政府预算管理体制教学课件PPT.ppt

政 府 预 算,第三章：政府预算管理体制,政府预算管理体制概述,分税制预算管理体制,政府间转移支付制度,第三章 政府预算管理体制,第一节 政府预算管理体制概论,一、政府预算管理体制的概念,广义 财 政 管 理 体 制,政府预算管理体制,税收管理体制,国有企业财务管理体制,公共部门财务管理体制,国家金库管理体制,狭义财政 管理体制,预算外资金管理体制,第一节 政府预算管理体制概述,基本概念 政府间预算关系是指各级政府，包括中央政府和地方政府，地方各级政府之间在预算职责、权限、收支划分上的相互制衡关系。,各级政府间的预算关系一般通过政府预算管理体制具体体现。 预算管理体制是规定一国预算的组成体系（一级政权一级预算管理主体），处理各级预算的财政分配关系，确定各级政府之间划分预算收支和管理权限的一项根本制度。,政府预算管理体制主要包括三个部分： 事权划分 收支划分 转移支付。,（一）公共产品的层次论（思考举例） 全国性公共需要：凡本国公民或居民都可以无差别地享用它带来的利益。适于由中央提供。 地方性公共需要：其受益范围局限于本地区以内，适于由地方提供。,理论依据,二、政府间预算收支划分的原则与依据,不同受益范围公共产品的成本负担方式 全国公共产品的成本应该由全国的居民承担 地方公共产品的成本应该由地方居民承担，但要充分考虑差别性和流动性的影响。,地方公共产品有两种情况： 一是闭合性地方公共产品是指地方公共产品的受益面局限在地方，即该地的居民受益，不在该地的居民不受益。 一是开放性地方公共产品是指地方公共产品的收益范围溢出辖区，即该公共产品不仅使当地居民受益，还使其他地方的居民受益。 根据效率原则，闭合性地方公共产品的成本应由当地居民承担； 开放性地方公共产品收益外溢部分的成本要由上级政府补助。,（二）集权和分权 集权与分权是相对的，不同的国家，根据本国的情况有不同的集权与分权的划分和侧重。,联邦制国家则重于分权 各国的政治体制 单一制国家则重于集权 （法国/英国）,市场经济体制的国家则重于分权 （自由型/协调型） 各国的经济体制 计划经济体制的国家则重于集权,自由竞争时期，政府干预程度低，则重分权 政府对经济的干预程度 垄断时期，强调政府干经济，则重集权,（一）预算收支划分的原则,统一领导、分级管理、权责结合 保证各级政府都有稳定的收入来源 要保证中央政府宏观调控的需要 要适当调动地方组织财政收入的积极性 财权与事权匹配，收支划分与事权划分匹配,公平与效率的原则 公平性原则（公共服务均等化） 指各级政府的财权财力划分应相对平衡，包括中央与地方政府间财政关系的纵向均衡和地方政府间财政关系的横向均衡。,效率性原则 指各级政府财政职权的配置和收支关系的划分，应有利于提高公共资源管理和使用，以及财政对社会经济活动进行调节的效果。（收入划分和支出划分）,1、经济稳定职能（中央政府） 2、收入分配职能（中央政府） 3、资源配置职能（各级政府）,（二）政府间事权划分的通行规则,1、经济稳定职能的划分 以中央政府为主 经济稳定职能以中央政府为主的原因是统一性和流动性。 宏观调控的政策手段主要由中央政府掌握 地方政府则缺乏这方面的政策能力。地方的稳定政策是无效的,地方政府的经济稳定职能 地方性特点很强的产业 地方预算支出的作用 通常和中央政府的宏观政策目标是一致的,2、收入分配职能划分 应以中央为主，地方为辅。 居民之间的收入再分配 地方政府对居民之间的收入再分配缺乏影响力，居民之间收入分配的协调需要由中央政府来负责 辖区之间的收入再分配 协调辖区之间的收入分配差距，需要由中央政府负责。,政府在社会公平方面主要解决三个问题 保证居民的基本生存权， 基本公共服务均等化， 对经济不发达地区的扶持。 中央政府在收入分配职能方面应负有主要责任 地方政府，尤其是省级政府、中心市级政府在社会公平方面仍可以有较大的作为,3、各级政府资源配置职能的划分 应当以地方为主，中央为辅 全国性公共产品应由中央政府提供 全省地方公共产品应由省级政府提供 直至乡级地方公共产品应由乡级政府提供为止 地方提供的地方公共产品是以差别性为前提的 对于开放性地方公共产品来说，因为受益者基本在地方，因此基本上由地方负责提供 收益外溢部分的成本则由上级政府的转移支付解决,政府间事权划分的一般模式 中央政府：全国性公共产品 地方政府：地方性公共产品 跨地区外部性效应的公共项目，中央政府在一定程度上参与 调节地区间和居民间的收入分配,（三）政府间事权划分的一般模式,四、政府间预算收支划分方法,我国预算收支划分方法的沿革 统收统支 分类分成（中央、地方固定收入和央地分成收入） 总额分成 大包干 分税制,统收统支：中央总管、给够地方。 