构建以国有资本经营预算管理平台为基础的市国有资产营运机构经营者薪酬.doc

创新监管模式，构建以国有资本经营预算管理平台为基础的市国有资产营运机构经营者薪酬考核体系杭州市国资委2007年度创新创优目标完成情况汇报近年来，杭州市在推进国有资产管理体制改革和国有企业改革方面进行了积极的探索和大胆的实践，取得了明显成效。2007年，胡锦涛总书记在党的“十七大”报告中提出了“加快建设国有资本经营预算制度”的要求，温家宝总理在政府工作报告中明确了“完善国有资产监管体制，建立国有资本经营预算制度，规范国家与企业的分配关系，进行国有资本经营预算编制试点”的工作任务。为提高杭州市国资监管工作的首位度，更好履行国有资产出资人职责，推进国有企业又好又快的发展，我委在已经建立了国有资本经营预算制度的基础上，进一步提出了“构建以国有资本经营预算管理平台为基础的市国有资产营运机构经营者薪酬考核体系”的创新创优目标。旨在通过完善经营者薪酬考核体系的方式，充分发挥国有资本经营预算的产权约束作用，全面提高国有资本经营预算的管理水平和预算编报水平，防范企业经营风险，构筑国资营运过程中的事前、事中、事后监控平台，最终实现国有资本赢利能力的提高和企业的可持续发展。尽管此项工作在全国国资监管系统也属首创，理论研究、模式确立、制度设计和实际操作均无范例可循，但在委党委的领导下，全委同志围绕目标，开拓创新，积极钻研，刻苦奉献，通过一年多的努力，终于全面完成了本项目标，取得的成效已达到甚至超过了期初的设想。现将有关工作汇报如下：一、原国有资产营运机构经营者薪酬考核体系和国有资本经营预算体系的基本状况和存在问题杭州市从2004年开始，根据国务院国资委对国有企业经营者考核的政策，制订了关于杭州市国有资产营运机构经营者薪酬考核的若干意见。年薪考核采用基本年薪、效益年薪和工作目标考核收入的考核框架。其中，效益年薪按照企业超过考核基数以上部分（全市统一的考核基数为3%）的实际完成净资产收益率计算确定，工作目标考核主要包括社会管理职能、技术改造投入、招商引资任务等非经营性指标的完成情况。与此同时，为更好履行国有资产出资人职责，强化对出资企业的产权约束，杭州市从2004年开始对国有资产营运机构开展了试编国有资本经营预算的工作，编制的预算主要包括资产负债表、损益表和现金流量表等内容，工作要求是及时编制和上报预算。上述两项工作的开展，主要作用是体现了国资监管部门从行政管理向出资人身份管理的转变，树立了企业必须编制国有资本经营预算的理念，制订了以经济效益考核为核心的考核制度框架。但从试行的实际结果分析，仍存在着一些不够完善的方面：1、年薪考核体系更加关注企业的经营结果，对企业的营运过程及绩效难以评价，容易导致企业产生短期行为，不利于企业持续发展。2、统一的效益年薪考核基数尽管在一定程度上克服了采用“环比基数法”对企业形成的鞭打快牛的不够科学的问题，但仍然缺乏调动经营者努力追求经营结果的内在动力。3、以会计报表为核心的国有资本经营预算体系仍侧重于对经营结果的关注，企业营运过程和资产质量难以全面反映。4、与考核脱钩的经营预算难以引起管理团队的高度重视，预算的作用和预算的精确性难以保证，预算编制工作容易蜕变为一种形式。 二、创新监管模式，构建以国有资本经营预算管理平台为基础的市国有资产营运机构经营者薪酬考核体系2006年，我委对国有资本经营预算进行了深入研究，对国有资本经营预算提出的全新定位是：履行国有资产出资人职责的重要方式，调整全市国有经济布局和结构的重要工具，对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。如何克服国有资本运营与监管过程的主要弊端，提高国有资本运营效率已经成为预算工作的首要任务。因此，从这一思路出发，编制国有资本经营预算成为我委进行国有资产监督管理的手段，其编制的目标是全面反映企业国有资本盈利过程或国有资本权益分布调整过程。预算指标以实现国有资本的战略目标为原则，围绕企业盈余目标或战略目标的实现进行设置，国有资本经营中收入、成本或投资布局成为预算编制的起点。建立以预算管理为中心的规划、投资、监控、考核“四位一体”的国有资产监督管理平台，实现国有资本经营预算从单纯的监督型预算向监督与考核评价相结合的预算的转变，前提必然是预算的准确性。