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联邦制：分离与整合 联邦制和单一制是当代国家结构的两大基本形式。同单一制相比较，联邦制是一种表面上分散的国家制度，在设计上首先的体现的是一种分离的原则。从纵向上看，联邦制在不同层次的政府之间划分权力，实行纵向的分权；从横向上看，联邦制在同级政府之间划分,立法、行政、司法相互分立并制衡，这是联邦制国家分离的趋势。但是在本质上来说联邦制是一种“合”的制度。实行联邦制的国家一般是因为政治、经济、民族或者文化的较大的差异性，而联邦制可以在保留和尊重这种多样性的同时，实现国家整合的目标。所谓社会整合其核心就是要解决社会各阶级、阶层和利益群体之间的对立和冲突，最大限度的弥合社会裂隙，增强社会的凝聚力。从联邦制国家来说，就是要整合民族、经济、地理条件等各个不同方面的差异性，调和群体之间的利益和矛盾冲突，在一定程度上保持各自利益的同时，又维护共同的和共有的利益。所以也可以说联邦制是在多样性的基础上实现统一性的因素。而且通过考察，我们将会发现联邦制国家形式上是分散的，而实质和精神来说则是聚合的。事实上，设计联邦是为了把团结一致和多样化的优点结合起来。用联邦主义最著名的研究者之一丹尼尔伊拉扎尔的话来说，一方面，自由主义的联邦主义，“设计它是为了防止暴政而不防止治理”；另一方面，它是“出于人民和政治实体为共同的目的团结起来，但同时又要互相独立以保持各自的完整这样的一种需要。这就很像既要吃掉蛋糕又要留着蛋糕、二者兼得那样。” Elazar, D. J. 1987,Exploring Federalism, Tuscaloosa, AL: University k Alabama Press. pp. 129-133.在对联邦制的起源进行探讨以后，我们将分析现代联邦制国家政府间关系，在最后我们将结合世界一体化的发展趋势和国家政治的发展来考察联邦制的困境和问题，以及对它的发展方向做一个预测。一、联邦制的历史渊源在今天世界上的近二百个国家中只有二十多个国家实行联邦制，但因为联邦制具有很大的包容性，所以世界上的大国以及次大国(如美国、俄罗斯、加拿大、德国、澳大利亚、巴西、墨西哥、印度、 巴基斯坦、尼日利亚等)大多采行联邦制。 由于实行联邦制的国家在政治体制上存在着很大的差异，于是有些学者主张以美国、瑞士、加拿大和澳大利亚为典型的联邦制。英戴维米勒 韦农.波格丹诺编：布莱克维尔政治学百科全书，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版第254255页。威廉瑞克在联邦制：起源，运作与意义中指出: 这是一个联邦制的时代。在1964年，世界上一半以上的面积被那些有某种理由自称为联邦制的政府统治着。20世纪真正是联邦制的世纪。威廉瑞克：联邦制：起源，运作与意义，转引自宪政论坛。1、联邦制的含义及特点当前对联邦制的研究多集中于对联邦制外部特征的概括，而且多以美国的联邦制为蓝本。对于联邦制的内涵各个学者有不同的观点，尚无定论。有些学者从立法权的角度来理解联邦制，“一种立法权由中央立法机构和组成该联邦的各州或各地域单位的立法机构分享的立宪体制”。 英戴维米勒 韦农.波格丹诺编：布莱克维尔政治学百科全书，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版第255页。联邦制是一种协约，“依据这种协约，几个小邦联合起来，建立一个更大的国家，并同意做这个国家的成员。所以联邦共和国是几个社会联合而产生的一个新社会，这个新社会可以因其他新成员的加入而扩大”。 法孟德斯鸠论法的精神上册，商务印书馆1961年版，第130页。英国牛津大学教授肯尼思钦顿惠尔在联邦政府一书中指出：“我所谓的联邦原则，指的是分权的方法，目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立。” 英惠尔著联邦政府，天津编译中心傅曾仁等译，台北：台湾商务印书馆1992年版第13页。美国学者威廉姆瑞克(William H.Riker)在联邦论中对联邦制作的定义是:“联邦制度之主要机构,乃联邦及其各组成分子之政府，而此两者又于同一领土之上， 统治相同的人们，且彼此又皆享有独立从事某些决定，不受干涉之权限。”弗雷德，格林斯坦等主编政府制度与程序，台北：企鹅出版事业有限公司出版第198199页“将政府活动分成地区和中央两大部分，彼此各有某些专司，并负责其最后决定之政治组织体。”同上，第138页。那么，联邦制是一种由下至上的多中心政治秩序。现代联邦制的一个重要的价值基础是个人的自主与群体的自治。没有这个基础的地方，便是中央集权主义的乐土。就广义而言，联邦制不仅是关于政府结构的一种制度安排，而且是一种组织政治生活和管理公共事务的模式。美国当代著名政治学家爱拉扎尔（Daniel J. Elazar）这样评价联邦制：“人类，因而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：追求政治正义以获得政治秩序；探明政治权力及其运用的真实经验；利用能够将这两个问题统一起来而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境而说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦主义。”