泰州市乡镇财政问题成因及对策研究.docx

泰州市乡镇财政问题成因及对策研究 摘要:乡镇财政是中国财政体系中的基础环节,随着时间的推移,农业税的取消,乡镇财政改革的滞后,潜伏于乡镇,特别是一些经济不发达地区乡镇财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来,乡镇财政困难加重,制约了乡镇财政职能作用的正常发挥。分析泰州市乡镇财政问题的成因,拟从财政收入征管、支出控减以及化解债务等方面来探讨解决乡镇财政困难的对策。 关键词:乡镇财政;财政管理;财政监督;泰州市 中图分类号:F81文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0013-02 泰州地处江苏中部,长江北岸,属于中等经济发达地区。 1996年8月,经国务院批准,组建地级泰州市,下辖泰兴、靖江、姜堰、兴化四市(县级)和海陵、高港两区,总面积5793平方公里,总人口503万。泰州市共有91个镇、8个乡、6个街道办事处。泰州乡镇财政是其财政体系中的基础环节,从20世纪80年代中期建立以来,获得了迅速发展,已成为不可替代的一级财政。随着分税制财政体制改革,县乡财政体制的进一步深化,极大地激发了乡镇政府当家理财的积极性,促进了乡镇财政的快速发展。但是,随着时间的推移、农业税的取消、乡镇财政改革的滞后,潜伏于乡镇、特别是泰州一些经济不发达地方(尤其革命老区)财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来,乡镇财政困难加重,制约了乡镇财政职能作用的正常发挥。 一、泰州乡镇财政困难的原因 造成乡镇财政困难的原因是综合的,涉及体制、经济、管理等方面,既有历史因素也有现实原因。归纳起来,主要有以下几个方面: 1.泰州乡镇经济基础薄弱,财源枯竭,经济增长乏力。乡镇财政收入的主要来源是农业生产。从泰州市历史看,乡镇财政曾因农业丰收增加较快,家庭联产承包责任制调动了农民发展农业的积极性,农产品产量大幅提高,再者国家采取了有利于农业发展的财税政策,如提高农副产品的收购价格等,对提高农民的收入起了决定性作用。但是,这种情况并没有持续很长时间,1986年,农业生产发展趋缓,农民收入只有微弱增长,1989年出现了负增长,之后微弱返升,1997年以后,农民收入又开始逐年递减,农产品价格下滑,以农业生产为支撑的乡镇财政收入随之减少。泰州乡镇财政收入的另一个支柱乡镇企业,由于产品档次低,管理不善,相当一部分乡镇企业濒临破产,制约了乡镇财政收入进一步增长。二、三产业发展缓慢,个体私营经济虽有所发展,但从业人员少,且以传统农业和传统加工业为主,传统加工业中大都以粮食加工,种养业为主,科技含量低、附加值低、利润低。工业基础薄弱,地方企业基本上是小打小闹的私营个体企业,没有支柱行业和拳头产品。农业商品转化率低,直接影响财政收入的增长。 2.泰州乡镇财政职能不够健全。一是现行财政体制和税制改革兼顾县乡利益不够。分税制和所得税收入分享改革,增值税和所得税大部分上划中央,使泰州县乡的收入增量大幅度减少,留归县乡的固定收入,大多是税源分散、额度零星、稳定性差的地方小税种,征管难度大,征收成本高,加之税收政策性减收因素增多如增值税、营业税和个人所得税起征点调高,出口退税新政策等,使泰州地方财政收入来源不稳定,增收潜力小。二是财税管理的权、责、利没有统一于乡镇,导致乡镇政府财政职能不健全。乡镇政府承担组织财政收入任务,国税、地税均条条统管,而且一个税务所负责多个乡镇的税收征收,混乱征管秩序,甚至产生腐败。三是缺乏激励机制。由于乡镇财政体制由上级财政部门三年一定,固定不变,并过多地考虑乡镇间的平衡,使乡镇财政相对狭窄,导致缺乏积极性,“好乡镇缺动力,差乡镇没压力”。 3.泰州乡镇债务包袱沉重,财政运行困难。一是财政收支缺口形成的硬性债务。不断出台的增人增资项目造成财政收支缺口,一些泰州乡镇财力不济,造成欠发工资或依靠向单位、银行、个人借款而形成的政府支出硬性负债。二是乡镇财政管理性负债。20世纪90年代初兴起的集体融资企业农村合作基金会,其投放的资金不良贷款数额大、呆账多、偿还难。在国家清理整顿政策的要求和股民要钱的双重压力下,县乡财政只能“趴下身”来挑起这付担子。偿还的压力逐年加大,泰州姜堰大泗镇每年还合作基金会专项贷款70万元,而每年预算内财力只有300多万元。三是兴办乡镇企业欠债转化为财政负债。在计划经济向市场经济转变过程中,政府仍然充当资源配置的主体。乡镇政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍。截至2009年底,该镇乡村两级债务账面金额1 500万元左右。而这只是账面上反映出来的“显性”部分。此外尚有大量的名义上虽不直接属乡镇财政负担,但最终仍将由乡镇政府或乡镇财政负担的“隐性”债务存在。