服务型政府社会管理创新路径研究--毕业论文.docx

毕 业 设 计（论 文）题 目 服务型政府社会管理创新路径研究摘 要随着我国的发展，当代中国在政治、经济、社会各方面都产生了不同程度的变革，传统的政府行政原则在新形势下经受到了巨大的挑战，服务型政府的概念被广泛提出。与此同时，随着我国社会的进一步发展，改革的持续深入，中国社会的经济结构、社会矛盾、政治格局都发生了深刻的变化。公民经济实力的增强、生活水平的提高、政治意识的觉醒，推动了社会的经济水平、阶层结构、价值观的巨大改变，于是反而越发加剧了矛盾的激化，加大了社会管理的难度。由于社会管理与政府的关系密不可分，是以，如何在服务型政府下通过社会管理创新以达到解决社会冲突、维持社会稳定的效果，成为了一个有价值的研究命题。本文选取了近年来多篇相关论文，从服务型政府和社会管理创新的概念和相互关系出发把服务型政府社会管理创新的路径总结为“理论、体制、实践”三个部分，在这三个部分的相互作用下服务型政府社会管理就能够真正实现创新、高效。关键词：服务型政府,社会管理创新,政府职能ABSTRACTWith the development of our country,Contemporary China in the political, economic and social aspects have produced varying degrees of change, traditional government administrative Principles are facing severe challenge under the new situation;thus, the new definition of service-oriented government is widely proposed by the public.In the meanwhile,With the further development of our society, the reform of the deepening of Chinas economic structure, social contradictions, political patterns have undergone profound changes.The enhancement of the economic strength of the citizens, the improvement of the living standard and the awakening of the political consciousness have promoted the great changes of the economic level, the class structure and the values of the society, so it has intensified the intensification of the contradictions and increased the difficulty of social administration.Because social administration is inseparable from the governments relationship, it is a valuable research proposition to how to improve the social stability through social administration innovation in order to achieve social conflict and maintain social stability under the service-oriented government.This essay selects the recent papers ,and according to the concepts of the essence of the service-oriented government and the social administration innovation,the service-oriented government social administration innovation path summarized as three parts theory, system and practice under the interaction of the three parts of the service-oriented government social administration can be truly innovative and