转引自刘军宁：大国问题与自由主义，见宪政论坛。“由全国性政府和区域性政府根据宪法分享包括主权权力在内的国家权力行使权，并且不得单方面改变宪法分享格局的一种国家结构形式类型。”童之伟：国家结构形式论，1997年9月，武汉大学出版社，第210页。托马斯戴伊(Thomas Dye)说联邦制的结构是：(1)全国政府的权力由宪法赋予；(2)州得到宪法保障；(3)宪法确定全国政府与州政府的权力；(4)宪法条文规定州组成联邦政府；（5)法院解释宪法条文。这实际上是对联邦制基本特征的概括，而不能作为严格的联邦制的定义。阿尔伯蒂尼发展了作为意识形态的联邦制理论，从联邦制中析出了三个方面的含义：价值方面-和平的选择；结构方面-联邦政府；社会历史方面-人类被分化为敌对的阶级的过程已经结束，被分化为敌对国家的过程行将结束的历史发展过程中的一个阶段。 Andrea Bosco ,The Federal Idea,Vol.1(London: Iothian Foundation ress,1991),p.334。 总的来说，联邦制体现的是是权力之间相互并列的关系,而不是权力之间相互从属的关系也就是说虽然联邦政府权力和成员单位的权力只是在数量对比上存在差异但是却不存在从属的地位；它是一种平等的联盟,而不是上下之间等级森严的秩序，成员单位和全国政府在各自的权力范围分享权力；它是相互制约的各种独立自主的力量，全国政府和成员单位的权力具有互补性，各行其是，互不干涉；它是权力之间的相互平衡。当有着不同的语言、宗教信仰或文化规范的不同族群的自由人民愿意在一个公认的宪法体制下共同生活时，他们期待享有某种程度的地方自治和平等的经济和社会发展机会。在地方、地区和国家分权的联邦政府制中，当选官员负责制定和执行针对地方和地区需要的政策。地方和地区政府与国家政府合作，并也相互合作。 联邦制是一种多中心的复合共和制，（1）是关于自治、非集权、多样性的宪制安排。它有两个基本的建构原则，第一，制定一部有严格修改程序的宪法，在全国政府与各构成单位（州、省、邦）之间分割国家权力。全国政府管理国防、外交、统一大市场等与全国人民密切相关、需要集中管理的特殊事项，其他与各构成单位人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，都由各构成单位政府管理。第二，各构成单位人民有自治或自组织权。（2）各构成单位议会议员、政府首长，由当地人民选举产生。（3）绝大多数联邦国家的构成单位并且有自己的宪法，规定自己的政府组织形式。（4）此外，联邦制还有两个并非不重要的原则：联邦议会一般实行两院制，其中一院按人口比例选举产生，另一院由各构成单位选举或任命的代表组成；（5）当联邦与各构成单位发生权力冲突时，由独立的司法机构-联邦最高法院或宪法法院依据宪法裁决。联邦制是两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。奥斯特罗姆著，复合共和制的政治理论，毛寿龙译，上海三联书店，1999年版。在我国，学者一般深受联邦制“双重主权”理论的影响，习惯于用“双重主权”理论及“权力来源”理论解释两种国家结构及其相应的制度特征。比如“联邦制是两个或两个以上主权国联合而成的国家结构形式。联邦的成员邦本是主权国，它们在组成联邦时，各自将主权的一部分交给联邦行使，其余权力保留在自己手里。在联邦制下，联邦（中央）和各成员邦（地方）都享有主权，都有自己的宪法。中央和地方的权限划分由联邦宪法规定，凡宪法没有规定属于中央的权力，都属于地方的权力”。乔晓阳主编：立法法讲话，北京，中国民主法制出版社，2000年，第9页。在这种理论之下，两种国家结构即单一制和联邦制的区别被绝对化，联邦制和单一制用来组织国家结构的手段也被对立化 联邦制是这样一种政治制度，其中权力的划分由宪法规定，受宪法保护，中央政府做出的决定适用于国家全体成员，而若干次国家成员做出的决策只适用于整个人口的不同部分。2、联邦制的特点关于联邦政府的权力来源就并存着两种分歧的理论：契约理论和国家理论。契约理论认为，组成联邦的各州或邦曾是单独的、独立的国家，各州通过在制宪会议上选择代表，制订一部新宪法而成为一体；是各州通过订立契约建立了新政府，并移交给新政府一些有限的权力，新政府则从它的成员州获取了权力。国家理论则从同样的历史过程中得出了全然不同的结论。国家理论认为，是一个单一的主权者-人民，既创造了全国性政府又创造了州政府，并在同时授予不同层级的政府以某些专门性的、有限的权力。联邦制作为一种有效的制度安排，具有以下特点：(1)二元主权。这里就打破了主权不可分割的神话，将主权和主权权力区分开来。主权是不可分割的，但主权权力是可以分享的，联邦和成员国分别拥有主权，只是主权的来源方式存在差异。关于联邦政府的权力来源就并存着两种分歧的理论：契约理论和国家理论。契约理论认为，组成联邦的各州或邦曾是单独的、独立的国家，各州通过在制宪会议上选择代表，制订一部新宪法而成为一体；是各州通过订立契约建立了新政府，并移交给新政府一些有限的权力，新政府则从它的成员州获取了权力。国家理论则从同样的历史过程中得出了全然不同的结论。国家理论认为，是一个单一的主权者-人民，既创造了全国性政府又创造了州政府，并在同时授予不同层级的政府以某些专门性的、有限的权力。 (2)双重政府。联邦制是经自由选举产生的、由负责管理同一人口群和同一地区的两个或两个以上政府分担权力和决策的体制，即由全国性政府和区域性政府分享权力。它们分别依据宪法所赋予的权力而存在，并通过立法、行政和税收分别作用于公民。一般说来，对于全国性的需要和利益由联邦政府负责如国防、国际条约、联邦预算及邮政服务等，而与本州的繁荣有关的事物上则自己管理自己。地方法令反映地方社区的意愿：警察和消防巡逻、学校管理、地方保健和建筑规章往往由地方设置和管理。(3)双重宪法。 各成员国(邦、州)按照联邦宪法的规定，制定自己的宪法和法律，设立自己的立法机关和行政机关，在自己管辖的地域内行使职权，领导地方各级政府。当然成员单位的宪法不得同宪法相违背，如出现违宪的情况，一般由法院对宪法重新做出解释或者宣布成员单位违宪的条款无效或者予以撤销。(4)双重国籍。成员国(邦、州) 的公民除具有自己的国籍外，同时还可以具有联邦的国籍。(5)刚性分权。联邦和成员国(邦、州)的权限划分，由宪法和法律明确规定， 联邦政府和官员都不得干预或侵犯成员国的权力。比如在美国，对联邦政府采用的是列举权力，而对一些除此之外的事物则由州政府管理，州的权力是保留权力。3、联邦制的起源：从圣约到宪政对于联邦制的起源，从实践上来说可以追溯到公元前五世纪的希腊城邦，而理论上的根源则更加深厚，一般的认为联邦制从源头上来说经历了圣约-契约-宪政的过程，最后形成了联邦主义的政治原则。现代联邦主义本身就直接起源于约法的观念和历史实践。在西方，联邦主义与宪政的共同来源是圣约。当圣约落实到宪法中之后就变成了宪（法性）约（定）（constitutional covenant）。联邦主义便依据宪约来处理人类事务的组织形式。由圣约、宪约转换而来的联邦主义最初是一个宗教概念，来自圣经，用以界定上帝与其子民以色列人之间的关系，以及以色列的十二个部落政府之间的关系。参见：DanielJ.Elazar,KinshipandConsent,TheJewishPoliticalTraditionanditsContemporaryManifestations，见DanielJ.ElazarandJohnKincaid,eds.Covenant,Polity,andConstitutionalism(Lanham,Md.:UniversityPressofAmericaandtheCenterfortheStudyofFederalism,1984).联邦主义就起源于过去的小共和国为增强军事力量和谋求共同发展的深切需要，它的历史渊源可以追溯到古希腊的城邦同盟，甚至遥远的圣经时代。据圣经记载，以色列诸部落为了摆脱埃及法老统治和对外帮作战，曾结成紧密的同盟（公元前12世纪-722年）。古希腊的城邦国家结成过著名的安菲替温尼同盟，进行了与波斯的战争，在希腊晚期，又出现了名垂青史的亚该亚同盟、埃托利亚同盟。同盟的名称叫sympoliteia,意思是“共同的公民生活与政治生活”。这种结盟传统，在中世纪和近代的欧洲，仍绵延不绝。 在历史上，圣约是古代社会相互结成更广泛的联盟关系的一种方式。在古代，邦与邦之间的联合是通过订立圣约、彼此盟誓的方式产生的。在古代所采取的歃血为盟的方式，今天已经被更文明的形式所取代，如签字、宣誓等，但其背后的宗教与道德精神是依然存在的。在中国文化传统中，国邦间的联盟在历史上也同样是起源于在神面前的誓约。作为日后发展成联邦主义的国邦间的联盟，不论在中国这样的东方，还是在欧美的西方都有类似的宗教与道德基础，都有圣约的影子。 圣约与其说是一个神学概念，还不如说它是一个神权政治（theo-political）上的概念。在政治上，圣约包括一个基本平等的人们的聚合，他们通过一个至高无上的神的权力为依托，并有强大的约束力的相互信任的约定而达到一直的同意，并且这个新建立的体系共同完成一种使命。这一圣约的终止只有经过了所有参与方的同意才能达成，由此圣约具有非常强烈的宗教和道德意义，这也是圣约不同于其他约定之处。即道德约束的特征优于其法律意义的特征，圣约的核心要素之一是协议但有更高的道德力量也就是上帝。 圣约是有道德内涵的约定，通常基于自愿的同意和相互盟誓。圣约通常存在于独立的、地位平等的双方，以达成共同认可的目的。每一项约定都涉及到各方表达同意、作出承诺与取得一致。与日常生活中的种种法律性约定相比，圣约更多地立足于信仰。在圣约中，上帝（主神），有时被认为是圣约中的一方，但更多是圣约双方的见证者和圣约自身的守护者。宪约体现的是一种平等的约定关系，排除了单向的、指令性的权力关系。 “契约”的概念基本上没有特殊的宗教内涵，原本用于私人间的民事事务。契约所产生的义务通常是指法律意义上的义务。契约更为明确、狭窄，是地地道道的“社会”契约。可以说契约的提出已经使圣约这种道德宗教的意义走向世俗化，而宪政观念则是将这种圣约的道德宗教意义完全的世俗话，使其打上了现实政治生活的烙印。只有当圣约转化为宪法时联邦主义才有可能。没有宪约的桥梁，现实世界与联邦主义只能隔岸相望。在历史上，系统地用圣约/宪约的思想来阐述联邦主义的第一位重要学者是十七世纪初期德国的约翰内斯阿尔图休斯（Johannes Althusius）。他的政治论（Politica，1604年）是全面探讨联邦共和主义的著作。