公共政策分析(硕士).ppt

公共政策分析,吴立明,导论,公共政策的内涵、基本特征、学科性质及其分析面临的五类基本问题,一、公共政策的内涵：执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南。 公共政策分析的概念：一个应用性的社会科学研究领域，它采用各种研究或论证方法，产生和转变与公共政策相关的信息，以便帮助决策者或当事人发现和解决公共政策问题。,二、基本特征： 1.阶级性 2.价值相关性 3.合法性、权威性和强制性 4.生命过程 三、学科性质 (1)跨学科、应用性的研究领域 (2)既是方法论，又是艺术 (3)涉及的是从问题发现到问题解决的整 个政策过程 (4)不仅是描述的，而且是规范的,政策分析的五类基本问题： 事实分析 ：是什么？时间与地点？程度？ 价值分析 ：因为什么？为了谁？什么是我们应该优先考虑的？ 利益分析 ：社会利益如何分配？分给谁？ 规范分析：应该是什么？应该怎样做？ 可行性分析 ：是否行得通？公众是否允许这样做？,第一章 公共政策分析的基本原理 实证原理、价值原理、规范原理、可行性原理、优化原理,第一节 公共政策分析的实证原理,所谓公共政策研究的实证原理，是指在公共政策分析的全过程中都必须进行实证的分析。也就是说，对于政策分析的结论都必须要有客观的事实和数据资料为依据，不能凭空假设。,一、 公共政策的实证分析 1.回答的问题 2.寻求的目标 二、实证分析在政策研究中的重要地位和作用 :价值分析、规范分析、可行性分析和优化分析的前提和基础就是实证分析。 三、实证分析中易被忽视的问题及其克服 先入之见、归纳不完全,讨论1：为什么说公共政策的实证性是一条基本原理？以我国“人口政策”为例来说明。 参考书目： 陈庆云，戈世平，张孝德：现代公共政策概论，经济科学出版社，2004年版 威廉N邓恩：公共政策分析导论，中国人民大学出版社， 2002年版 陈振明：政策科学，中国人民大学出版社， 2003年版,第二节 政策分析的价值原理,一、所要回答的问题 二、价值研究的基本目的 三、价值研究之于政策分析的意义 四、价值分析的基础是利益分析 政府确认社会问题并使其成为公共政策问题要有两个基本条件：一个是政府应该管，另一个是政府能够管。,五、公共政策的价值分析的基本目的,第三节 政策分析的规范原理,一、政策研究中的规范分析 1.所要回答的问题 2.公共政策研究中规范分析的基本结论 3.规范分析是为政策方案设计提供具体指导的过程 二、规范分析中容易出现的问题及其解决 1.简单代表,2.盲目攀比 3.挪用或照搬 4.用语含混,第四节 政策分析的可行性原理,一、政策研究中的可行性分析 二、政策研究可行性分析的主要方面 政治、经济和技术 三、政策研究可行性分析存在的问题及解决办法 首先，表现为为了“可行”而分析 其次，不计代价的倾向 思考题：以福州二环路高架桥为例说明政策可 行性分析本身就是一个系统?,第五节 政策分析的优化原理,一、政策研究中的优化分析及其作用 二、政策优化分析的主要类型 1单方案优化 2多方案优化 三、政策研究中优化分析易出现的问题及其解决,1.不求有功，但求无过 2用决策者倾向的政策方案作为最优方案 3缺乏动态考察和机会成本意识 作业：从政策体制角度分析中国目前的腐败现象（3000字以上）,第二章 公共政策制定,一、政策问题与政策议程 （一）政策问题的特征 主观性、人为性、动态性、相互依存性 （二）政策议程 1.概念、种类 政策议程就是将政策问题提上政府议事日程,纳入决策领域的过程。 公众议程和政府议程是两种最基本的形式,同时也是政策议程的两个不同的阶段。,2.建立的途径：政治领导人、政治组织和社会团体、专家学者、行政人员、公众、政府体制、大众传播媒介、危机和突发事件 3.策略：政府积极、社会积极、两者都积极 二、政策方案规划 1.政策规划的主体：单一型、多元型 2.特征与原则 特征：目的是为了解决既定的政策问题 基本内容是方案设计和方案择优 既是一种研究活动,又是一种政治行为,原则：信息完备原则、系统原则、科学预测原则、效益原则、可行原则、创新原则、民主参与原则。 3.程序： (1)目标确立：价值分析、政治分析、处理多重及冲突的目标 (2)方案设计：有限方案的搜集、内容的初步设计、重要方案的精细设计 (3)后果预评估：预测性评估 、可行性评估 (4)方案抉择：,三、政策方案合法化 政策合法化就是指最终被采纳的政策方案，在进入实施之前通过各种必要的行政程序和法律程序，使之在人们心中建立合法地位，被认可接受的过程。 