efficient.KEY WORDS: Service-oriented government,Social adminstration innovation,Government FunctionsII目 录摘 要 ABSTRACT第1章 绪论11.1基本概念 1 1.1.1服务型政府的概念1 1.1.2 社会管理的概念11.2选题背景 2 1.2.1服务型政府的提出与兴起2 1.2.2 社会管理创新的提出与兴起2 1.2.3社会管理创新与服务型政府的关系2 1.3选题意义3 1.3.1历史意义3 1.3.2现实意义3 1.3.3长远意义4第2章 服务型政府社会管理创新发展现状6 21服务型政府社会管理的现状6 2.1.1运用法律法规进行社会管理6 2.1.2运用行政方式进行社会管理6 2.1.3运用道德教育进行社会管理7 2.2服务型政府社会管理创新的问题及原因7 2.2.1官员利益与公共利益之间冲突不断7 2.2.2公民参与社会管理的广度和深度不足8 2.2.3社会结构分化导致社会矛盾加剧8第3章 服务型政府下社会管理创新的路径思考9 3.1理念路径9 3.1.1以服务行政为基本方式9 3.1.2以依法行政为主要依据9 3.1.3以以人为本为根本原则10 3.1.4以公平正义为主要目的10 3.2体制路径11 3.2.1党委体制改革11 3.2.2政府行政体制改革11 3.2.3社会组织体制改革12 3.2.4公民参与体制改革12 3.3实践路径13 3.3.1城市和农村兼顾发展13 3.3.2政府和社会组织协作管理14 3.3.3充分发挥互联网的作用15结 语16参考文献17致 谢18华北电力大学本科毕业设计（论文）第1章 绪论本章主要讨论作为主体的服务型政府以及作为职能的社会管理的概念和发展历程，并且在这两个概念的基础上对二者的关系及前者之于后者的意义进行了了解。这样做的意义是有利于我们理清创新的范围和目的，帮助我们进一步深入地讨论二者之间相互依存的情况。1.1 基本概念1.1.1 服务型政府的概念服务型政府的概念最早起源于欧洲，一经出现就发展出了许多个流派，所以围绕这个概念许多学者从各种不同的角度进行了定义。从古希腊思想家到文艺复兴的启蒙思想家，国家和政府的本质有许多种解释，无论是亚里士多德的保护公民的政府，还是阿奎那的保障公共福利的政府，亦或是霍布斯的平衡公私利益的政府，都无法脱离一个词公共。而服务型政府自提出以来公认的基本价值是服务，换句话说，它就是一个具有公共性的政府。刘熙瑞先生从政府与公民的关系角度出发，认为其是以人民和社会为基本出发点，保障社会民主秩序，遵守法律程序，以公民意志为主，坚持服务公民原则的政府。参 考 文 献刘熙瑞.服务型政府经济全球化背景下中国政府改革的目标选择J.中国行政管理, 2002, (07):5-7.吴先生则是从政府的行政方式与目的角度提出，服务型政府就是为了保护公民的基本诉求，满足公民的利益，通过公共服务为公民提供更加优越的生活环境吴玉宗.服务型政府:概念、内涵与特点J. 西南民族大学学报(人文社科版),2004,(02):406-410.。张先生从政府职能定位的改变方面提出，政府是经历了几个不同阶段的，从传统型到管理型，然后由管理型过渡到服务型，在这个过程中，政府的职能、行政方式、行政目的都有了本质上的改变张康之.寻找公共行政的伦理视角M.中国人民大学出版社,2002:15。除了上述几个专家的看法，还有许多人以各种不同的重点为服务型政府下了定义，但是由于服务型政府涵盖面太广，无论从哪方面来定义它似乎都有些不足，所以虽然服务型政府的提出已有一段时间，学术界目前也还没有一个公认的定义来界定它，但是在这里我们大概可以看出服务型政府的定义主要可以从政府的职能、角色还有执政方式等等方面入手。1.1.2 社会管理创新的概念在解释社会管理的问题之前，必须先了解社会管理的概念。马克思曾经从社会学的角度把社会管理分为广义和狭义两种，广义的社会管理是指为了保证社会的正常运行、调节利益冲突、增强公民权利和社会公益所实施的各种管理活动，而社会成员一定福利状态与秩序状态的维持则属于狭义上的社会管理16焦洁.论服务型政府建设基于社会管理创新的视角J. 现代商贸工业,2012,(24):40-41.。由此，我们引申出社会管理创新的概念，即基于我们原有的行政资源和经验，结合实际，揉入新的服务理念、资料和方式，以提高传统的社会治理方法，形成一个更优秀的公共服务机制，完成社会管理的要求的活动。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，最终的目标是为了保障并进一步稳固社会秩序，以保持改革过程中的政治、经济和社会优势。应松年.社会管理创新引论J. 法学论坛,2010,(06):5-9.由此我们得出结论，社会管理创新实际上能够说是对政府运用新的方法更好地进行社会治理的过程。