目前,乡镇债务还有继续蔓延、扩大的趋势。 4.泰州乡镇财政供养人员控制难,硬性支出不断增大。目前的行政管理体制条块分割,有很大弊端,“麻雀虽小,五脏俱全”, 泰州乡镇职能机构一应俱全,财政供养人员仍然很多,财政负担沉重,究其原因:一方面政策性人员安置,如分配的大中专毕业生、转业复员军人等,虽然教师工资上划,但镇还需负担相当一部分资金,像泰州姜堰大泗镇每年上划近300万元用于教师工资统筹,相当于全年的一般预算收入;另一方面由于乡镇入口把关不严,通过其他渠道安置的人员。 二、化解泰州乡镇财政困难的对策思考 泰州乡镇财政困难的形成并非一朝一夕。解决乡镇财政困难,加强乡镇财政建设是一项长期而艰苦的工作,一定要做好打“持久战”的思想准备,既要“治标”,更要“治本”。要紧密结合实际,从促进乡镇经济发展、培植乡镇财源这一根本出发,通过理顺体制,健全制度,完善机构,加强乡镇财政干部队伍建设,规范职能等多方面入手,建立起功能比较齐全、管理科学的新型乡镇财政。 1.培植财源,增强自身造血功能。解决乡镇财政困难的根本途径在于发展乡镇经济,加强财源建设。现阶段乡镇财政建设的基本思想是:牢固树立和落实科学发展观,以市场需求为导向,以经济效益为核心,依托本地资源,立足财源现状,切实巩固基础财源、速效财源与长效财源并重的多元化、有后劲的财源体系,促进乡镇财政收入上台阶。由于泰州各乡镇自然资源和客观条件千差万别,乡镇财源建设必须本着“实事求是、因地制宜”原则,从认真分析研究经济结构和财源结构入手,围绕财源抓发展,宜工则工,宜农则农,第三产业有优势就发展第三产业,把经济工作的重点切实转移到能够迅速增加泰州地方财政收入和乡镇可用财力的财源建设项目上。 2.因地制宜,优化泰州乡镇财政管理体制。科学合理的乡镇财政体制,是建立和完善乡镇财政的核心,是巩固乡镇财政的基础。泰州乡镇财政建立二十多年来,管理体制不断得到调整和完善,但按“因地制宜,分类指导”原则的要求和近几年执行的情况来看,尚有不少问题,需要进一步改革和完善。根据农村税费改革后的实际情况,在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上,建立科学合理的乡镇财政管理体制,结合省里的乡镇财政改革契机全面推行“乡财乡用县管”模式,即县和乡镇财政的预算管理权限不变,资金的所有权和使用权不变,财务审批权不变。 3.强化征管,促进财政收入稳定增长。泰州乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况,将税源的阶段普查与阶段性调查形成制度,增强工作主动性,降低税收成本;建立财税部门联席会议制度,落实组织收入目标责任制,定期进行财税分析,及时研究解决问题,确保财政收入全面完成并实现均衡入库;加强税法宣传力度,提高公民纳税意识,依法诚信纳税;财税部门要建立工商税、资源税等税源分类台账,实行户籍化的动态管理;坚持依法治税,加大稽查力度,坚决打击“偷、漏、逃、抗、欠”税行为,坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为;建立泰州乡村两级税收征管网络和协税护税组织,防止收入流失。 4.压缩乡镇机构和人员,减轻财政负担。大力压缩乡镇机构和财政供养人员,减少经费支出,缓解财政困难。一是要对事业单位进行彻底改革,具有服务性质,并能从服务中获取收益的事业机构都要逐步推向市场,财政资金使用要从“养人”变为“养事”。二是调整完善省对下财政体制,建立“增人不增补助,减人不少补助”的激励约束机制,鼓励泰州县市控制财政供养人口,节余资金可用于人员的其他支出。三是对编制、进人权限实行“双控”上移的办法,实现中央提出的五年内财政供养人口“零增长”。 5.防范和化解乡镇债务,降低财政风险。泰州乡镇政府性债务是长期积累下来的,是当前农村经济工作中的一个难点问题,也是影响农村社会稳定的一大隐患。要积极推行“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的具体要求,全面清查泰州乡镇的政府性债务,摸清家底,分析查找债务形成的原因、规模和结构。制定分阶段化解的目标和步骤,并结合当地实际,对各类债务“区别对待,分类化解”。探索研究债权债务抵冲、清理呆账和虚假债务、增收节支等切实有效的措施,积极稳妥地开展债务化解工作。同时积极采取严控新债的管理办法从而加大乡镇领导干部的工作责任心,切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来,严控新债发生。 综上所述,泰州乡镇财政问题关系到本市乡镇政府的正常运行,关系到泰州市党和政府在广大老百姓心目中的形象,关系到泰州市经济发展的大局和政治稳定,而目前泰州乡镇财政出现的一些问题是十分严峻的,必须引起泰州市及其上级政府和决策部门的足够重视,客观认识泰州市乡镇财政的现状和存在的危