而要保证预算的精确，除了规范国有资本经营预算编制、审核、调整、决算等基本程序外，还必须在制度设计上强化产权约束，落实预算责任，全面提高企业管理团队对预算的重视程度，最终才能实现预算编制水平的提升。根据这一理念，我委经过认真调研，正式提出了构建以国有资本经营预算管理平台为基础的市国有资产营运机构经营者薪酬考核体系的设想，确定了国有资产营运机构国有资本经营预算完成情况与经营者薪酬考核全面挂钩的方案。现行的市国有资产营运机构经营者薪酬考核办法与预算完成情况的结合已经在市各国有资产营运机构的年度经营业绩责任书上明确，主要内容体现在两大方面：1、在工作目标考核中导入了企业国有资本经营预算编报和主要指标预算执行偏差度考核等内容。整个考核内容按照双百分设定，两块考核各为100分，工作完成程度按照分值高低确定。预算编报考核包括年度预算编报、调整预算报告和预算执行情况报告等内容，其中，年度预算编报、调整预算报告各占15分，主要考核预算报告的及时性和表内数据的正确性；预算执行情况考核占70分，主要考核预算执行过程中的合规性（是否按规定审批、备案，是否超越管理权限等，占60分）和预算执行情况的分析（占10分）。主要指标预算执行偏差度考核涵盖了企业年末国有权益总额、短期投资、长期投资、固定资产投资、担保、出借资金、融资、管理费用等八项指标的预算执行偏差情况，全面反映了企业营运过程、成本控制、风险防范和营运结果等内容。我委根据指标完成的可控程度分别确定了不同的控制标准范围和偏差考核标准，企业当年预算执行结果在允许的控制标准范围内的，可得满分，超过控制标准范围的，按偏差考核标准扣分。上述政策的调整，创新价值和核心意义主要体现在以下几方面：（1）利用年薪考核手段，实现了从以往没有约束力的简单预计型预算向集规划、投资、监控、考核“四位一体”的国有资本预算管理平台的转变，全新构建了对国有资本管理和运营进行评价考核的体制框架。（2）确立了以预算执行过程中的合规性作为预算管理工作核心内容的全新预算管理观念，在不干涉企业经营自主权的同时，更好地维护了出资者的利益，充分发挥了预算管理平台的事前监管作用。（3）从单纯的预算经营结果评价转变为对企业营运过程、成本控制、风险防范和营运结果等指标的综合评价，创造性地引入了预算执行偏差考核机制，全面实现了预算管理工作的量化考核，为提高预算管理工作水平明确了方向。为完善考核制度，落实本项考核工作，我委相继制订了一系列的相关制度和办法，主要包括杭州市国有资产营运机构国有资本经营预算管理办法（试行）（杭国资发200641号）、杭州市国有资产营运机构重大事项监督管理暂行规定（杭国资发200680号）、关于完善国有资产营运机构国有资本经营预算编报考核办法的通知（杭国资营20075号）等内容。除此之外，今年我委还投入大量人力、物力，开发和试运行了国有资本经营预算的网上审核软件系统，进一步规范了预算“两上两下”的编报、审批程序及预算的编报考核程序，为完成考核工作提供了技术保障。同时，我委还开始研究建立预算执行的实时预警体系，为08年更好发挥预算平台的事中监控作用奠定了技术基础。2、为提高经营预算的准确性、充分调动经营者的积极性、克服效益年薪考核基数确定中的不合理性，在经营者年薪考核中增加了效益年薪与企业国有资本经营预算预计净资产收益率挂钩的内容。新考核办法完善的内容主要有以下几方面：（1）在经营者年薪考核时，基本年薪仍为原办法的7万元。但计算效益年薪的基本年薪适当浮动，企业当年实际完成的净资产收益率达到或超过当年国有资本经营预算中预计的净资产收益率时，计算效益年薪的基本年薪标准为：7万元净资产收益率预计完成折合系数。净资产收益率预计完成折合系数根据“二下”预算确定的企业预计净资产收益率高低，分档累进，确定的企业预计净资产收益率越高，系数越高，折合系数最低为1，最高为2。