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养老机构民营化失灵及其公共治理探析 摘要：2020年中国老龄化人口预计将达到2.48亿，有调查显示，我国愿意选择机构养老的老人占总数的9%-10%，而我国目前养老机构的床位数只是现有老人总数的1%左右。在此情形下，实行养老民营化，充分调动民间力量，兴办养老机构，显得必要而又迫切。而目前学界对于养老机构民营化通常持有两个相对极端的观点，此即要么对于民营化过于乐观，要么过于悲观，本文对于民营化更愿意持积极而审慎的态度，基于温州典型案例的实证分析，探寻养老机构民营化失灵的公共治理之道，力求实现政府力量与社会力量的有机结合。 下载 关键词：养老机构民营化；失灵；公共治理一、研究缘起与概念界定 （一）研究缘起 民营养老机构弥补了政府力量的不足，缓解了老龄化社会凸显的养老使命。然而民营养老机构运作过程中却存在着诸种失灵的情形，内外交困之下举步维艰，如何对待养老机构民营化，以及如何在公共治理层面，维护和增进养老机构民营化的健康发展，成为亟待公共部门重视和解决的重要命题。 （二）概念界定 养老机构：养老机构即为机构养老的社会承载方式，是为老年人提供入住、养护等综合性养老服务的场所。“目前，我国的养老机构有老年公寓、托老所、养老院、敬老院等多种形式，依据其福利性质不同，由政府或社会提供机构养老服务”当今，各式各样的养老机构“所有制的性质也有所不同（公办、民办、公助民办、公办民营），国家对不同类别养老机构的建立与管理有不同的要求，各类机构也对自己的发展有明确的目标。” 民营化：最早来源于西方国家，最具代表性和认可度的观点是由萨瓦斯提出来的，“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资，放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在竞争市场中运营的私营公司和个人。”“更多地依赖民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他构作用的行动”。 失灵：本意指不灵敏，失去效用。养老机构民营化失灵是基于我国当下社会发展过程中出现的实际情况而提出的一个概念。改革开放初期，我国依靠强大的中央集权政府，在养老服务的提供上主要是政府单方供给整个养老行业的需求，然而政府并非专业的生产商，并不擅长所有物品、服务的具体供给，加之老龄化的加剧，促使养老服务的重心由政府向市场转移，引入市场机制，鼓励私营企业和社会组织提供养老服务。但是，在养老机构民营化的过程中，出现了很多问题，政府角色退出，放任养老服务行业由市场自负盈亏，因此使得养老机构民营化在发展并不完善的社会主义市场经济的条件下举步维艰，甚至难以发展下去。 二、相关文献综述和理论基础 （一）文献综述 1、国内相关研究 相关研究目前尚处于起步阶段，成果并不多见。鉴于中国老龄化社会的到来，公共养老负担十分沉重，学者对于民营化养老大都并不排斥，寄希望于通过民营化手段，推动人、团体与政府共同保障和推进我国的社会养老服务体系建设（刘佩璐；赵泓博，2012；）但由于民营化养老机构大都面临资金难题、人才难题与诸多运行不规范问题（翟德华，2014；刘红、张妍蕊，2008；邱秋英、袁圣慧，2009；胡勇，2014），有学者主张在宣传理念、构建平台、规范机制和加强监督等方面加强政府相关监管责任（郭林，2014；于新循，2010；梁莹、万艳，2012；刘红，2008），“公建民营”模式显然受欢迎，但仍存在服务质量不高、资金运营紧张、相关制度不健全等问题（吴溪，2014），亦有学者专题研究了对于民营养老机构如何实施积极、有效的行政补助问题（陈无风，2014）。基于民营养老机构运行通常所存设施不全、顾客不信任等尖锐问题，有学者乃至从公共物品理论出发，偏重养老服务的公共属性，强调更应发挥公办养老机构的作用，后民营化相关研究鲜明体现出这一旨趣（杨爱华，2014）。 