作者从圣约的角度来看待人类社会的由来和演变，提出了一套政体建设理论。他把政体看成是其公民在同意的基础上建立的复合政治结社，这个结社的基础是自愿同意，而不能由统治者和强权者强加。他所构建的联邦制度的构成单位是地域性的政治体，单种族的小社群（consociation）。阿尔图休斯是第一个把对联邦主义的宗教理解与联邦主义的政治理解结合起来的人，他从宗教的角度发掘联邦主义的内涵。他既是一位政治学家，也是一位担任公职的官员，也是主张宗教改革的清教徒神学家。阿尔图休斯在十七世纪初构建了基于圣约与宪约的联邦主义的政治理论，新英格兰殖民地的清教徒们则在十七世纪开始实验联邦主义的政治秩序，构建联邦主义的政治安排。圣约观念是清教徒从圣经中获得的观念，它强调个人、群体和政府在追求公正，实现真正伙伴关系和作为分享权力基础的谈判中的伙伴关系。Covenant是一种承诺或者保证，相互之间把对方的自由看作是自己的一部分，相互支持对方的自由，相互支持对方的努力，通过共同的民主决定来从事共同的事业，共同反对强力以及保卫自由。他们最初把这种观念应用于宗教改革中,按教派自治主义的原则改善教会的管理方式。按照他们的理论，只有当一群上帝的选民组成自愿结合的社团时，一个教会才应运而生。因此教会是由教徒们之间的契约维持的，牧师的地位是由教徒赋予的，一个人必须由一群基督徒“召唤”才能成为牧师，他的工作也只是作为一个虔诚的教徒对其他一群人履行职责。教会管理建立在人们自愿结合的基础之上，教会与教会之间的关系也是如此，他们通常用复数来讲“各个教会”，没有单数的“新英格兰教会”。各教会靠共同的目标和生活方联结在一起，而不是统一的管理机构。新英格兰地区教会的这种组织形式和管理方式已经体现出联邦主义的色彩。清教徒不仅渴望建立一个理想的教会，也同样渴望在政治生活中实现他们的理想。新英格兰早期的社会甚至有点“政教合一”的味道，殖民地的治理一开始就遵循宗教理论的指导，政治自治与宗教自治相对应，像上文所提到的城镇自治。地方行政官员对他们来说和牧师的地位类似，都是人民的仆人，得到居民的批准才能行使权力。新英格兰的教会自治是根据其宗教理论主动形成的。对于联邦制的发展比较重要的文件就是“五月花公约”。1620年7月签订“五月花公约”,其内容为“在上帝面前庄严结盟，同心协力为较佳秩序与生存建立一个文明政体并且要随时制订、拟定和设计那种公认最为适合殖民地全体人民利益的公平法律、条例、法令、法规，以及设立治理机构。” 这个公约是教会盟约式的民主协定它表达了初来殖民地的移民希望政府是来源于人们之间的社会契约这一愿望。“五月花公约”是美国建国史中的一个重要文件。这种把国家视为政治结社的观点，只是在十七世纪后半叶的北美才受到了重视。美国的开国之父们进一步把这种国家观个人主义化。可以说，在十七世纪的清教徒们在理论与实践两个方面所兴起的联邦主义运动，是联邦主义和宪政在人类历史发展中的一个根本的转折点，为联邦主义与宪政在后来的进一步兴起与扩展铺平了道路。通过分析，我们发现联邦的最初的意思是“受约法约束的（状态）”。该词在公元四世纪译出的圣经中用来表达的含义是圣约（covenant）。在英语中最早使用federal这一词的是十七世纪的清教徒。他们所说的federal theology，指的是上帝与北美的定居者之间的圣约（covenant）。当这种圣约以宪法和宪章的形式存在之后，就变成了宪约。到十七世纪后期和十八世纪初期，这一词在使用过程中已经演变到包括邦与邦之间的协议。例如，到1721年，federation已经用来指“联合起来的同盟”（united league）。其中暗含的是圣约各方（在上帝面前的）相互间的平等地位。圣约的思想在政治哲学上为宪政和联邦主义提供了道德上的依据，这种自愿的同意是一切文明的政治秩序的根本合法性基础。而起源于圣约的宪约为联邦主义政治秩序提供了充分的宗教基础以及构建联邦政府的制度结构。宪政思想与联邦主义的核心内容之一是人类的政治秩序是经由彼此同意结成的，人们通过彼此缔约来处理他们的事务。依据联邦宪约所结成的政体是个人的自愿联合。联邦的自由即是合乎宪约从而享受到的自由。从宪约在圣约与联邦主义之间的桥梁作用，也可以发现宪约对于联邦主义之必不可少。圣约先于宪法，宪法先于联邦。联邦制与宪约的结合才构成联邦主义。宪法中隐含着作为圣约的高级法。宪政限制了联邦主义的产生方式，即联邦的缔结须以和平的方式，基于各方的自愿同意，并且和平共处。所以，联邦主义离不开宪政，宪政离不开宪约。任何宪法一旦失去（神）圣约（法）的高级法背景，就不再是宪法了。所以，联邦主义与宪政都具备相同的高级法背景。圣约是宪约和联邦主义的精神支柱，也是它们共同的价值源泉。探讨联邦主义的宗教与道德基础并不是为了进行知识考古而去挖掘，更重要的是去理解联邦主义与宪政中的丰富的价值内涵。不论其宗教的意义如何，圣约的思想在政治上为宪政和联邦主义提供了宗教与道德的基础。不论是圣约，还是宪约都是平等的各方之间的神圣约定。在联邦主义之下，圣约与宪约都不是统治者下达给被统治者的中央文件，其签约方也不仅是统治者与统治者之间的协定，最终也须由公民（通过其代表）来签署批准。签约各方也不应赋予任何一方以绝对的支配权，而是维持各方之间的平等地位。如果有任何一方绝对凌驾于他方之上，宪约与联邦主义就不复存在。前苏联之所以徒有联邦制的旗号，就是因为执政党作为一方绝对凌驾于各方之上。