设计案例（制定、执行） 参考书目：,陈庆云，戈世平，张孝德：现代公共政策概论，经济科学出版社，2004年版 威廉N邓恩：公共政策分析导论，中国人民大学出版社， 2002年版 陈振明：政策科学，中国人民大学出版社， 2003年版,第三章 公共政策执行,一、公共政策执行的含义、特征、作用 1.含义（陈振明） 2.特征：对象的适用性、执行的有序性、 执行的灵活性、执行过程的 动态性、 执行的协调性、执行的时限性 3.地位和作用：,二、公共政策执行的过程与手段 1.公共政策的执行过程 政策理解：政策宣传、制定执行计划 实施准备：人力准备、组织准备 物资准备 政策实施：政策实验 信息反馈 2.公共政策执行手段：行政手段、法 律手段、经济手段、思想教育手段,三、影响公共政策有效执行的因素 作业：课堂发言（10分钟） （一）政策问题的特性 1.目标取向的公共性 2.目标范围的普遍性 3.目标价值的非盈利性 4.目标实现的强制性 （二）政策本身的因素 1.政策的合理性,2.政策的连贯性 3.政策的具体性 4.政策资源的充足性 5.政策的可行性 6.政策的合法化 （三）政策以外的因素 1.执行主体的素质：思想政治觉悟、意向和工 作态度、知识和能力结构、管理水平 （1）政策执行人员：利益、心理、素质等,（2）政策执行组织：权责的明确性、结构的合理性、机构间的沟通与协调 2.目标团体：利益取向 、文化心理因素、 文化教育程度,4.政策执行环境： 自然环境：地理、生物、宇宙 社会环境：政治环境（政治文化、民 众与大众传媒、国内政局与国际社 会）、经济环境 、社会心理环境,参考书目： 谢明:政策分析概论.人大.2004 中国社会科学院公共政策研究中心,香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心编：中国公共政策分析年卷,第四章 公共政策评估,一、公共政策评估概述 （一）政策评估的含义 侧重点在于政策效果（综合性影响），但应以政策价值（社会公平与正义）为基础和核心。,（二）政策评估的类型 1.外部评估与内部评估 2.正式评估与非正式评估 3.效果评估与效率评估 4.事前评估、执行评估与事后评估（三）（三）政策评估的作用 1.判断政策价值的基本手段 2.检验政策实施效果的基本途径 3.决定政策命运的重要依据 4.合理配置资源的有效手段 5.推动政策科学化的重要手段之一,（四）政策评估的要素 1.评估主体：决策者、执行者、专业研究结构和学术团体、政策的目标群体 2.评估客体： 3.评估目标：政治、行政、方案 4.评估标准：事实标准与价值标准 (1)生产力标准 (2)效益标准（影响、后果） (3)效率标准（效益与投入的比率） (4)政策回应度 (5)社会和谐标准（公平标准）,5.评估方法 （1）社会指标法 （2）前后对比法 （3）对象评定法 （4）专家判断法 （5）自评法,二、公共政策评估的基本程序 （一）政策评估的准备 1.建立评估机构 2.精选评估对象 3.制订评估方案 4.挑选和培训评估人员 （二）政策评估的实施 1.利用各种调查手段，广泛收集政策信息 2.综合分析政策信息,（三）政策评估的总结 1.自我检验评估分析过程，以确认评估结论的可信度和有效度。 2.撰写评估报告 3.妥善处理决策者与评估者之间的分歧，实现决策者与评估者之间对评估报告的最大限度的协调。,三、公共政策评估的失效分析 （一）政策评估的误区 1.主观误区 2.客观误区 (二)政策评估的障碍 1.来自公共政策本身的障碍 政策目标的不确定性 政策效果的不确定性 因果关系的不确定性,2.来自政策制定者和执行者的障碍 认识上的误区 行动上阻挠 3.来自评估者的障碍 形式评估 评估者能力不足 4.来自评估条件的障碍 资料不足 经费不足,5.其他方面的障碍 评估对象的“豪瑟效应” 政策成本与收益不易核算 政策评估结果闲置无用,(三)关于发展政策评估事业的思考 1提高对政策评估工作重要性的认识 2建立独立的政策评估组织 3实现政策评估制度化 4精选评估对象 5健全和完善政策评估信息系统,第五章 公共政策监控与调整,一、公共政策监控 1.定义：政策监控是政策监督与政策控制的合称，是为了实现政策的合法化与保证政策的贯彻实施而对政策的制定、执行、评估和终结等活动进行监督与控制的过程。 2.内涵： 政策监控主体的特定性（从事监控活动的个人、团体和组织 ） 客体的特定性（政策系统及其运行） 政策监控是一个动态过程,3.