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WTO上诉机构争端解决效率拖延及原因分析 摘 要：WTO上诉机构作为WTO争端解决机构中的常设机构，在世界经济环境瞬息万变的今天，对国际贸易争端的有效缓解和解决起到了至关重要的作用，然而，其所面临的挑战也在不断显现。其中，争端解决程序的效率拖延问题已经成为各成员方讨论的焦点，程序的拖延使WTO成员方开始寻求其他程序解决争端，很大程度上影响了WTO争端解决机制的可靠性和有效性。本文结合WTO上诉争端解决效率拖延的典型案例，剖析了其中的原因，指出了需要重视的几个问题。 关键词：世界贸易组织；争端解决机构；解决效率拖延；原因分析 世贸组织上诉机构从成立至今已经走过了22个年头，通过不断探索和提高，上诉机构已经发展成为一个成熟、具有良好声望的国际法庭。作为世贸争端解决机制当中的常设机关，其所作出的报告和建议涉及国际贸易的各个领域发生的争端，如环境保护、可再生能源补贴、逃税、洗钱、知识产权保护、动物保护、食品安全、消费者信息保护、反倾销以及多边贸易规则的和区域贸易协定等。但实践表明，争端解决的效率拖延问题日益严重，如何解决这个问题，已成为完善WTO争端解决机制必须重视的工作。 一、WTO争端解决机制的程序和特点 （一）WTO争端解决程序 WTO的争端解决的基本程序包括：磋商、斡旋调解和调停、仲裁程序、专家组程序、上诉审议程序、执行程序以及补偿和报复程序等，每个程序都有详细的规定和时间限制，这里只做简要的概述： 1.磋商：根?关于争端解决规则与程序的谅解（以下简称DSU）的规定，磋商是WTO争端解决的必经程序，并贯穿于争端解决全过程。若某一成员方依据某一协议提出磋商请求，接到请求的成员方应在10天内答复，并在30天内进行真诚磋商以达成解决办法。 2.斡旋、调停和调解：根据DSU第5条规定，当事方可以在任何时候请求WTO总干事进行斡旋、调停和调解，也可在任何时候终止此程序。 3.仲裁：依据DSU第25条规定，仲裁是WTO争端解决的选择性手段。当事成员方需要协议仲裁，并将达成的仲裁协议通报给所有成员方。 4.专家组程序：对于非紧急案件，提出最初磋商请求60天后双方仍无法解决争端，成员方可以申请成立专家组，紧急案件3个月内、非紧急案件6个月内最长不超过9个月发布专家组报告（实践当中很多超过时限要求），报告通过“反向一致”的方式在WTO争端解决机构（以下简称DSB）通过。 5.上诉程序：DSU第16.4条规定，争端方应以书面形式向DSB发出上诉通知，并向WTO上诉机构递交上诉通知书。提出上诉的时间结点是专家组报告发布给成员方后60天内。同时，DSU要求上诉机构在上诉后60天，最长不超过90内做出裁定。上诉机构只对专家组报告的法律问题及法律解释进行审议，上诉机构可以维持、修改或推翻专家组在法律问题方面的调查结论，但是不能发回重审。上诉机构报告依然采取“反向一致”的方式通过。 6.执行程序：败诉方应在专家组或上诉机构报告通过后30天内通知DSB其履行建议或裁决的意愿，在无法立即执行的情况下，应依据DSU第21.3条来确定执行的合理期限。 7.报复程序：如果在执行的合理期限到期后的20天内争端双方无法达成满意的补偿协议，DSB可以应当事方的要求授权中止减让或其他义务。 除了上述基本程序之外，DSB还包含一些特殊和附加程序。例如，反倾销协议当中规定的专家组特殊的审查范围、审查事项和审查标准；卫生与动植物检疫协议关于设立科技专家咨询组的规定等。 （二）WTO争端解决机制的主要特征 与关贸总协定相比，WTO有自己的争端解决机构，而且WTO争端解决机构有强制管辖权和专门的议事规则与程序，严格规定了各个程序及相应的时间，并有权成立临时的专家小组作为裁定的上诉机构。值得一提的是，WTO的调整范围突破了关贸总协定的货物贸易范围，扩大到服务贸易、与贸易有关的知识产权和与贸易有关的投资措施。同时，“反向一致”的表决原则，也大大增加了专家组及上诉机构报告通过的可能性，相对提高了争端解决的效率。 然而，WTO争端解决机制也存在一些问题，例如规定报复水平不得超过损害程度，违规成本低使得造成纠纷的一方愿意铤而走险甚至拒不纠正不符行为；再如，上诉机构只审法律不审事实，如果专家组报告中一旦出现事实认定错误将无法纠正，实践中也可能会出现关于如何划分法律问题和事实问题而产生争论。除此之外，近年来WTO争端解决机构解决争端的效率正逐渐下降，有些申诉案一拖数年，大大超过了规定的时间，这一问题正在引起成员方的关注。 二、WTO上诉机构争端解决效率拖延的典型案例 （一）关于“中国诉欧盟对中国钢铁紧固件的最终反倾销措施”案的上诉 2016年2月12日，WTO争端解决机构通过了“中国诉欧盟对中国钢铁紧固件的最终反倾销措施案执行异议程序”的上诉机构报告。需要指出的是，中国向WTO上诉机构就专家组报告提出上诉的时间是2011年3月30日。也就是说上诉机构用了将近5年的时间才解决这一争端。而如果从2009年7月31日也就是中国将欧盟对华钢铁紧固件的最终反倾销措施诉至WTO争端解决机构的时间开始算起的话，整个争端解决程序历经了将近7年的时间。 （二）关于“美国诉印度尼西亚进口园艺、动物产品限制措施”案的上诉 2017年2月17日，印度尼西亚向WTO上诉机构就美国诉其关于进口园艺及动物产品的限制措施的专家组报告中某些法律问题和法律解释问题提出上诉。2017年4月13日，上诉机构通知WTO争端解决机构其无法依据DSU第17.5条的有关时间期限的规定在60天内或最长90天内提交上诉机构报告。上诉机构指出其延迟提交报告的原因是该上诉案件以及其同时需要处理的其它上诉案件所涉及的审查事项过多并且复杂，同时，秘书处还需要对上诉机构报告进行翻译，而工作人员的严重不足使得这些工作进展缓慢。针对这一争端的上诉机构报告在将近7个月后最终于2017年11月9日向成员方散发。 （三）关于“欧盟诉美国飞机税收优惠措施案”案的上诉 2016年12月16日，美国就“欧盟诉美国飞机税收优惠措施案”的专家组报告向WTO上诉机构提出上诉；2017年1月17，欧盟就同一专家组报告提出交叉上诉；2017年3月3日，上诉机构通知WTO争端解决机构其将无法按照补贴与反补贴措施协议第4.9条所规定的30天及60天内发布报告。原因是这一案件双方出现交叉上诉的情况，这使得程序安排需要更长的时间，同时，对这一案件的审查涉及到采取某些特别程序来保护商业机密等。2017年9月4日，上诉机构报告正式向成员方发布。 （四）关于“俄罗斯对德国、意大利轻型商用车征收反倾销税”案的上诉 2017年2月20日，俄罗斯就“欧盟诉俄罗斯对其进口德国、意大利轻型商用车征收反倾销税”一案向WTO上诉机构提起上诉，同年2月27日，欧盟就同一案件提出交叉上诉；2017年4月11日，上诉机构通知WTO争端解决机构，鉴于案件的复杂性以及须同时处理的案件数量较多，在人员有限的情况下无法在上诉后60-90天内提交报告。并且表示报告的发布日期将在口头听证之后告知争端方及第三方。然而，截止作者发稿时，此案的上诉机构报告仍未发布。 除上述案例之外，其实还有许多数据表明，近年来WTO上诉机构的拖延问题似乎已成为WTO争端解决的常态，这便引发了对其以规则为导向的制度体系的怀疑。