1.2 社会管理创新概论1.2.1 服务型政府的提出与兴起20世纪以来，随着新公共服务学派的兴起，西方许多国家的行政改革在维持住原有的职能的同时，开始关注公共服务的过程和在这个过程中渐渐改变的政府和公民的关系，也就是说两者之间的关系好像逐渐由雇佣关系转向服务关系 37段龙飞.服务型政府与公共服务职能创新研究A.中国行政管理学会.中国行政管理学会2004年年会暨“政府社会管理与公共服务”论文集C.中国行政管理学会:,2004:6.。随着这两种争执声音的日渐激烈，服务式的行政方式在实践中的优势渐渐显露。对中国来说，自上个世纪80年代以来，我国政治改革和经济改革的越来越切中根本，行政改革也在这种情况下开始进入人们视野，在这一背景下，中国学术界在处理行政改革时，不再单纯地追求行政改革进行机械的执行层面的变化，而是为行政改革找到不影响政治改革和经济改革双方的平衡点，在此基础上深入思考如何发展一个可以通用的行政模式，基于此种目的，“服务型政府”在学术界开始受到重视6陈倩.以服务型政府建设推动社会管理创新J. 中国行政管理,2012,(08):28-32.。中央政府正式开始接受服务型政府的概念，是在2004年的一个中央党校省部级主要领导干部树立和落实科学发展观专题研究班结业式上，从此各个地方层级政府都开始有了动作，“服务型政府”这一名词广泛地进入公众视野，围绕着建设服务型政府的行政改革运动在全国范围内达到高潮6陈倩.以服务型政府建设推动社会管理创新.中国行政管理,2012,(8)。1.2.2 社会管理创新的提出与兴起社会管理创新是建设服务型政府的重要的一环，所以社会管理创新的提出与兴起和建设服务型政府是相辅相成的。2004年6月我党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，这是我国官方上第一次明确提出支持社会管理创新，由此，我国社会管理创新开始进入欣欣向荣的快速发展时期。三年后，党的十七大报告中强调了要建立起多中心的治理模式，保证党、政府、社会、公民这四个主体都能在社会管理中发挥作用。社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一，成为指导我们党精神文明建设的重要纲领。1.2.3 服务型政府与社会管理创新的关系服务型政府的职能分布多种多样，但是就其职能范围来说，社会管理是其中十分重要的一环，同时社会管理的不断创新也为服务型政府的建设提供了巨大的助力，两者相辅相成。社会管理创新在服务型政府的条件下进行的必要性有二：一是社会管理这项职能必须由政府来履行，而传统型政府在进行社会管理的时候，多是采用强制性的管制手法，这种方式已经愈发不适用于现代社会，在这种情况下，服务型政府的健康发展就尤为重要。二是社会管理创新是一个长期的过程，它的变革和确立都需要一个规范有力的制度的保护。施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件J. 社会科学,2010,(02):3-11+187在现代中国，伴随着经济的发展，许多社会问题滋生，要知道经济的快速发展在许多时候都不会对社会稳定有积极正面影响，甚至根据以往的经验教训来看，严峻的社会危机往往发生在经济繁荣期王绍光,胡鞍钢,丁元竹.王绍光.最严重的警告:经济繁荣背后的社会不稳定A.国情报告（第五卷 2002年（下）C,2012:24。所以，建设服务型政府必须要与社会管理创新相结合以维护社会稳定，保障国家经济社会安全。正如恩格斯所说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种职能时才能持续下去”马克思恩格斯选集:第三卷M.北京:人民出版社,1995，所以在当前社会矛盾激化，社会示范加剧的情况下，社会管理创新对建设服务型政府、维护政府行政的合法性有重要意义。1.3 选题意义1.3.1 历史意义如何进行社会管理自古以来就是受到历任统治者重点关注的一项命题，并且总是不停地在进行变化。以我国户籍制度为例，在我国两千多年的封建社会中，户籍制度发生了多次演变。秦朝统一时，“使黔首自实田，遂系田亩于户籍”，这时户籍是人、地、赋合一的登记方式，这是为了在秦朝刚统一时加强对百姓的管理。到了宋朝，由于土地私有制的进入了一个繁荣时期，户籍的划分就变为按田地的多寡来进行。清朝则直接征收人口税，就制定户籍人丁编审制，把户籍分为军民灶匠四类。由此，我们可以得出这样一个结论，社会管理的方式是一种动态的方式，它若是停滞于一种固定的套路，就会影响整个国家的社会治理。因此它总是会需要由着社会的变化而变化，以贴合本时代的发展变化。1.3.2 现实意义我们可以看出，现阶段的社会正处在一个矛盾频发、管理混乱、政府公信力不断下降的局面中，中国社会管理面临着以下几个严峻的问题。1.3.2.1 社会结构巨变从古自今，中国的社会结构经历了几次巨大的变革，封建地主阶级、资产阶级等许多社会阶层在历史的长河中出现又湮灭，而每一次社会阶级的变动必然伴随着社会主要矛盾的洗牌，于是造成新一轮的震动。 