宪约提供了基本的游戏规则，制造并维持动态的稳定。如果其中的一方（不论是联邦政府，还是各成员体）坐大，凌驾于其他各方之上，动态的稳定与政治游戏都将难以继续。4、联邦制的宪政原则（1）主权在民 主权一词，主要指国家的最高权力。 法国早期思想家布丹首创近代主权概念，他在国家论六卷中提出“主权是公民和臣民之上的最高权力，是不受法律限制的”，认为这种权力是国家必备的要素，具有永恒性、无限性与不可转让性的特征。自由主义者则坚守“主权在民”，认为国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，所以国家的最高权力属于人民；不管是君主还是政府，都是由人民授予的权力，如果不按照人民的授权办事，则人民有权将其推翻。参见英洛克：政府论、法卢梭：社会契约论。这种观点在著名的美国独立宣言中体现得最为鲜明：“人人生而平等，他们都从他们的造物主那里被赋予了某些不可转让的权利”，“为了保障这种权利，所以才在人们中间成立政府。而政府的正当权力，则系得自被统治者的同意”，当一个政府“企图把人民压抑在绝对专制主义的淫威之下时，人民就有这种权利，人民就有这种义务，来推翻这样的政府，而为他们未来的安全设立新的保障。”稍后的法国人权宣言更加明确地宣布：“整个主权的本原主要寄托于国民。任何国体、任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力”。（2）权力的非集中化 亦称为分权制衡、权力制衡、三权分立。 这一原则为古希腊的大思想家亚里士多德首先提出。他在政治学一书中论述道：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三个要素(部分)都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构。各要素的组织如不相同，则由以合成的政体也不相同。三者之一为有关城邦一般公务的议事机能(部分)；其二为行政机能部分行政机能有哪些职司，所主管的是哪些事， 以及他们怎样选任，这些问题都须一一论及；其三为审判(司法)机能”。 古希腊亚里士多德：政治学，商务印书馆1965年版第214215页。后来，英法的著名思想家洛克和孟德斯鸠继承和发展了这一思想。孟德斯鸠在论法的精神一书中指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。说也奇怪，就是品德本身也是需要界限的！”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”盂德斯鸠：论法的精神上卷，商务印书馆1961年版第154页。治权分立原则主张把国家统治权力划分为立法、司法、行政三权，并由相应的三个不同的国家机关分别行使，它们之间的关系各自独立而又相互制约，以达到平衡与协调。联邦党人文集中有一段话说得很精辟：“在一个单一的共和国里，人民交出的一切权力是交给一个政府执行的，而且把政府划分为不同的部门以防篡夺。在美国的复合共和国里，人民交出的权力首先分给两种不同的政府，然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部分。因此，人民的权力就有了双重保障。两种政府将互相控制，同时各政府又自己控制自己”。 美汉密尔顿等：联邦党人文集，商务印书馆1980年版第265266页。要言之，主权不可分割，治权必须分立，权力必须制衡。（3）法治 “法治”是“人治”的对称。 前者的概念是“以法治国”和“依法办事”，后者则是“以人治国”，“权大于法”。孟德斯鸠曾经简单的论述这种法治社会，他指出：“我们可以有一种政制，不强迫任何人去作法律所不强制他做的事，也不禁止任何人去作法律所许可的事”。 盂德斯鸠：论法的精神上卷，商务印书馆1961年版第154页。法国的人权宣言主张：“法律仅有权禁止有害于社会的行为。凡未经法律禁止的行为即不受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”“法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的”。我们所倡导的法治主义的主要含义是：(1) 宪法和法律具有最高权威，即宪法法律至上；(2)以法律制约政府权力， 以克服滥用权力的行为；(3)政府必须依照宪法和法律进行统治， 而不得享有超越法律之上的特权；(4)法律面前人人平等；(5)政府必须尊重和保护个人的自由和权利；(6) 司法是权威、公正和独立的。司法机关在国家政权体系中是有权威的，具有独立的地位，能够公正的行使权力。 （4）有限政府 宪政的精义就是有限政府。 宪政关涉到两种关系：其一是政府与公民之间的关系，亦即权力与自由(权利)的关系；其二是政府各部门之间的关系，或者说政府各不同类型的权力及其运用。前一种关系是一对主要矛盾，对它的不同理解构成不同的国家观与宪法观的基础。后一对矛盾是加强对前种关系的有效控制的手段。两对矛盾的对抗与平衡是宪法的不朽主题。宪政主义意味着在政府公民的关系中对政府进行法律限制，在被统治者的权利与自由和政府的有效运作中间谋求微妙的平衡。参见许清等编：宪政精义，中国政法大学教务处印，1994年版第5054页。