失去对这个体系的信任会导致国际贸易政策权利导向性的复苏，这样损失最大的将是实力最弱的国家。 更严重的问题在于，对上诉案件审理的拖延使某些成员国从中受益。WTO的争端不是抽象的争端，而是存在实实在在利益冲突。长时间的拖延降低了采取违反WTO规则行动的成本，从而创设了激励因素。寻求贸易保护的利益团体会促使其他成员国接纳他们的不当措施，并声称在未来几年内将不再接受WTO的审查。因此，造成更多的贸易保护主义，并引发更多的贸易争端。 三、上诉机构工作效率“拖延”的原因 （一）上诉率不断上升 虽然WTO争端解决机构的上诉率每年都会有所波动，但在过去10年当中，平均上诉率为68%，然而2016年，上诉率上升至88%。上诉率上升的主要原因在于：1）随着国际贸易规模的不断发展，越来越多的国家希望通过对专家组报告提出上诉来进一步维护自身的利益。2）上诉机构工作的意义被更多成员方所认可，大家认为上诉程序可以有效弥补专家组程序的不足，从而使争端得到更加合理的解决。3）成员方对专家组报告的“可理解性”提出质疑。近年来，在WTO争端解决实践中，大多数未被提起上诉的专家组报告都相对较短，而那些最长最复杂的专家组报告几乎总是被提起上诉。 2017年，截止到作者发稿之日，上诉机构已经受理了六个上诉案件，分别是2017年2月17日由印度尼西亚提起的关于“美国诉印度尼西亚进口园艺、动物产品限制措施”案的上诉；2017年2月20日由俄罗斯提起的关于“俄罗斯针对从德国和意大利进口商务车征收反倾销税”案的上诉；2017年6月29日，由欧盟提起的关于“欧盟诉美国飞机税收优惠措施”案的上诉；2017年8月30日由欧盟提起的关于“欧盟针对从巴基斯坦进口的某些聚对酞酸乙二酯产品的反补贴措施 ”案的上诉；2017年9月28日印度尼西亚对“中国台北诉其对进口平板钢铁产品采取保障措施”案的上诉以及2017年9月28日，巴西对“欧盟和日本诉巴西关于税收和税费的相关措施”案的上诉。看来2017年对于WTO上诉机构来说又是非常忙碌的一年。 （二）贸易纠纷的复杂性增加 近年来，由上诉争端方提交给上诉机构的证据数量已经由以前的平均每案约60项增加到近期的500项。WTO专家小组报告的平均长度也比以前增加了一倍多，达到350多页。造成这种现象的原因在于上诉案件所涉及的争端无论是从事实层面还是从法律层面都更加复杂。同时，世贸组织法律体系的不断完善也推动了上诉案件当中各项建议的长度和复杂度。在类似于空客和波音这样的特大型贸易争端当中，上诉机构必须突破以往的工作格局，这使得等待在所难免，而这种情况以后还将继续存在。同时，许多来自于WTO以外的法学专家们目前在大多数争端当中代表争端各方参与到上诉案件的审理当中，虽然他们的参与使争端当中的各项事宜显得更加敏锐，同时带来更多的专家意见，这一方面使争端的解决更加公正，但另一方面确实使案件所引发的诉求和争论明显增加。事实上，近期上诉案件当中涉及到的有争议事项的数量已经是过去的两倍。而争端方依据DSU第11款所提出的诉求的数量也随之增加，而对争端方所提出的每一项诉求，上诉机构都必须充分审查。同时，针对上诉案件所提出的程序要求也不断增多。 （三）程序之间的适用顺序问题 任何争端解决机制所遵循的规则都不是完美的，这些规则都是谈判者们相互妥协的结果，有时模糊不清，不严密，不完整甚至相互冲突。例如DSU第21.5条相符性审查程序与第22条关于终止减让或其他承诺的仲裁程序之间的适用顺序问题一直未得到明确界定，使上诉机构无法统一采取确定的标准，造成个案差异较大以及可能导致程序的拖延。