随着改革的持续深入，各种新职业、新领域的扩展，我国的阶层结构发生了复杂的变化，原来简单粗暴的资产阶级无产阶级的二元划分法，已经远远无法概括中国社会的复杂的社会构成了。新兴中产者、传统农民、新生代农民工、上层富豪等等这些社会阶层各自联合起来，为了自身的利益、争夺更多的社会资源，在参与社会治理的过程中进行激烈的斗争。但是由于现阶段治理方式的滞后，这些已经初步显露的公民社会的实力并没有在社会管理中发挥出太多的有利影响。原有的政府的社会管理方式缺乏应对现有复杂社会结构的合理方案，各个阶层参与社会管理没有有效的规范和适当的平台，导致社会管理的难度增加，同时社会管理的无力却更促进了冲突的激化，这是一个恶性循环。1.3.2.2 公民地域流动加剧近年来，由于我国经济发展的需要和经济建设的地域差距，大量频繁的人口流动成为我国城镇化建设的一个特殊景象。我国的人口移动主要分为一次性的人口迁移和季节性的人口流动。第一种人口流动主要是由于建设各种基础设施或出于躲避自然灾害的需要等原因而进行的移民，具有规模庞大、非主动性、影响深远的特点；第二种人口流动则是人们由于工作、旅行、上学、养老等生活需求所进行的人口流动，具有规模较小、主动性强、周期性短的特点。面对这两种各具特色的人口流动方式，我国政府现有的户籍管理制度、按地域区分的社会保障制度等社会管理方式反而为政府提供公共服务、维护社会和谐稳定制造了一定程度的麻烦。1.3.2.3 网络虚拟社会的兴起21世纪以来，我国社会也开始了想向信息化社会的过渡，网络、电子、信息等词汇开始越来越多地出现在人们的生活中。这种信息技术涌入社会所带来的影响是全方位的，不仅兴起了大量的新兴产业，促进了我国产业结构的转型升级，而且深刻地改变了人们的生活方式和思维方式。这种由于电子信息技术的发展，而产生的网络虚拟社会，主要为我国的社会管理带来了两方面的问题。一是随着信息社会的发展，网络的安全问题面临越来越严峻的形势。虚假信息、垃圾信息的泛滥，网络诈骗、信息侵权等的信息犯罪，甚至来自外部的文化强国的信息侵略和同化，这些新出现的危机都极大地挑战着我国政府的社会管理能力。二是随着电子化的普及，人们获取信息的渠道进一步拓宽，思维方式也得到了很大的改变，而网络的出现为人们自主参与社会管理的提供来了一个绝佳的平台。但是，与此同时，由于网络的匿名性、复杂性和网络社会管理的专业性，使得我国的虚拟社会的管理方面进展十分缓慢。以上这种不利局面，对于我国服务型政府下的社会管理创新来说，既是一次十分困难的考验，同时也是一次可以大力改革创新的机遇。因此，在这个时期，抓住机遇，转变政府职能，引进多方治理，坚持以人为本为基本原则，以提高效率为主要目的，以协调社会矛盾为根本目标，建设新型社会管理方式是我国应对挑战的重点。1.3.3 长远意义在中国现阶段的社会环境下，推进社会管理的创新具有两方面的意义。首先是为中国举步维艰的政治经济改革打开缺口。中国的改革进行到现阶段，政治经济改革在这接近四十年的强力执行下，取得了相当大的成果。但与此同时，改革也越来越难以推进。是以，政府的行政改革建设服务型政府，推动社会管理创新，就被赋予了打破这种局面的深刻意义。放弃暂时难有作为的政治经济改革，转向还有极大改善空间的社会管理方面，可以借助在行政领域打开的缺口，进一步推动政治经济领域的改革。其次是协调越发复杂的社会矛盾，维护社会和谐。政府进行社会管理的目的就是处理社会矛盾，当前社会结构的变化，引起了社会矛盾的复杂化，面对于与以往不同社会冲突于与矛盾，从前的那种政府管制的社会治理方式越来越难以发挥作用。于是，转变治理理念，进行政府管理创新，变成了解决新时代社会冲突的重要步骤。第2章 服务型政府社会管理创新的现状分析我国的社会管理创新其实已经进行了一个战略阶段。在前一个建设阶段，我国一直是通过服务型政府的先行，来领跑社会管理的创新。在先一步进行的服务型政府建设的铺垫下，政府的行政职能、行政方式、甚至政府层级都有了一定程度的变化，紧接而来的社会管理创新的改革因此减少了不少的阻力，在短短几年内取得了一定成果。但是，我们也不能忽视现阶段服务型政府下社会管理创新的建设还是面临了许多问题。2.1 社会管理的现状在改革开放以来长期的建设的实践中来看，在1982年以前我国的发展规划是国民经济发展计划，“社会”还没有正式被纳入国家发展的重心。1982年以后，党和国家渐渐意识到经济的发展不足以带动国家的全面发展，于是在“六五计划”提出时，全称变成了“中华人民共和国国民经济和社会发展第六个五年计划”，社会管理被提上了日程。十六大以后，我们党又提出了科学发展观、构建社会主义和谐社会等一系列重大战略思想，进一步提高了社会管理在我国建设文化强国中的地位。时至今日，我国的社会管理措施主要有以下几个。2.1.1 运用法律法规进行社会管理在现代国家体制中，国家是法律的立身之本，而法律也是国家治理的根本依据。