农业现代化与农村发展研究中心(卡特).doc

农业现代化与农村发展研究中心（卡特）决策参考2005年第4期（总第4期） 2005年5月24日主 编：陆文聪审稿人：黄祖辉领导批示：我国农村社会养老保险能否持续开展，关键在于制度创新建立农村社会养老保险制度（以下简称“农保”），是解决农村居民养老问题的重要途径，也是建设全面小康社会和和谐社会的重要内容。我国农保制度经过十几年的实践与探索，其效果还不尽如人意，能否承载8亿农民的养老重担，关键在于能否有新的突破。作为国家社科基金重大项目“解决中国三农问题的理论、实践与对策研究（04ZD012）”的阶段性成果，浙江大学农业现代化与农村发展研究中心（卡特）黄祖辉教授和杨翠迎博士通过对全国典型省市的实地考察，结合多年的研究，对我国农保制度的突破与创新提出了相应的思路和看法。一、我国农保制度突破与创新的重点1、保险性质和筹资方式的突破。现行农保实行以个人缴费为主的完全储蓄积累制，“社会保险”性质不明确，是农民参保积极性不高和基层农保推行难的根源。农保要获得发展，必须重新定位，还原社会保险的本质。也就是说，农保在筹资方式上必须突破，增加社会筹资力度。对在企业工作的农民，应该要求企业承担部分养老保险费，对于纯农民和自由职业者，政府要给予适当的保险费补贴，这样不仅可以减轻农民的缴费负担，提高农民的养老保障水平，更为重要的是可以体现政府和社会对农民的养老责任，从而真正的体现以人为本的科学发展观思想。2、账户模式和养老金支付方式的突破。现行农保实行个人账户模式，没有体现社会保险的互助共济特性。因此，农保要继续发展，必须对个人账户进行突破，有两种思路可以参考：一是在个人账户的基础上建立适当的统筹基金。将个人、企业及集体所缴的保险费和政府的补贴全部计入个人账户，但按照一定的比例从政府补贴资金和企业所缴保险费余额中建立长寿风险准备金，以做长寿养老金支付。二是类似于职工养老保险，实行统账结合。将政府补贴资金和企业缴费计入统筹账户，个人和村集体缴费计入个人账户。另外，养老金支付要突破年金支付的单一方式，采取月发、季发、年发和一次发放等多样化支付方式，更加人性化的适应不同农民的要求，但要尽可能地从技术上减少小额养老金的分期支付次数，以降低养老金的支付成本。3、保障水平的突破。现行农保保障水平低是许多农民对农保不感兴趣的直接原因。许多农民按照当初制度设计时的缴费标准进行缴费，缴费标准低，积累少，领取的养老金难以起到养老作用。如农保人均养老金水平相对较高的浙江省嘉兴市市本级2004年也只有67.15元，低于当地农村最低生活保障标准130元的水平。因此，建议农保在养老金水平上给予最基本的规定，如至少不能低于当地农村最低生活保障金标准。为了最低保障水平能够得到保证，必须通过精算，重新确定和设计相关要素和参数。4、参保对象的规范和突破。在实际中，现行农保的参保对象已经没有了边界，不论职业、工种、甚至年龄都可以参加，带来了严重的社会影响。一是农保的部分参保对象与扩面中的职工养老保险发生重叠，一方面使参保对象处于农保与职工保险的两难选择之中，多数农民干脆都不参加；另一方面导致两个保险部门争夺业务，造成大量的行政资源浪费和业务成本的增加。二是许多地方为了获得较高的参保率，打破了劳动年龄的界限，让16岁以下的人员大量参保，形成了政府管理成本和利息承诺的沉重负担。因此，建议将农保的参保对象严格限定在有土地承包权，而且是农业劳动者的范围，对于非劳动年龄的人员、符合参加职工养老保险条件的人员、以及已经参加职工养老保险和失地农民养老保险的人员，不能再参加农保。如果参保对象因身份、职业等变动，需要变更保险关系的，可以随时和相关保险制度进行接转。二、农保制度推行中需要重视的几个问题1、重视立法保障。现行农保从试点到现在，还没有一个正式的法律文件给予规范，致使各地在推行中出现的一系列问题甚至诉讼案件缺乏法律依据，给农保的进一步推行带来很大的阻力。目前农保试点地方的许多农民对政府的政策心存疑虑，不愿参保和续保，这一段工作已经给农民造成了不小的负面影响。因此建议对现行农保进行制度创新和完善，并根据试点情况及时立法，一方面使农保工作的推行有法律依据，另一方面也好让参保的农民对政策放心。2、加强宣传教育。尽管现行农保制度已有十几年的实践历史，可是绝大部分农民，甚至相当多的基层政府干部和村干部对开展农保的意义、农保的具体内容不清楚。这样，如何能让大家有积极性参加农保呢？因此，加强农保制度的宣传和教育十分重要。建议花2-3年的时间，给农民把农保制度和相关政策讲明白讲透彻，让农民了解农保，让农民认识到国家举办农保是为他们解决老有所养的问题，让农民从心里接受农保。3、政府积极推动。农保必须要政府推动，一是政府要把建立农保制度作为社会发展的重要目标实施。农保是农村社会保障的重要组成部分，是建设全面小康社会、构建和谐社会的重要内容，因此建立农保制度也应该是社会发展的重要目标。二是充分认识到人口惯性的负面影响。长期计划生育政策的推行，加上工业化、城市化的推进，农村家庭人口结构已经实现了由多子女家庭向421家庭的转型，并逐渐向621甚至821家庭结构转变，到时依赖耕种土地为生的农村人口会面临难以想象的养老大战，农村养老问题必须未雨绸缪。三是政府要给予适当的财政支持，给纯农民一定的保险费补贴，扶助农保制度的推行。农保没有退路，只能通过制度创新和完善，继续推行，这也是挽回政府信誉的惟一办法。四是加强实施力度，稳步推进农保制度的开展。4、群众自愿参加。我国总体经济相对落后，财政底子薄，农民不富裕，全国性的强制性的农村社会保险难以推行。尽管部分发达省市的农村经济情况相对要好一些，但也存在严重的不平衡性，尤其是农民个体收入差距较大，也难以在省市范围内强制统一参加。因此，建议农保制度按照政府引导下的完全自愿参加的原则吸收有条件的农民参加。只有农民自己选择参保，才是农保制度持续发展的根本。5、工作的开展要循序渐进。十几年的农保经验表明，农保工作的开展必须循序渐进。一方面，农保在我国是一个新生事物，群众对它的了解有一个很长的过程。另一方面，我国农村经济差距较大，相当部分的农民收入还比较低，在一定程度上缴纳保险费可能构成他们的负担。因而农保工作的开展不可急于求成，要遵循经济发展规律和人的认识规律，在有条件的地方、认知程度较高的人群中先行推行和实