分类分成、总额分成：给够地方，剩下归中央。 大包干：给够中央，剩下归地方。 分税制：中央归中央；地方归地方；中央转地方。,第二节 分税制预算管理体制,（一）分税制的内涵与特征 概念：在明确划分中央与地方政府职责和支出范围的基础上（事权划分），按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央政府与地方政府之间财权、财力分配关系的一种财政体制。,分税制的四个要素,分税：分为中央税、地方税、中央和地方共享税。 分权：各级政府享有相对独立的征税权力。 分征：国税地税两个征收系统。 分管：各级财政相对独立，自求平衡。,分税制的基本特征,规范性 收支范围划分调节的规范性 支出范围以事权范围为依据 收入范围以税种和税权标准确定 税种税权划分全国统一 运作规范，各级政府各司其职，分级治事、收入分征、分管。,分税制的基本特征,层次性 一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算 法制性 预算法第八条 国家实行中央和地方分税制。,我国推进分税制改革的意义,可以理顺和规范中央和地方的分配关系 可以强化中央政府的宏观调控职能 有利于打破地区分割，规范地方政府行为 有利于政企分开，使其适应市场经济的角色定位,二、我国分税制改革的基本内容,（一）分税制改革的指导思想 正确处理中央与地方的利益关系 合理调节地区之间的财力分配 统一政策与分组管理 整体设计、逐步推进,（二）分税制的主要内容,中央与地方事权和支出的划分 中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。,（二）分税制的主要内容,中央与地方收入的划分,企业和个人 缴纳各项税收,国家,地方,地方税,地方中央地方共享税,中央税（国税）,中央固定收入包括： 关税 海关代征消费税、增值税，消费税 中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税 铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入 中央企业上交利润等。,地方固定收入包括： 营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税） 地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税） 地方企业上交利润 个人所得税(目前为共享税) 城镇土地使用税 固定资产投资方向调节税 城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分） 房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税，（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税 土地增值税，国有土地有偿使用收入等。,中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税、所得税。 增值税中央分享75%，地方分享25%。 资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。 证券交易税,（二）分税制的主要内容,中央财政对地方税收返还数额的确定 以1993年为基期年 核定1993年中央净上划的收入额（消费税+75%增值税-中央下划收入） 1993年中央净上划收入全额返还，并作为中央对地方返还基数 1993年后，税收返还额按本地增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定,例子：,中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基期年核定。以保证1993年地方的既得利益。 公式： 1993年税收返还基数=消费税+75%增值税-中央下划收入 例1：假设a省1993年消费税收入30亿元，增值税收入100亿元，中央下划收入5亿元，试计算该省税收返还基数。 