政府的权力过大，且缺乏法律限制，就必然会侵犯公民的权利和自由，因此，必须借助于法律和法制给政府的权力划定一条合理的边界。宪法要成文的必要性就是旨在建立有限的、负责的政府，防止专横的、威权的统治，有效地保障公民的权利和自由。“自由主义认为，国家机器的任务只有一个，这就是保护人身安全和健康；保护人身自由和私有财产；抵御任何暴力侵犯和侵略。一切超出这一职能范围的政府行为都是罪恶。 一个不履行自己的职责，而去侵犯生命、健康，侵犯自由和私有财产的政府，必然是一个很坏的政府。” 奥路德维希冯米瑟斯：自由与繁荣的国度，中国社会科学出版社1995年版第90页。 斯蒂文霍尔姆斯（Stephen Holmes）断言：“有限政府也许比无限政府更强有力。制约可能是力量之渊源，这并非自相矛盾，而是一种充满悖论的洞见。这一见解是自由主义宪政的核心。人们经常对民主政府无力解决国内或国际的重大问题而沮丧，批评者更倾向于将自由主义的制度，诸如分权制度，视为阻碍解决问题的过时的制度。但是，责备自由主义导致政治无能是一种缺乏历史感的表现。一部自由主义宪法通过限制政府官员的专断权力，可能在适当条件下增加国家解决特定问题以及为了解决共同目标而动员集体资源的能力。” Stephen Holmes, Passions and Constraint: on the Theory of Liberal Democracy, Chicag University of Chicago Press, p. xi.（5）国家中立 “国家中立”原则包括两个方面的意义：其一， 在多元利益冲突和党派竞争之中，国家应严格恪守中立原则，不偏不倚，不充当任何党派或利益集团的帮手；其二，不介入私人生活领域，不与民争利。国家是由全体国民组成的共同体，它依靠全体国民的纳税和共同维护而存在，它理应为全体国民提供稳定的生活环境和可靠的安全保障，而不应有超越国民利益的特殊利益和特权。国家中立原则要求政府中立、公务员中立、武装力量中立以及司法公正。二：联邦主义的本质 联邦制的本质是一种从分散到集中的制度，分权不过是用以保持多样性进而维护统一性的一种手段。在保留多样性的同时整合和协调难以统一的利益，并尽可能的实现最大的一致性，是联邦制的核心内容。王丽萍：联邦制与世界秩序，北京大学出版社，2000年10月版，第38页。联邦制作为一种同单一制并列的另一种国家结构形式，与单一制一样在构建民族国家并维护国家统一的过程中，在集中的方向上表现出强烈的倾向和潜能。 同上，第13页。联邦制的本质内核：在混乱中代表一种秩序，在分裂中实现统一。 同上，第102页。 1、联邦制的要素：（1）圣约方式:在现代联邦制以统一的宪法为外在的法律表现形式，每个联邦制国家一般都有一部宪法，各个联邦制国家的政府和治理过程都是以宪法为根本的。但从联邦制的起源和发展过程来看，宪约背后一般存在更高的一种权威，也就是上帝的存在。即使在现代社会，人们建立联邦制是为了现实的政治或者国家利益的需要，但在这些联盟的背后都有一个共同的信任为前提，这就是圣约。圣约的存在是现代联邦制的一个典型的或者说基本的特征。（2）宪政。一个国家的文字宪法包含该国公民同意遵守的最重要的法律，并规定了这个国家政府的基本结构。因此，基于个人自由、社群权利及有限政府权力的民主宪政，构成治理民主国家的框架。 宪政民主认识到，一个民主、负责的政府必须同时受到宪法对其权力的限制。宪法确定出一个社会的基本目标和理想，其中包括人民的公共福利。一切法律条文都必须符合宪法。在民主制度下，独立的司法体制允许公民对他们认为非法或不符合宪法的法律提出质疑，并要求法院下令纠正政府及政府官员的非法行为。宪法制定出政府权力的框架，包括政府的权限、行使权力的机制以及通过新法律的程序。宪法确立公民资格，并确定享有投票权的基本条件。 宪法确定一个国家的政治、行政和司法基础，包括立法机构和法院的结构、担任公职的条件以及民选官员的任期。宪法列出政府各部的职责，并授权政府收税及建立国防军队。在联邦制度下，宪法划分各级政府的权力。 宪法通常包含两种不同类型的权利被动权利和主动权利。 被动权利指的是政府不可侵犯的权利。这些权利限制政府，不让政府干涉公民的某些行为。例如，政府不得限制公民的言论自由与和平集会，不得非法关押任何人。主动权利指的是政府必须提供保护和公民享有的权利。这些法定权利可包括社会、经济和文化权利，它们通过政府对各项社会指标的保障而得到体现。例如：对所有男女儿童受初等和中等教育的保障，退休后的福利保障，或让所有公民得到就业和医疗服务的保障。 由于宪法是特定历史时期的产物，因此必须可被修正，以便适应未来人们需要的变化。由于宪法必须具备灵活性以应对无法预测、无法预见的未来挑战，因此宪法所阐明的通常是政府的总体原则。 (3)治理机构的多元。作为一种政治秩序，在一个联邦主义国家中至少有两套独立的政府层级，其中较低层级的政府（即构成联邦的成员体）必须是全面自治的，而且这两级政府之间的权限划分和管辖范围是由同一部宪法来确定的，并得到该宪法的保障。构成联邦的成员体（如州、省、邦、加盟共和国、特区等）之下的地方政府都是成员体的产物，它们都不是联邦政府的一部分，而是成员体政府的一部分。当然，联邦政府与成员体政府虽然互不隶属，相互之间有独立的一面，却不是绝对独立的，而是都受到了有效的约束。这两级政府之间有独立的管辖范围，在职能上交叉而不重复，彼此都对对方的权力构成制约，各自都只能按照法律所规定的方式行使权力。