调的社会现象的存在为基础。如果没有这种失调现象的存在，就不可能有这种社会问题的发生。社会问题的客观性决定了社会政策与法规的对象主要是那些客观存在的现象。,3 、主观性：客观存在着某种社会现象，是否构成一个社会问题，还要看人们心理的作用和社会价值的判断。社会问题的主观性决定了社会政策与法规的对象主要是那些被公众注意并认定为社会问题的社会现象。 4、变异性：是指同一时代的不同社会或者同一社会的不同时代有不同的社会问题，而同一个社会问题在不同时代、不同社会中也有不同表现。社会问题在空间上的变异性决定了不同的国家和社会的社会政策与法规是不可能相同的，社会问题在时间上的变异性决定了一个国家和社会的社会政策与法规应当与时俱进，随着社会之变迁而随时修正。,5、复合性：表现在： （1）一个社会问题的产生的原因是复合的。 （2）一个社会问题又常与另一些社会问题相关联，或者与其他社会问题相互重叠穿插，因果循环，互为影响。,（三）当代社会问题的主要方面 1、 不平等问题 2、 贫困问题 3、 失业问题 4、 人口问题 5、 人口老龄化与老年人问题,6、 环境资源与生态环境恶化问题 7、 犯罪与其他越轨行为问题 8、 社会歧视问题 9、 健康与疾病问题 10、 居住环境的问题 11、 其他各种社会问题,（四）社会政策在解决社会问题中的作用 1、 能较为及时地回应社会问题向社会发出的挑战（城市贫困问题城市反贫困政策、失业问题再就业工程） 2、 从社会政策过程来看，从界定社会问题到决策、实施、评估、反馈等都有一套科学的程序，加上公民的广泛参与、民主讨论的机制，使得政策保持科学性，更有效。 3、 社会政策的有形化，使人们可循规则而动，而政府等公共权威机构的权威性也在很大程度上保证了这一点。 4、对资源的调用可以在一定程度上满足民众的社会需求。,（五）社会政策在解决社会问题中的有限性 1、社会政策不可能将所有的社会问题全部纳入政策议程，以制定社会政策的方式加以解决。 2、政策过程中的若干问题（决策、评估的非科学性、执行中科层组织自上而下地实施）的不良影响,二、社会成员 1、 社会政策的一般性对象和专门对象 一般来讲，社会政策既要一般性地满足广大民众的福利性需要，又要重点满足社会中某些群体的专门化需要，因此，社会政策直接作用的对象可以分为一般性对象和专门对象。 （1） 一般性对象：是指社会政策指向的社会中的普通民众。 （2）专门对象：是指社会中需要某些专门化社会服务的群体，他们往往有一些 不同于其他群体的专门需要，如残疾人需要康复、专门,2. 普遍性对象和选择性对象 （1） 普遍性对象：在社会政策行动中不考虑个人需求的差异，而向全社会或某些群体中的所有成员提供无差异的福利服务。 （2） 选择性对象：社会政策行动有 针对性地帮助社会中某些具有特殊困难的个体成员，比如社会救助行动的对象，就只能是按照一定标准界定的贫困者才有资格接受服务。,3. 社会政策的受益者与受损者 （1） 受益者：一般来讲，是指从一项社会政策行动中具体获得好处的个人或群体。从狭义的角度来看，社会政策行动的受益者等同于社会政策直接作用的社会成员，但从广义上看，社会政策的受益者范围更大，它还包括从各项社会政策中间接受益的人员。,（2） 受损者：在社会政策行动中利益受损的个人或群体。社会政策是政府对社会利益的再分配过程，每个社会成员都在其中不同程度地做出贡献获得利益。但是在公共资金的筹集方面，有些个人或群体需要负担更多的份额。,（3）社会政策受损者与受益者的受损和受益是相对的，有些受损者可能是某一项政策的利益受损者，却可能是长远利益的获得者。无论如何，面对当下受损的状况，社会政策的利益受损者会以各种方式表达他们的反应。,4 、社会弱势群体及其在社会政策体系中的地位,（1）什么是弱势群体？ 弱势群体是一个社会学概念，特指某些群体在社会结构中的特殊地位及其生存状况。当社会资源相对缺乏，各社会群体为了各自的利益而相互竞争时，那些由于自身或社会原因常处于不利地位的社会群体被称为弱势群体。主要是指那些劳动能力和就业能力低下，资源缺乏（就业信息、社会关系等），身处困境（经济、社会、政治）之中的人群。此外，在社会歧视（如种族歧视、性别歧视、对外来移民的歧视）比较严重的社会里，少数种族、妇女、外来移民等也容易成为弱势群体。,（2）我国弱势群体的构成 下岗失业人员。 农民工 城乡低收入人员。,（3）弱势群体的困境 弱势群体普遍身处困境之中，这种困境主要体现为“六难”，即就业难、生活难、住房难、医疗难、子女教育难和法律救助难。其中关键是就业问题。