r=30+10075%-5=100（亿元）,1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按地区增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税地区平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%. 1994年以后中央对地方的税收返还额将按下式计算： 或者 rn： 1994年以后的第n年的中央对地方的税收返还额 rn-1：第n年前一年的中央对地方的税收返还额 rn： 第n年的“两税”收入增长率,例2：a省1993年的税收返还基数为100亿元，如果计划年度该省“两税”收入实际完成110亿元，计算该省的税收返还额。 rn=(110-100）/100100%=10% rn=100（1+0.3 10% ）=103（亿元）,（二）分税制的主要内容,原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理 一九九四年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。 原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。,（三）分税制改革的成效,分税财政体制的总体框架基本确立 “存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”（增量改革） 中央地方合理划分事权财权，各得其所（激励相容） 过渡期转移支付制度（渐进改革）,（三）分税制改革的成效,财政收入稳定增长机制已经逐步建立 1994年以前，财政大包干，中央财政收入基本被“包死” 分设两套税收系统，调动各级政府当家理财积极性。 改变地方政府以往随意减免税的状况,（三）分税制改革的成效,促进资源优化配置和产业结构调整 财政大包干，各地地方政府发展加工产业，重复建设，经济结构趋同。 地方保护主义盛行，条块分割的状况被改变 农业税（2006取消）、营业税归地方，激发地方政府发展农林牧副渔业和第三产业。,（三）分税制改革的成效,促进了财政资金供给范围的合理调整和财政支出结构的优化 各级政府事、权、责、利明晰，强化了对地方政府的财政约束 促使地方政府的财政支出结构的优化。,（三）分税制改革的成效,中央对地方间的转移支付制度改革初见成效 参看第三节,三、我国分税制财政体制存在的问题与完善思路,（一）分税制财政体制运行中存在的问题 各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责尚缺乏科学、合理的界定。 政府职能（缺位、越位） 事权划分不明晰（省市县） 事权与财权脱节的矛盾较为突出（财权上提，事权下沉，中央请客、地方买单）,三、我国分税制财政体制存在的问题与完善思路,财权和收入划分不够科学合理 税收立法权和政策制定权过于集中 企业所得税任按行政隶属关系划分（土地增值税问题） 个人所得税归地方（权宜之计）,三、我国分税制财政体制存在的问题与完善思路,地方税收体系不健全、收入水平不高、自给率偏低（寻求税外收入，土地财政、高房价、乱收费、乱摊派、乱集资、地方融资平台和地方债务） 省级以下预算管理体制不完善（层级过多，省管县）,政府间转移支付制度,第三节 政府间转移支付制度,一、政府间转移支付的概念与分类 概念： 转移支付（transfer payment），又称无偿支出。根据联合国1990年国民账户制度修订案，转移支付是指“货币资金、商品、服务或金融资产的所有权由一方向另一方的无偿转移。转移对象可以是现金，也可以是事物。”,第三节 政府间转移支付制度,一、政府间转移支付的概念与分类 转移支付的特点： 无偿性 转移对象可以是货币形态也可以是实物形态 不是终极支出，是转移对象的使用权在不同主体之间的转移 转移过程中，没有购买商品或劳务，不增加流通过程中的货币供应量，不改变社会财力总量，不直接影响市场供求关系,第三节 政府间转移支付制度,一、政府间转移支付的概念与分类 广义的转移支付包括： 政府的转移支付（社会保险福利津贴、抚恤金、养老金、失业补助、救济金各种补助费、农产品价格补贴、政府消费劵？） 