（2）原办法中，效益年薪=（当年实际完成的净资产收益率3%）基本年薪 50%经营难度系数100，新办法调整为：当年实际完成的净资产收益率超过国有资产经营预算中预计的净资产收益率10%以上时，效益年薪=（国有资产经营预算中预计的净资产收益率1.13%）计算效益年薪的基本年薪标准 40%经营难度系数100+（当年实际完成的净资产收益率国有资产经营预算中预计的净资产收益率1.1）计算效益年薪的基本年薪标准 30%经营难度系数100； 当年实际完成的净资产收益率在国有资产经营预算中预计的净资产收益率90%-110%之间时，效益年薪=（当年实际完成的净资产收益率3%）计算效益年薪的基本年薪标准 40%经营难度系数100；当年实际完成的净资产收益率在国有资产经营预算中预计的净资产收益率90%以下时，效益年薪=（当年实际完成的净资产收益率3%）基本年薪 40%经营难度系数100。上述政策的调整，创新价值和核心意义主要体现在以下几方面：（1）在确定了3%的平均资本回报率基础上（完不成3%的净资产收益率，经营者的效益年薪为零），创设了经营者当年预计完成的净资产收益率越高，则计算效益年薪的基本年薪标准越高的全新激励机制。由于预算由企业上报并与考核紧密相关，因此，与以往相比，经营者获得了更大的考核基数确定权，经营者的积极性显著提高。（2）确定了预算越正确，经营者收益越大的全新考核原则，以年薪考核为手段，全面提高企业管理团队对预算的重视程度。（3）强化了以预算完成为标准的全新考核处罚机制，由于经营者完不成预算指标，个人及经营团队的利益将受到重大冲击，因此凸现了国有资本经营预算的产权约束作用。综上所述，在一年多的实践中，经过全委同志的共同努力，我委在全国国资监管系统创造性地实现了企业国有资本经营预算管理和企业经营者考核管理的接轨，在完善经营者薪酬考核体系的同时，基本实现了充分发挥国有资本经营预算的产权约束作用，全面提高国有资本经营预算的管理水平和预算编报水平，防范企业经营风险，构筑国资营运过程中的事前、事中、事后监控平台的目标。三、创新创优目标完成后的效益分析如前所述，我委的创新创优目标是对国有资产监督管理模式的完善和创新，实现的是国资营运、监管观念的重大转变。或许我们暂时无法直接以数量的方式衡量目标实现后的直接经济价值，但是，由于制度创新所形成的，对未来国资营运、监管工作的理念、模式、手段的导向，和对企业实现可持续发展战略的影响，以及由此形成的巨大管理效益，确实是目前我们所无法想象的。由于各营运机构2007年的预算执行结果尚未审计，我们以各营运机构2006年经中介机构（由我委委托并支付审计费用）审计的预算执行结果为例（见附件），就可以清晰地看到，即使面对2006年如此复杂多变的市场环境，所有考核的营运机构的预算执行结果绝大多数都控制在年初预算允许的偏差范围内，这在以前根本是无法想象的。贯穿企业中长期发展的投融资行为控制、涉及资金流出甚至是或有流出（担保）的经营风险控制、经营成本和经营结果的精确预计全部成为了预算的关键性控制指标。分类、量化的预算偏差考核体系，已经涵盖了企业的整个经营过程，预算执行的合规性考核进一步强化了预算执行过程的规范，与净资产收益率预计完成折合系数挂钩的效益年薪考核，更是充分体现了预算的产权约束作用。由于经营者年薪考核工作具有较大的社会影响，数据非常敏感，因此，我委对整套考核体系的运行始终保持低调，没有开展推广宣传工作。但即使在这种情况下，省国资委还是通过我委的口头汇报，在多个场合高度赞扬我委此项探索性工作的成效。国务院国资委相关司局在获取信息后，也对我委该项工作表示了高度关注，直接向我委索要了相关资料进行研究。尽管全国各地的国资监管工作进程不一，绝大多数地、市国资委尚未开展企业国有资本经营预算工作，但至少已有广东、山东、安徽、江苏、辽宁、云南、福建、贵州、湖北等20余个省外兄弟城市的国资部门及省内几乎所有的地级市国资部门在了解相关信息后，专程来我委学习此项工作的运行模式。通过同行之间的探讨，大家形成的共识是：整套考核体系理念先进，模式超前，制度完善，符合国资监管和企业经营的需要，能够最大程度地维护国有资本的利益。因此，尽管由于各地国资监管的基础存在较大差异，国资监管部门暂不能直接利用整套考核体系，但其对各地国资监管工作未来的发展将具有重大的推进作用。从一年多的实践情况看，杭州市国有资产营运机构经营者年薪考核体系在经历了“完成政府工作目标的考核企业经营结果的考核企业国有资本经营预算执行过程和结果的考核”的演变后，我委的年薪考核思路已经逐步实现了从公共管理者考核向国有资