政策监控的基本原则：封闭原则、反馈 原则、能级原则 4.作用： 保证政策的合法化 保证政策的贯彻实施 实现政策的调整与完善 促使政策终结,二、公共政策调整 1.含义：公共政策的制定者根据变化的现实的需要，对原有的公共政策方案的内容和形式进行修正、补充和发展，以使公共政策能更好的解决社会问题的一种政策行为。 2.原因：政策问题、政策目标、 政策环境、政策资源 政策自身缺陷、负面作用加大 3.特点：改进性、延续性 4.作用： A.纠正政策偏差，避免政策失误 B.协调各部门政策之间的矛盾和 克服公共政策执行中的混乱现象 C.保证公共政策的稳定性和连贯性,三、政策监控机制的构成 1.立法机关对政策的监控（人民代表大会） 法律监督、财政监督、人事监督、工作监督 （1）听取和审议的“府两院”的工作报告 （2）审查国家计划和预算。这是人大进行财政监督的主要形式 （3）质询 （4）调查委员会 （5）罢免,2.司法机关的政策监控 人民法院和人民检察院 .行政机关对政策的监控(政府） （1）行政监察 （2）上级行政机关对下级行政机关对业务监督和人事任免 （3）下级行政机关根据民主集中制原则对上级行政机关对监督与控制 (4)专业性的政策监控（审计监督）,政党系统对政策的监控 （中国共产党与各民主党派） （1）党纪监督 （2）将自己的成员选入、列入立法机关、司法机关、行政机关 （3）利用所影响的社会团体、社会组织及所掌握的大众传媒 （4）各民主党派也通过他们的方式监督政策,5.利益集团对政策的监控 接近、提供信息、基层动员、提供竞选支持 6.公众与大众传媒的政策监控 讨论：举例说明公共政策终结的障碍及应对。,第六章 公共政策的终结,一、含义与特征 1.含义：公共政策决策者通过对公共政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的公共政策的一种行为。 2.特征：强制性、更替性、灵活性,二、作用 1.节省资源 2.提高绩效 3.避免僵化（铁路） 4.优化政策（饮食行业）,三、政策终结的形式 1.政策废止 2.政策替代 3.政策合并 4.政策分解 5.政策缩减,四、政策终结的障碍及应对 1.政策终结的障碍 ： 心理上的抵触（制定者、执行者、受益者） 机构的持续性 行政机关的联盟 利益集团的影响 法律上的障碍 公共舆论的压力 公共政策终结的代价,2.公共政策终结的策略 重视说理工作，消除抵触情绪 公开评估结果，争取支持力量 废旧立新并举，缓和终结压力 有选择地传播试探性信息，减轻公共舆论给公共政策终结造成的影响 正确处理公共政策终结与政策稳定、政策发展的关系,第七章 公共政策分析方法,一、系统分析方法 系统分析方法是一种根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、结构与层次、结构与功能、系统与环境等相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法。,（二）系统分析的特征： 1.注重定量分析 2.认真对待价值判断 （三）系统分析的内容： 1.整体分析：整体着眼，局部着手，协调各方，综合考虑，以达到整体优化。 2.结构分析 ：是寻求系统合理结构的途径和方法，其目标是找出系统构成上的整体性、环境适应性、相关性和层次性等特征，使系统的组成要素及其相互关系在分布上达到最优结合和最优输出。,3、环境分析。环境分析包括自然环境分析、技术环境分析、经济环境分析、政治环境分析、社会文化环境分析等。,4、相关分析。要求在政策研究过程，尤其是问题界定、目标选择和方案规划中，充分注意到各种问题及问题的各个方面之间、各个目标之间、各个方案之间、子目标与总目标之间的相互关系，注意政策目标和方案与社会、经济和政治环境之间的相互联系和相互作用，考虑各种因素对政策执行的效果可能产生的影响，从而设计出较优的政策方案。,二、定量分析方法 （一）内涵：定量分析是当代政策分析的主流。政策分析不能单凭经验、想象、判断或直觉，在许多情况下，必须有准确可靠的数字资料的分析作为依据。现代政策科学提高决策的科学化、合理化和可靠性，从一开始就从运筹学、系统分析、统计学、数学、计量经济学等定量学科中借鉴和发展出一些适应于政策研究领域的新方法和工具。,（二）定量分析技术的种类 1.确定型分析技术：线性规划 、排队论、马尔科夫预测法、成本效益分析、规划管理技术、对抗分析、质量保证等。 2.随机型分析方法和技术：动态规划、决策树,三、定性分析方法 （一）内涵及重要性 1.