企业的转移支付（捐赠、救济） 政府间的转移支付,政府间转移支付，是指在一定的预算管理体制下，上级政府与下级政府或同级政府之间（政府之间）财政资金的无偿转移（包括下拨和上缴）。 实质上是存在于政府间的一种补助。,政府间转移支付的分类 无条件转移支付（一般性补助） 有条件转移支付（专项补助）,实现公共资金的公平分配 保持中央政府对地方政府行为的必要控制力 解决区域性公共产品的外溢问题 促进落后地区的资源开发和经济发展,二、政府间转移支付的目标,政府间转移支付,财政资金在政府间无偿转移 不同于政府对企业、个人的转移支付,三、政府间转移支付的方式,转移支付,专项补助,无限额配套补助,有限额配套补助,无配套补助,一般均衡补助,四、我国一般性（均衡性）转移支付额的计算方法,背景 1994后，两税（增值税75%和消费税）返还，根据过渡期转移支付办法（1995）按各地收入能力和支出需求的差额确定转移支付额。 2002年，所得税分享改革（央/地从5/5开到6/4开）过渡期转移支付改称一般性转移支付 2009年，一般性转移支付改称均衡性转移支付，财力性转移支付改称一般性转移支付,四、我国一般性（均衡性）转移支付额的计算方法,2009年以后的收支科目名称变化,参看：财政部下发关于修订2009年转移性收支科目的通知,一般性（均衡性）转移支付的目标和原则 目标：扭转地区间财力差距扩大趋势、地方政府基本公共服务能力均等化、推进全面建设小康社会目标（实际目标：偿还到期债务、保障行政事业单位职工工资发放、机构正常运转及社会保障支出等基本需要） 原则 公平公正 循序渐进 适当照顾老少边地区,一般性（均衡性）转移支付额的确定： 某地区一般性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)该地区转移支付系数 根据2011年中央对地方均衡性转移支付办法： 某地区均衡性转移支付=(该地区标准财政支出-该地区标准财政收入)该地区转移支付系数+增幅控制调整+奖励资金 凡标准财政收入大于或等于标准财政支出的地区，不纳入均衡性转移支付分配范围。,标准财政收入的确定：,标准财政收入的确定（书p91）：,标准财政收入的确定：,标准财政支出的确定： 分省、市、县（含乡镇级）三个行政级次，按政府收支功能分类支出科目计算。 选取各地总人口、学生数等与该项支出直接相关的指标为主要因素，按照客观因素乘以单位因素平均支出计算 根据海拔、人口密度、温度、运输距离、少数民族、地方病等影响财政支出的客观因素确定各地成本差异系数。 考虑到各地市辖区、市本级支出责任划分的差异，部分支出项目根据实际情况适当调整市辖区、市本级等人均支出标准。,标准财政支出确定举例： 教育标准财政支出=i（j学生数该级次生均支出标准支出成本差异系数） i=省本级、地市本级、县级。 j=0，1，2，该级次行政单位个数。 生均支出标准=该级次教育全国总支出全国总学生数 教育支出成本差异系数比照基本公共管理与服务标准支出成本差异系数测算办法计算确定。,基本公共管理与服务标准支出成本差异系数测算办法 支出成本差异系数=（人口规模系数0.85+面积系数0.15）艰苦边远系数人员经费占该项支出比重+温度系数取暖费占该项支出比重+海拔系数运距系数燃油费占该项支出比重+路况系数车辆维修费占该项支出比重+1(人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费占比)供养率差异系数民族系数直辖市差异系数,人口规模系数、面积系数、温度系数分别根据人口、面积、温度分档，系数=该档内人均财政支出全国平均人均财政支出，并适当平滑。 艰苦边远系数=该地区工资津补贴总额全国平均工资津补贴总额，不包括地方津补贴部分。 海拔系数按照海拔分档，各档海拔系数根据燃油消耗差异情况计算确定。,运距系数=该地区省地运距及地县运距全国平均省地运距及地县运距。 路况系数根据公路等级及车辆研究所提供相关系数确定。 直辖市差异系数根据直辖市县区人均支出与其余县区平均水平的差异情况确定。 供养率差异系数按照各地财政供养率分档，根据各档财政供养率与全国平均水平差异情况计算确定。,医疗卫生支出成本差异系数=（人口规模系数0.85+面积系数0.15）艰苦边远系数人员经费占该项支出比重+温度系数取暖费占该项支出比重+海拔系数运距系数燃油费占该项支出比重+路况系数车辆维修费占该项支出比重+1(人员经费占比+取暖费占比+燃油费占比+车辆维修费