,（4） 社会政策的受益者：弱势群体在社会政策行动中的地位 在当代社会中，政府和社会普遍通过社会政策行动对弱势群体提供各种帮助。具体形式： 福利救助：现金救助、实物救助、服务救助 提供机会：主要是通过公共行动直接向弱势群体成员提供就业机会，或是通过立法手段消除在就业领域中的歧视。 增能：通过各种方式去提升弱势群体自身的能力，以改变其弱势的状况。,三、个人需求和社会需求,需要是指身体上、心理上、经济上以及从社会和文化方面对生存、幸福和满足的要求。从理论上看，满足人的基本需要是社会政策的出发点，从实践上看，各项社会政策行动的范围、水平和实施方式都要从人们的实际需要出发。然而，人的需要是复杂的，既有基本的需要也有高层次的需要，既有个人需要还有社会需要。,（一）个人需要 个人是一个生物类别中的一员，而且是有着高级精神活动的，因此个人的需求就不仅是人作为生物个体生存必须满足的需求，而且包括非常丰富的心理的、精神的、社会的文化的诸多方面的需求。 1、马斯洛的需要研究：分为五个层次，即生理的、安全的、爱的、尊重的、自我实现的。,2、布拉德肖的需要研究 英国学者布拉德肖（bradshaw）主要不是关心具体的需求，而是提出了一个研究需求的理论框架，他把个人的需求分成四种类型：个人感觉到的需要、个人表达出来的需要（对某种缺乏的表述）、规范的需求（由政府官员或专业人员做出的对需要的判断）、比较的需要（通过个人或群体之间的对照产生的需求）。总之，布拉德肖的需求研究一方面与马斯洛一样力图全面分析人的需求，另一方面还联系了社会福利服务实践来分析个人需求，并认为需求是在既定的社会环境中有关各方面相互作用的产物。,3、人的基本需要的研究 在需要研究方面，许多人的研究是直接与对社会政策的思考联系在一起的，像布拉德肖也考虑到基本需要的问题。对人的基本需要的研究，不仅仅是知识和技术方面的问题，而且与价值判断也有密切关系。具有不同的价值观念和福利意识形态的人对人的基本需求的见解极为不同。,4、亚尔和高夫（len doyal 、ian gough）的中间需求与基本需求研究 他们认为所有社会中的人都有两项基本需求，身体健康和自主性，没有这两方面需求的一定程度的满足，人就不能从事基本的生命活动，不可能进行生产、再生产和文化的传递。,这两个基本需求又依赖于一些中间需求的满足。身体健康，需要有营养的食品、清洁的饮用水、适当的住所、没有伤害的工作环境、自然环境和适当的健康照顾。精神健康 是人的自主性的重要方面，为了保障精神健康，儿童时期安全感、保障感的获得十分重要。另外 ，还有重要的私人关系的建立和维持、身体上的安全、经济上的保障以及基本的教育等对自主性都有重大影响，只有这些需求都得到了满足，自主性才能得到保障。而这些中间需求的满足需要个人的努力与社会福利制度的公共和私人项目一起来实现。,（二）社会需求 1、对社会需要的理解 对社会需求的界定和论述既与个人需求的认识有关，又与如何看待社会的整体存在和发展有关。 对社会需求的解释基本上可以分为两类，一类是社会作为一个整体有一些需求，另外，社会中的个体的某些需求应被视为社会需求来对待。这两种解释有一定的联系，但是强调的重点不同，而且会因此导致差异较大的政策选择。,（1）亚尔和高夫认为一个社会或整体要持续存在和发展，必须实现四个目标：社会需要生产和分配足够的物品和服务；要生养足够数量的后代，并对其社会化；社会必须有足够数量的成员学习和掌握了生产物品和服务的技能，以及生养后代和对其进行社会化的能力；社会中必须由有一定能力 的政治权威保证有关的规则被教导学习和遵循。为了实现这些目标，保证社会成员最低水平的生存和健康、养育和教育后代、学习必要的生产和服务知识技能等就成了社会需求。,（2）关信平（p74）：社会的整合（社会各个部分保持联系）、追求秩序、社会稳定、社会发展,2、社会政策在满足个人基本需要和社会需要中的作用。 （1）在满足个人基本需要方面，社会政策由于能调动社会资源，在全社会的范围内针对人们的种种需要，进行有效的资源配置，处理各种利益关系，表现出较高的有效性。,（2）在满足社会需要方面，也有一定的有效性。 第一，由于国家往往是政策主体，合理的社会政策规划和实施在满足个人基本需要的基础上，能有效地调节社会成员之间的社会关系，从而满足社会的整合需要； 第二，社会政策已经成为社会政治制度和意识形式有效组成部分，能规范社会成员的社会行动，从而满足社会的秩序需要；,第三，社会政策通过资源的再分配，缩小不同利益群体和地区之间的差别，社会成员之间的社会距离由于社会政策的实施而有缩小的