我们注意到，在许多近期的案件当中，DSU第22.6条的仲裁程序都在“合理期限”尚未通过且双方没有签订适用协议的情况下被直接适用，这种情况的出现似乎与WTO争端解决的效率降低有关。解决相关仲裁程序的适用顺序问题对WTO争端解决机制的成功运行是至关重要的，在近期的WTO争端解决机构会议上，这一问题也多次被讨论。 （四）专业人员不足 对于WTO上诉机构而言，其设立的初衷是每年审查少量案件，因此，只由7名来自成员国的?Y深专家和法官组成。WTO上诉机构相对于DSB的专家组来说虽然是常设机构，但这7名法官在上诉机构却只是兼职，大多数上诉机构成员都有其他的本职工作要做，这也是机构规则当中所体现的。如此有限的资源要处理持续增加的并且日益复杂的上诉案件，而且要在不影响报告质量的前提下在不超过90天内提交报告，上诉机构的法官们无疑面临巨大的挑战。可以做个比较，联合国国际法院审理案件的平均时限是4年，当然国际法院所审理的案件性质与WTO不同，因此时间上不存在可比性，然而，联合国国际法院共有15名法官和60名专业人员，从人员配备的角度上来讲，WTO上诉机构显然明显不足，而这已经成为影响WTO上诉机构工作效率的重要原因。 四、WTO上诉机构提升争端解决效率需要重视的几个问题 （一） 进一步完善WTO争端解决机制 针对目前DSU的各项条款在WTO争端解决实践当中所暴露出来的问题，应进一步完善和修改。例如对DSU第21.5条相符性审查程序与第22条关于终止减让或其他承诺的仲裁程序之间的适用顺序问题应作出明确规定。同时，第21.5条的相符性审查不需对整个案件重新审理，而只需审查败诉方的执行措施与争端解决机构的建议或裁决是否相符即可，这样可以提高审查速度。此外，上诉机构应当着眼于向成员方发布更加简明扼要的和更有说服力的报告。为了进一步提高上诉机构法官的工作效率，也可以适当限定当事方意见书的页数，使其尽量简明扼要。 （二）解决DSU第21.3条的合理期限问题 DSU第 21.3条针对执行WTO建议和裁决的合理期限问题作出了具体规定，但是对于合理期限的确定标准却没有进行规定，只是总体上设定了合理期限的长度不多于专家组报告或者上诉机构报告被采纳之日起的15个月，并且应该由仲裁员作出裁定。但是，在WTO争端解决的实践中，往往仲裁员对个案的合理期限裁定是各不相同的。在上诉机构处理的大多数案件中，败诉方一般都倾向于享受该条款的合理期限，并且主张最长的时限范围。因为这样可以使败诉方由于接受裁定而导致的损失降到最低。例如，上诉机构在2017年4月13日针对“美国针对从韩国进口大型家用洗衣机的反倾销、反补贴措施”一案，发布了美国执行DSB规定和建议的“合理期限”。仲裁员裁定，本案中美国执行DSB裁定和建议的合理期限是从上诉机构报告被通过之日起15个月。由于报告是在2016年9月26日通过的，因此，这一期限将于2017年12月26日到期，而这对韩国相关企业来讲无疑是漫长的等待。 （三）处理好国际法与国内法的关系 对于WTO争端解决机制在各成员方的国内法地位，WTO本身并没有明确规定。但可以确定的是，WTO规则应先转化成国内法才能适用于各成员国国内。而这一规定在实践中时常被成员方利用。例如，在有些案件当中，败诉方以修改国内相关立法为理由来拖延执行DSB的建议和裁定。由于上诉机构受理的很多案件都不同程度上触碰到成员方的国内法规和政策，有些还会涉及到十分敏感的领域如医疗健康、安全、自然资源保护甚至“公共道德”的保护等。要在公平和开放的贸易规则与给予国内法适当空间之间寻求平衡，实在需要时间。针对这一问题，DSB须正确处理国际法与国内法的关系，从而避免败诉方利用该条款来滥用合理期限，导致争端解决程序的效率降低。 （