内涵：主要依靠专家的判断和直觉进行公共政策分析的方法 2.重要性 ：知识与经验、价值观、个人能力 （二）定性分析方法的类型 1.个人判断法 2.头脑风暴法,3.德尔菲法 4.交叉影响分析 5.脚本写作 6.运筹博弈,第八章 公共政策分析的学科发展,学科本质：应用性学科 与政策实践和政策效果紧密相连 终极目的： 如何才能产出高价值政策,学科发展的四大标准,对特定政策制定者的指导性 对特定政策研究者的指导性 能否促使上述双方优势互补 学科能否得到社会各方公认 高价值的政策制定、实践和效果 科学、合理、逻辑和、可操作性,符合四大标准的意义,渡过了“引进照搬”的盲目期 在消化吸收中步入创新阶段 克服了西方理论的水土不服 形成了理论与国情和实情的有机衔接 在解决复杂的社会问题时 能够扮演举足轻重的角色 奠定了学科不可或缺的地位 发展进入了良性循环,公共政策分析学科发展： 四大困境,现有理论未提供制定高价值政策的明晰答案 理论工作者和政策制定者脱节 现有理论不具备对特定政策研究的指导性 理论工作者和政策研究者脱节 现有理论下特定政策研究和制定难以优势互补 政策制定者和研究者各行其是 学科地位不能得到公认 学科和社会脱节 学科的科学、合理、逻辑和操作性不被认可,引进理论的缺陷： 对政策制定缺乏指导性,谈论政策自然过程，强调定性和抽象原则 缺乏思路、步骤、方法和标准 做什么？ 怎么做？ 用什么方法做？ 怎么考核？ 无法回答：照着做就科学？就具高价值？ 例：问题确认、根源分析,困境之一：理论未提供制定高价值政策的明晰答案,没有理由抱怨政策制定者,只要条件容许 政策制定者均期望：制定出高价值政策 避免失败、追求成功是人之天性 政策制定者应能够：制定出高价值政策 这些人的学习能力并不低 政策制定者期望的政策理论和方法 不排斥科学性和合理性 更强调逻辑和可操作性,没有理由抱怨政策制定者 作为该学科一员，不得不承认的现实,即使具可观的学习能力，在精读和通读所有著作，也难得如何制定高价值政策的明晰答案； 没有理由要求人们能够把那些只可意会的原则化作制定高价值政策的实践； 也没有理由要求人们在现实中去按照这些理论亦步亦趋操作； 更没有理由要求人们去精读逻辑性不强和不可操作的理论，尤其是没有理由要求他们去通读所有相关著作。,政策理论对政策制定缺乏指导性,政策制定理论和现实存在巨大落差 本学科点精读所有政策学著作 如何科学制定高价值政策 难得明晰答案，只有粗浅轮廓 缺乏逻辑和可操作的理论谁又愿精读 哪个政策制定者敢按其亦步亦趋操作？ 政策理论工作者和特定政策制定者之间 缺乏共同的目标，没有形成合力 双方各自为政、各唱各调、相互抱怨,困境之二：政策理论对政策研究缺乏指导性,政策研究者对政策理论的期望（角色定位） 崇尚科学、合理性，不排斥逻辑、可操作性 科学、合理性的表达，也需要逻辑可操作 国内引进的政策理论缺陷 虽有独立成章的“研究方法” 缺乏与政策过程相配套的研究过程 政策研究的逻辑性和可操作性是问题 无每个政策环节的研究目标、内容、线路、方法、衡量标准 也无每个环节研究中存在什么难点、难点根源、消除策略 更无制定者和研究者围绕共同目标各自应承担职责等 政策研究理论和现实政策研究存在巨大的落差 现实中约96的政策与管理研究者 不能明确告知政策制定的科学研究过程,困境之三：学科地位不被自然科学承认,政策理论被抱怨只是泛泛的理论 经不起科学考核、逻辑上前后矛盾 实践中不可操作、难获得合理知识 政策制定被指责凭经验和直觉（三拍） 按应急、兴趣和不得不做顺序处理问题 主次关系不明、先后次序颠倒 治本治标混杂、科学合理性欠缺 政策研究被认为阳春白雪和数字游戏（工具） 定性、离题太远和不可操作 只会泛谈问题和强调严重性 如何解决问题则空泛不可操作,当一门学科的科学性和合理性被怀疑时 其学科地位必然难以提高，尤与自然科学相比 当这门学科的逻辑性和操作性被怀疑时 虽可自夸意义重大，却难被各方公认和重视 政策学科可以自我强调学科之间的差异 但要自然科学尊重并承认是一门科学 可说是路漫漫其修远兮 而政策理论工作者、制定者和研究者三方各行其是 也从另一面增加自然科学的疑惑 政策科学学科和自然科学存在巨大落差,困境之四：政策研究和现实政策游离,研究者按自己背景和思路进行 “政策研究” 研究注重对科研一般规律的把握 “明确问题和探索未知”、填补“空白”和“创新” 缺乏对政策研究特殊规律的重视 政策形成过程为自然演化结果 政策研究缺乏科学自觉的进程 个人爱好和社会规范 超前指导和政策诱导研究 缺乏共同目标、优势互补机制,