由于社会管理从职能和实践上来说都与公共权力密不可分，所以就像公共权力离不开法律的限制一样，法治对于社会管理来说也是必不可少的。关保英.论行政法提升社会管理能力J. 社会科学家,2013,(12):95-102因此，重视法律的作用，充分发挥法律限制政府公权力的能力是社会管理的重要一环。规范公权力的法律体系主要是公法体系，其中最为核心的是行政法治体系。我国是没有一套成体系的行政法的，现在的行政法主要是以宪法为指导，分为一般行政法和特别行政法。前者指具有以下内容的法律法规：规定国家行政管理的基本原则、方针、政策，国家机关及其负责人的地位、职权和职责，国家机关工作人员的任免、考核、奖惩，有关行政体制改革和提高行政机关的工作效率等等，例如行政复议法、行政处罚法、行政监察法等等。后者指规范各专门行政职能部门如教育、民政、卫生、统计、邮政、财政、 海关、人事、土地、交通等方面的管理活动的法律法规，例如治安管理处罚条例、海关法、教育法等等。2.1.2 运用行政方式进行社会管理政府运用行政方式进行社会管理，是当前社会管理最直接也是最主要的方式。这主要是因为政府相比于社会组织、公民等行政管理的其他主体来说具有十分明显的强制力和公信力优越性，这使得政府主导的行政管理在效率等方面更具有明显优势。服务型政府现在的行政方式主要有以下几种：第一，行政立法，这种方式主要是与上面所说的建立行政法律体系相呼应。政府根据国家权力机关制定的法律，结合本辖区实际，进行行政立法，作为政府行政的法律依据。例如，2005年9月颁布的电力业务许可证管理规定；2005年的高校学生行为准则等。第二，直接命令，宪法规定国务院有权根据宪法和法律、规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令。服务型政府在社会管理的执行过程中，可以行使公共权力，对组织和个人下达一些强制性的命令。例如，工商部门在发现企业经营不合规定时，有权强制关闭该企业，或责令它停业整顿。第三，行政外包，把行政管理的部分或全部工作外包给一个服务机构来完成。服务型政府在进行社会管理时，为了提高行政效率，降低行政成本，并且把一些公共服务的提供交给更专业的组织来进行以提高服务质量。2.1.3 运用道德教育进行社会管理以德治国是中华上下五千年一直所秉承的治国真理，早在先秦，孔子在治国方略方面，就发出了“为政以德”的声音，希望用道德和礼教来治理国家。我国在进行社会管理时，也继承和发扬了中国民族的礼治的核心，促进公民品德教育，引导公民进行自我监督。我国的精神文明建设主要包括以下几个方面：首先，推行素质教育，注重国民的文化教养。教育是一个国家长期发展的根本保证，我国近年来进行了多次教育改革，力图推翻原来的应试教育的沉珂，因材施教，保护学生的主动性和和自主性，保证学生的健康发展。其次，尊重传统文化，大力宣扬民族精神中值得传承的宝贵品质。传统文化是我国立足与世界的坚实后盾，一个抛弃了过往的国家同样不会有未来。我国近年来把传统文化融于社会主义文化中，提出了以“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法制、爱国、敬业、诚信、友善”这24个字来高度概括的社会主义核心价值观。2.3 服务型政府社会管理创新的问题及原因“服务型政府”的概念一经提出就迅速引起了中央的重视，在经过多年来的政府职能转变、政府角色的重新定位，我国的服务型政府下社会管理创新建设终于有了一定的成效。但是，我们必须看到由于理论、实践等方面的不足，服务型政府建设下的社会管理创新发展到今天仍有不小的问题。2.3.1 官员利益与公共利益之间冲突不断中国在长达两千多年的封建社会的统治下，“官本位”的这种思考方式别说是官员，甚至都固化进了人民的心里，公权与私利之间的界限极其模糊。这使得当社会管理创新的改革触及到官员的利益时，遭到了各级各部公务员的或明或暗的抵制。中央下达的创新的措施被各级官员的有意无意地懈怠，形成了政令不出中南海的状况。造成这种现象的原因主要是施政理念的偏离。政府的执政主体是人，而人的行为都是由其价值观念来指导的，所以政府的执政方式会在一定程度上由其施政理念决定。在服务型政府的治理过程中，服务是其中最根本的行政准则，围绕着服务所形成的服务为民、服务为先的执政理念，来进行社会治理是服务型政府的核心施政理念15孔凡河.困境与解局:社会管理创新语境下基层服务型政府建设的思考J. 学术探索, 2011, (06):110-114。但是，在行政过程中，基层政府及其公务员也是具有自利取向的“经济人”,常常在私利驱动下做出损害公共利益的行为。孔凡河.困境与解局:社会管理创新语境下基层服务型政府建设的思考.学术探索,2011,(12)2.3.2 公民参与社会管理的广度和深度不足社会管理创新的基本原则就是以人为本，但是，我国现阶段公民对社会管理的参与度还处在十分表面和狭窄的层面上。这是更大原因上是由于政府在行政透明方面做得不够。