把这两级政府的权力区分开来也是十分重要的，这样彼此都不能任意越权，干预对方。权力受到了约束，自由才有保障。多层政府还能够增加非公职人员参与决策过程的机会，公民根据政府提供的公共产品作出理智的判断。“消费者-投票人根据共同体提供的公共产品而行动，哪个组织最能够使之满意，他们就选择他为消费对象；共同体的数量越多、他们之间的差异越明显，消费者越能够最大程度地满足自己的消费偏好。” Thomas R. Dye, “ Liberty, Market and Federalism “, See Federalist Government in Principle and Practice, edt by Donald P. Racheter, Kluwer Academic Publishers, 2001, p8. (4)以联盟及折衷方式执政。在关系到全体公民的重大问题上，每个社会都会出现持不同观点的阵营。开明民主国家认识到，这种情况对国家有益，因此支持对不同意见采取宽容态度，并支持发表不同的观点。 如果政治家和政府官员理解，任何复杂的问题都很难有绝对的对、错解决方案，集会和新闻出版自由促进公开辩论和意见交流。这种开诚布公使政府可以发现问题，使各方可以面对面地解决分歧。(在民间，这样的思想市场提供了创新和投资的机会，而创新和投资是带动经济发展的火车头。) 利益集团或政党就共同关心的问题联合起来即使他们在其他问题上有严重分歧从而形成联盟。在重大决定中的相互妥协使政府得以维持正常运作。 结盟往往要求一个政党愿意把与其他政党的分歧搁置一边以便实现其议程中更为重要的目标。 因为联盟政府是由有时代表持相反观点的政党组成，因此确实有解体的可能。在某些民主国家，执政联盟在一年内几次组阁和解散是常见现象。（5）竞争:联邦主义之所以能够产生强有力的政府能力，其中的道理如布坎南所言，就在于它将竞争的惩戒性压力引入到政治秩序中来，这种压力类似于市场中所出现的压力。18竞争而不是上级政府的压力和控制才是政府能力的唯一源泉与动力。与市场经济一样，政治市场中如果缺乏竞争，其结果只会有一个，即寡头政治的出现；权力无限的向上集中，从地方到中央再到寡头，最终将国家的能力丧失于独裁者的恣意妄为之中。在联邦制国家中存在多个权力范围不同的政府，特别是现代社会一些非政府组织的出现更为公民提供了更多的选择机会，那么政府就不得不履行一定的社会责任并且坚持“主权在民”的原则，否则就会引起公民对政府的反感而丧失自身的权力。而这些的一个竞争过程就把更多的政治过程和政治决策提交到公众面前，那么社会也就可能坚持民主化。（6）公民对公共事业的积极参与：联邦主义的政府能力不仅仅来自于政府本身，社会的自我管理能力才是政府能力的基础和前提。联邦主义者认为，联邦制种种目的的实现必须依靠将自治原则引入政府结构这一前提条件。因为在他们看来，联邦主义对于小国来说没有什么优越之处，然而，对大国来说，由于地理原因而存在民族、宗教或语言上的差异，某种形式的地方自治就在所难免。联邦主义的动力和能量正是来源于社会的自我管理这一事实。在一个大国之中，没有社会自治，就没有真正意义上的联邦主义，没有联邦主义，就不会存在自由民主的宪政制度，没有自由民主的制度，大国将永远陷入来自内部和外部的各种危机之中。托克维尔在美国的经验基础上提醒人们，任何试图剥夺社会自治的政治构想，最终都将以专制而告终，以自我毁灭为代价，因此，麦迪逊清醒地意识到，“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”。联邦主义正是社会自治的制度化表现，不论是建立中央政府，还是保留地方政府的权威，其根本出发点都是依靠公民的自治能力，实现社会对政治的控制，保护公民的自由权利。只有当联邦主义实现了保护公民权利的时候，建立在社会能力基础上的政府能力才能得以彰显。公民可以自由竞选各级政府职务地方和地区政府给人们提供了在自己社区发挥影响力的最多职位，或许也是最大的机会。2、权力的非集中化成效分析有人认为联邦制国家最重要的政治特征是权力的分离或者说分散，但是从比较严格的意义上来说，联邦制国家和单一制国家一样权力都是统一的，联邦制国家实行的是权力的非集中化。美国政治学家斯特拉耶指出，合众国宪法“是一个妥协的文件，最重要和最明显的妥协之一就是政府权力的集中与分散之间的折中。” 联邦主义的权力结构要素体现了以下几个定理：（1）在政治制度设计中，个人是最基本的考虑单位，政府的行为派生于个人的利益，如果要有效果，政府行为必须与个人的行为相联系；（2）所有人是自身利益的最好判断者；（3）没有人适于审理自己的涉及他人利益的案件；（4）没有人适于既当法官同时又是当事人；（5）野心必须以野心来对抗；（6）权威必须分散配置；（7）联邦主义的目的是按照彼此相互牵制的方式来划分和安排某些公职。文森特奥斯特罗姆：复合共和制的政治理论，上海三联书店，1999年版，第32页。那么，联邦制国家的政治实践如何呢？我们从四个不同的角度对联邦制国家中权力非集中的后果进行分析。其一，联邦制的权力非集中化有效的解决了规模问题。联邦主义者与单一制的倡导者一样，在制度设计的时候，都把规模问题作为制度选择的首要因素加以考虑，但是，联邦主义者却从一个相反的逻辑来构建解决规模问题的制度方案。