造成这种现象的原因有二，一是长期以来的管制型政府在社会管理方面的职能上有着较大的不足。社会管理是服务型政府的一项重要职能，而由于多年来政府一直侧重经济职能，致使社会管理方面职能缺失。而建立服务型政府，就要求改变职能，由强制的社会管理变为有针对的社会服务，完成无限政府向有限政府过渡，并且始终重视公民力量，以求达到和谐的“善治”。焦洁. 论服务型政府建设基于社会管理创新的视角.现代商贸工业,2012,(24)二是有关社会管理的法律体系的建设还极为落后。由此，服务型政府进行社会管理是没有一套规范的服务标准和服务流程，当同时有许多部门介入时，没有明确的主体导致了行政的混乱。现阶段我国政府的行政状况来看，公共服务领域没有明确的服务要求和规范的服务质量标准，也没有完善的赔偿责任制。 徐鸣.构建服务型政府的创新途径研究J.合肥工业大学学报(社会科学版),2009,(02):139-1422.3.3 社会结构分化导致社会矛盾加剧社会结构主要是由社会资源分配方式所影响形成的，在我国虽然实行按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配方式。但在实际操作过程中，初次分配形成了极大的不公，资源大量流向社会上层，而政府主导的二次分配对协调差距的无力，造成了政府的信任度持续降低，从而使得社会矛盾难以被缓和。造成这种现象的原因是政府行政效率低下。服务型政府建设过程中，许多政策规章根本无法层层贯彻下去，许多政府工作人员在进行社会管理时由于缺乏有效的绩效考核机制和监督机制，在执行时有法不依，行政手段缺乏明确的规范，这就使得服务型政府的行政效率始终无法提高梁敏坚.社会管理创新视野下公共服务型政府建设研究J. 改革与开放,2011,(16):3。第3章 服务型政府下社会管理创新的路径综述关于社会管理的创新研究已经在学术界兴起了一段时间，不同领域的学者从各种不同的学术视角对创新的路径进行了研究。本文结合前人的思路从三个不同的方向对社会管理创新的路径进行了讨论。3.1 理念路径理论与实践的关系总是为人们关注，在某种行为的背后总是会有一定的理论在作为指导，正如一般情况下，人们的行为都是根源于其世界观和价值观。在进行国家管理的时候，理论的研究就像是在为国家确定正确的世界观。由此引申到社会管理创新方面就可以看出，从社会管理实践中寻找到科学的方法并将其运用到社会管理创新中去是进行社会管理创新的前提。社会的主要组成部分还是人民，也就是说社会管理的本质上就管理人民。而在服务型政府下，政府的职能就是以服务人民的形式管理人民，在保护广大人民群众的基本利益之时，必须始终如一坚持为人民服务这一基本思想 胡锦涛.胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲话N.北京:人民日报,2011,(2)。在此基础上，我根据近两年来的学者研究论文总结了以下5条进行社会管理的指导理念。3.1.1 以服务行政为基本方式 服务行政理念的提出是行政史上的一次质的飞跃，这代表了社会治理真正开始了由管制到服务的转变，自此服务型政府下的社会管理也真正进入了以服务为核心方式的新时代。长期官本位行政下的政府中心的社会管理模式，是由政府以一种强硬的姿态维护秩序和实施管制，政府成为了管理的主体和核心。而在服务型政府的概念下，服务行政要求政府运用服务和引导的方式进行社会管理。也就是说，政府要把原来的为民做主的观念转变成为民服务的理念，控制政府行政的过程，避免政府滥用公共权力趋使民众。服务型社会治理模式和传统型社会治理模式进行交替时，其实也就是前后政府行政的核心价值理念此消彼长的过程，由服务价值取代公平效率价值，服务行政成为了服务型政府社会管理创新的核心价值 See Robert A.Dahl,On Democracy,Yale University Press,1998。由此，我们可以看出服务型政府行政的本质其实就是服务，所以“服务行政”是政府进行社会管理创新的首要指导理念。3.1.2 以依法行政为主要依据我们进行社会管理创新是为了更好地维持社会稳定，促进社会和谐。而自古以来的社会管理实践中，人治的色彩极重，法律的地位甚至是完全取决于行政主体的个人意志，这种情况及时进入了新中国也，没有得到根本上的转变。这种具有高度随意性的行政方式很可能会导致更加激烈的社会冲突。283138沈亚平,李洪佳.服务型政府建设中社会管理创新研究J. 兰州大学学报(社会科学版),2013,(05):69-74所以，进行社会管理创新时树立“依法行政”指导理念是服务型政府更好地提供公共服务，满足公民需求的基础。鉴于我国长久以来政府在进行社会管理时的随意性，可以看出在政府机关中法治思想并没有根植于行政人员的头脑中，正是这种思想上的阻碍，使得服务型政府的建设过程中的许多政策得不到有效落实。而要真正让依法行政的理念深入人心则需要从以下两个方面共同发力：一是政府的公权需要受到明确的法律规范，这样才会有行政执法人员依法行政的依据，在这种强有力的约束下，政府和公民的实力达到平衡，依法行政才是真正有了实行的保障；二是在服务行政的过程中，行政人员自觉严格依法办事，坚定人民群众对法律的敬畏和信心，使得依法行政的思想理念不仅在公务员中更重要的是在人民中有了重要地位，这会成为公务员依法行政的外在保障。3.1.3 以以人为本为根本原则20世纪80年代以来，西方管理领域兴起了一种顾客满意战略，这种战略主要是指要把顾客满意度当作企业经营过程中的重要指向，在面对顾客的需求的时候，要进行角色带入，从顾客的想法出发来进行思考，尽全力保障顾客的利益。而后这项理论开始进入公共管理领域，并且迅速广泛运用开来。这种顾客满意战略与政府的回应性具有相当的内在一致性。在服务型政府之下，政府的回应性的优劣就很大程度上决定了服务质量的高低，也就是说要实现这种顾客满意战略，提高政府的回应性势在必行。在市场经济的背景下，对一个企业而言，只有把顾客作为“上帝”看待，关怀顾客，对顾客负责，以顾客的需求为导向，才能赢得顾客、拥有市场。同样，对一个政府而言，公民的需求也是政府行政的最重要的指导方向，强调对公民负责，并将公民的满意度作为评估公共服务质量的重要指标。2341梁栋.构建公共服务型政府创新路径研究D.曲埠师范大学,2007服务型政府下的以人为本理念是指“政府的行政活动以满足人民的基本权利和需求为出发点，全面彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标的行政理念”梁栋.构建公共服务型政府创新路径研究.曲埠师范大学,2007。在人民与政府的委托关系中，人民把自身一部分权力委托给政府来代为行使，政府的行政行为最终是对人民负责的。也就是说行政改革的本质就是政府核心价值的改变，它的目标指向，其实也就是政府是否能做到以人为本这一根本要求，这也是区分政府形态进步与否的根本标志刘芳.加强和创新社会管理视阈下的服务型政府建设J. 中共青岛市委党校.青岛行政学院学报,2011,(04):31-36。所以，坚持“以人为本”的指导思想是服务型政府下社会管理创新的核心。3.1.4 以公平正义为主要目的在定义 “服务”一词时，我们默认这样一个事实政府的服务是处在高度普及的平等的社会环境下。也就是说在政府行使社会管理职能的时候，公平正义的环境是前提。经过三十年的发展出现地域发展不平衡、城乡发展不平衡，社会结构急速变化，收入分配公平、教育公平、医疗公平、就业公平等社会公平等问题，政府作为公共政策的制定者、公共产品和服务的最主要提供者如何以公平为导向不断调整规则框架，改革包括收入分配制度、医疗保险制度、教育保障制度等涉及人民群众切身利益的一系列制度体系，提供更加优质的医疗、教育、卫生等公共产品和服务，有效调整社会关系，实现全社会的均衡发展，成为其需要思考和决绝的问题马志芳.社会管理及其创新基于建设服务型政府视角的思考J. 延边党校学报, 2012, (03):52-53。因此，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”Friedrichsen. The spirit of public administration.张成福译.北京:中国人民大学出版社,2003 。甚至发展到当今社会，随着经济增速的放缓，公平正义的原则某种程度上应该处于经济效率之上，以保证社会的和谐稳定的发展。罗尔斯指出，社会的不公平总是存在的，这一部分是由人先天决定，但是只有使得社会最少得利者的利益得到弥补，社会在某种程度上达到平衡，才算是真正的正义。而只有这样的正义，才能实现社会的稳定，才能保障服务型政府的社会管理创新名副其实、畅通无阻地进行下去。John Bordley Rawls. A Theory of Justice. 何怀宏,何包钢,廖申白译.北京:中国社会科学出版社,1988所以，坚持“公平正义”原则成为政府进行社会管理创新必不可少的一环。3.2 体制路径社会管理的创新是一个长期、系统的工作，理念的改变在实际上能为社会体制的改革带来的变化始终是微小的、杂乱的。只有在正确理念的指导下，结合以系统科学的体制变革，社会管理的创新才能成为实际。在从前的传统型政府的社会管理中，政府占据了决对主导性的优势地位，社会中除政府之外的组织和个人都处于弱势地位，服从于政府的强制性管制。 沈亚平,李洪佳.服务型政府建设中社会管理创新研究.兰州大学学报(社会科学版),2013,(9) 但是本世纪以来，随着市场经济体制建立的越发繁荣完善，经济体制的转轨逐渐完成，社会现象和社会事务越来越复杂，政府所处的各种环境变化也越来越迅速，公众对公共服务的需求也越来越具有多样性。在这种时候，为了保证自己的回应性，安抚公民多样的需求，缓和可能激化的社会矛盾，服务型政府需要改变从前的解决问题的方式，不再让政府大包大揽地处理各种公共问题，而是在保证政府的指导下，将解决问题的主体扩大到数量庞大、范围全面、经验丰富的社会组织和公民个人上来。