在联邦主义者看来，大国的规模问题在社会生活中，其表现必然是利益的差异性和各种各样的社会冲突，大国的制度设计是遏制这些差异性和冲突，还是保护差异性、释放社会冲突？麦迪逊明确地告诉后来人，利益之争根植于人性之中，消除冲突就是取消自由，取消自由也就等于消除人类自己，因此，明智而妥善的办法是“给予每个公民同样的主张、同样的热情和同样的利益”。7联邦主义就是这种办法的一种制度表现形式。它以保护自由为终极目标，主张释放社会冲突，以冲突来对抗冲突，最终实现和谐。联邦主义是一种切合人类本性的制度，它竭力将人性自我毁坏的能量最小化，保存人类群体生活所必需的秩序和安全。正如文森特?奥斯特罗姆所断言，如果人类事务的整个制度能够根据多中心而不是一个中心的原理组织起来，那么我们能够建构不再依赖一种单一权力实现和谐的社会。文森特奥斯特罗姆：美国联邦主义，上海三联书店，2003年版，第230页。其二，权力的非集中化使得各种不同的权力各行其是又相互合作。为了使权力能够被控制同时又能够具备效力，中央和地方政府之间既有独享的权力，又有共同行使的权力，它将权力分散于不同的政府组织之间，中央和地方政府是地位平等的权力主体，彼此不存在相互负责的问题，各自只对产生自己的选民负责，中央政府由于地方政府和选民的制约作用，无法形成以寡头为中心的单一权威，地方政府由于中央政府和选民的制约同样无法形成多头利维坦格局。联邦主义的大国通过这种权力制约，避免了因规模问题而导致的寡头倾向，从而实现大国的安宁与繁荣。其三，联邦制度实现了各种利益的相互调和。联邦主义大国通过运用许多共存的、相互交叉的政府单位来解决规模问题所提出的悖论，通过扩大共和制的范围，就可以包容种类更多的党派和利益集团，全体中的多数有侵犯其他公民权利的共同动机的可能性就减少了。如果多数派盗用一个特定政府的公共权威去损害其公民的利益，这些公民就可以合法地诉诸可选择的政府单位以及可选择的决策结构来提出自己的主张、解决自己的不满。文森特奥斯特罗姆：复合共和制的政治理论，上海三联书店，1999年版，101页。其四，联邦主义的精妙之处恰恰是在于其结构上的松散性，这种松散性特征所表达的是地方自治、公民自由和政府分权等民主共和价值，因此，蕴涵其中的是实质上的统一性，也就是说，联邦主义不是“分裂”的代名词，相反，它却能够实现单一制大国所要达到的政治一体化目标。托克维尔指出，表面上的混乱或许在进一步的调查后发现存在和谐的秩序模式，相反，表面上的秩序井然也许是严重误导。托克维尔：论美国的民主（上册），商务印书馆，1996年版，第187页。总的来说，联邦制度的“形散而神不散”的特性来源于两个方面：第一，这种制度尊重人和社会的基本定律，强调以释放冲突来解决对抗；在政治过程中，疏导和整合往往比压制更有利于社会的稳定；第二是将这种基本定律以宪政的方式固定下来，保证各个公民和公民集合体不可剥夺的权利，明确各级政府的权力范围。宪法一方面将联邦的权力限制在联邦政府的狭小范围之内，同时又能够使联邦政府具有全国中央政府的外貌，而且在有些方面具有全国中央政府的权力。因此，联邦制虽然形散，但这种制度安排实际维护了联邦政府的权威，在一定程度上实现了中央的权威。3、联邦制的整合和中央权威的维护 联邦主义由于引入了一套制衡制度，它能够保护自由的存在，政府能力并未因相互制约的制度而弱小，相反，联邦主义在治理大国的时候，政府既能够控制大国的内乱，又能够促进大国的社会发展。联邦制国家的国家政府是通过思想意识形态、分享主权、宪法规定以及一定的机构设置来确定其权威的。（1）分享主权。在以上的论述中，我们曾经提到，主权是不可分割的，但主权权力是可以分享的。在联邦制国家有两级或者两级以上的政府共同管理公民。但这两级政府又在成为宪法规定的权力范围内各行其是，共同对公民的政治和社会诉求进行回应。在现代社会中，一般的人们形成了信任地方的习惯，那么对一些问题的争议和矛盾就可以在地方得到解决，而不会上升到国家的层面，或者对国家政策做出过分的职责，有效的维护了中央政府的效能和权威，也有效的保证了中央机构的运转和社会的稳定。（2）宪法对中央权威的保障。国家政府的法律适用于任何生活在联邦国家境内的人，但是成员单位的法律只适用于该州居民。根据各国宪法，国会无权废除一个州，也没有任何一个州可以僭越只有国家政府才可以行使的权力。事实上，在一国所实行的联邦制下，联邦宪法是国家政府和成员单位政府的权威所在。同时宪法规定的灵活性也为中央政府权威的维护起到了支持作用。中央政府的职能依靠的是三大宪法支柱。一是战争权。全国政府有保护国家不受外来侵犯，必要是还要进行战争的责任，这就是全国政府有权做不直接违反宪法规定的任何事情。二是州际贸易和对外贸易管理权。三是征税和开支权。在税收方面，中央政府具有优势，可以通过同州的合作以及分类拨款等方式对州或者地方的事务发生影响，保证中央政府的权威。国家政府还具有解决两州或多州争端、解决不同州公民之间争端的司法权。（3）机构设置，在联邦制国家中有一些保证和有利于中央权威的机构，比如最高法院作为联邦制国家对宪法具有解释权威的机构，在发展的过程中基本是维护中央权威的，是维护中央权威的最有力的武器。还比如说两院制（大多数联邦制国家采用的是两院制），两院的存在对联邦制的稳定发挥了作用，这从本质上来说就是对中央权威的有力支持。联邦制国家中的大多数，法院系统存在着不同程度的一体化的倾向。（4）意识形态作用。这是一种理