张欢,陆奇斌,王新松.社会管理创新路径研究J. 中国行政管理,2012,(01):30-33于是创新社会管理体制就被提上了日程，从文献中可以看出，体制改革可以从党政体制、政府行政体制、社会组织体制、公民参与体制四个方面来进行，可以“由体制内分权向体制外分权即向社会分权推进，由政府选择向社会选择转变，从而创建政府、市场、公民社会三维框架下的多中心治理体制”郑巧,肖文涛.协同治理:服务型政府的治道逻辑J. 中国行政管理,2008,(07):48-53。3.2.1 党委体制改革中国是由中国共产党领导的一党专政的国家，这样的制度决定了服务型政府下的社会管理中，党委在其中处在一种领导位置，指导着行政的大方向。因此，党委体制的改革就像是行政体制改革的先锋，攻下这一块奠基石，基于这之上的行政体制改革才能够更好的进行。在社会管理系统中，党委的主要职能是政治职能。这种职能的实质是要求党委为社会管理提出具有创新性的指导思想，同时组织、动员和鼓励社会各种力量参与到社会管理中，并注重对各种治理力量的整合，“同时利用其横向到边,纵向到底的组织体制充分发挥基层党组织和党员在社会管理中的模范带头作用”沈亚平,李洪佳. 服务型政府建设中社会管理创新研究.兰州大学学报(社会科学版),2013,(9)。在党委这种职能的引导下，党委体制改革的方向本质上就是要加强党对党员的约束作用，保障党员的质量，强化党员的党性，以确保基层党员的思想与行动和党的号召与方向基本一致，以发挥出基层党员对政府和社会的正向引导作用，为社会管理体制改革提供正确的前进方向。3.2.2 政府行政体制改革社会管理创新说到底就是政府职能的创新，要求的也就是行政机构的转型，在服务型政府之下的社会管理创新，政府职能和角色的调整正是重中之重。在政府从以前的控制型向服务型转变的过程中，主要通过以下三个途径来实现政府行政体制创新。首先，改革行政组织结构，简化政府层级。这一行政改革方式其实在我国建国以来就从未停止过，我国先后进行了多次正式的行政机构精简，在当时都取得了相当的效果，但纵观全局，我国却从未摆脱“膨胀精简再膨胀”的怪圈。重要原因之一，就是我国的机构精简总是从横向上来操作，而纵向的政府层级几乎从未改变。过度膨胀的政府层级，不仅造成政府职能的错位，而且限制了行政效率，使得地方政府的主动性被遏制。35高文宇.构建服务型政府关键在于政府社会管理创新.江东论坛,2008,(1)其次，建立行政绩效制度，提高政府行政效率。政府绩效考评体系是衡量政府行政的标准，所以，绩效考评会很大程度上决定政府行政的重点和方式。就像以往，政府追求经济效益，以GDP为衡量政府政绩的主要指标，使得各地政府盲目追求GDP，忽视其他方面的建设，造成了许多浪费，并且在社会上形成了深刻的不良影响。因此，政府转型能否成功，能否成功打造出公共服务型政府，关键就在于能否建立以公共服务为取向的政府绩效考评体系。 孙德厚.以社会管理创新促进公共服务型政府建设J.行政与法,2012,(03):1-5最后，实行行政公开制度，建立健全监督体系。权力是永远不可能自我约束的，所以，让权力运行的过程在人民群众面前进行，发动各方力量对权力的运行的范围、过程、结果等方面进行监督，对行政改革来说是必不可少的。 阮彩云.加强社会管理创新 推进服务型政府建设J.中共银川市委党校学报,2011,(06):37-393.2.3 社会组织体制改革社会组织是政府回应性的重要保障，我们在这里所说的社会组织，是狭义的社会组织，主要是指企业、政府、学校、医院、社会团体和一种新型的社会组织形式个人媒体群等等。社会组织作为一种在社会管理上与政府地位相等但作用不同的另一个管理主体，不同于政府的服务职能，它是站在第三方的立场上来行使职能，主要是帮助政府更好地为人民服务，补充政府行政上的不足。社会组织是一种最近兴起的组织形态，虽然还有许多待完善的地方，但它以它独特的优势飞快地进入了社会管理领域。它一方面作为政府的责任共担者，履行着服务型政府不应承担、也无力承担的职能；另一方面它又可以关注公民的诉求，通过协商来调和不同群体间的矛盾，充当政府和人民群众的桥梁与纽带。高文宇.构建服务型政府关键在于政府社会管理创新.江东论坛,2008,(1)所以进行社会组织体制改革的侧重点主要是要发掘出社会组织的辅助能力和监督能力方面的潜力，将社会组织打造成既可独立运行，又可辅助政府提供公共服务的组织。3.2.4 公民参与体制改革在政府向服务型改革的过程中，多中心治理体系要求公民参与体制的改革，扩大公民参与度。服务型政府要求治理主体的多样化，不同的社会主体发挥自己的能力达成多个“治理中心”，在这里政府的主要工作就是调节各方势力，保障社会各力量在进行社会治理时的平衡稳定。因此，在社会管理创新的过程中，应该加强公民对社会事务的参与热情，做好群众的工作，由此保障人民群众在社会公共方面的参与感和自觉性。并且在这种情况下，群众不但能够自己管理自己，而且可以为政府的行政提供许多值得借鉴的方式。侯晓艳.服务型政府