2、国外相关研究 西方学者公用事业民营化相关研究成果最有借鉴意义。彼得.德鲁20世纪60年代末最早提出公用事业民营化理念。其后，萨瓦斯、普尔、罗斯巴德等作出了进一步专门性研究，萨瓦斯（2002）系统阐述了西方国家公用事业民营化改革的历史背景、实施形式与操作模式、政府相关监管职责；Roland（2002）比较了大规模私有化和渐进私有化，提出了棘轮效应模型，解释了公共企业运作低效的原因。民营化政府规制的话题引发学者热议，早期此类研究主要从“规制失效”和“帕累托改进”为理论基础，Will提出了可竞争理论，为公用事业民营化引入竞争和政府规制改革奠定了基础；而不管是市场还是政府，在发挥效用的同时，都有着自身基因所决定的缺陷，市场失灵与非市场失灵都可能发生（查尔斯.沃尔夫，2007）。魏伯乐等（2006）揭示了民营化一旦越过某一界限，就会造成很多负面效应，必须依靠利益相关者的民主参与和政府加强规制来解决；休斯（2000）认为公用事业民营化实则为政治问题，政府必须发挥应有作用；奥斯本与盖布勒（2001）认为，政府的有些职能由私人部门来替代是合理的，但“私有化并不是唯一的解决办法。那些从意识形态上大肆鼓吹私有化的人，相信企业总是优于政府，事实上是在向美国人民卖骗人的蛇药。” 总之，国内外学界对养老机构民营化已经提供了一定量的先期成果，为本研究提供了理论借鉴和分析工具。但总体而言，存在两方面不足，一是相关实证和比较分析十分缺乏，研究工作难于“接地气”，显得较为笼统、抽象；二是已有研究尽管对于养老机构民营化过程中的政府责任多有论及，然而或过于粗线条，相关对策措施缺乏问题指向与系统特性，或易于走向过度强调政府职能的它途，罔顾政府责任手段的成本与消极影响。 （二）理论基础 1、公共物品理论 公共物品理论源于19世纪末，当时经济学家将边际效用论运用到财政学，论证出政府和财政在市场运行中的合理性与互补性。1954年，美国经济学家萨缪尔森指出纯粹的公共物品是“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”的物品。而纯粹的公共物品很少，于是布坎南提出了准公共物品的概念，认为只要是集体或社会团体决定，为某种原因通过集体组织提供物品或服务便是公共产品。世界民营化大师萨瓦斯从排他性和消费特性两个维度，将消费分为个人消费品和共同消费品两种，进而将物品和服务分类为四种形式，即排他完全可行的纯个人消费品（个人物品）、排他完全不可行的纯个人消费品（共用资源）、排他完全可行的纯共同消费品（可收费物品）、排他完全不可行的纯共同消费品（集体物品）。可见，个人物品和可收费物品能够由市场提供，因此就可以通过收费来收回成本甚至获得利润。而共用资源则需要政府提供保护，因为如果政府不介入就会导致“公地悲剧”。 公共物品理论提供了部分公共物品市场化运作的可能性，为养老等公用事业民营化提供重要的理论支撑。市场机制和政府机制是公共物品两种重要的供给方式，在民营化过程中，对于不同收益性的物品进行民营化，政府和市场所扮演的角色及承担的责任不同，对具有较高收益的公共产品，政府可以引进市场机制，让私人资本来直接投资运营，同时，政府必须运用法律、经济手段进行价格、服务质量等方面的监管。对收益较低的公共产品供给，私人没有直接投资兴趣，需要由政府来提供，或采用企业生产政府购买的方式，及其他补偿措施鼓励民间资本参与。 2、民营化理论 民营化又可以称作公私伙伴关系，可以认为是政府与社会资本共同提供某种公共服务的合作方式。当前公民社会基于有限政府、现实压力、经济推动力、商业动力和平民主义等因素，公众更加倾向于要求成本收益比更高的公共服务，人们的日渐富裕又使其能够接受民营化而非单纯依靠政府提供公共服务，并且公众权利意识的提高也使得公民要求获得更多的参与权和选择权，同时私营企业也希望通过民营化来获得更多的商业机会，这些因素都是当前大多数公共事业民营化的动力，促使着政府公共服务的供给逐渐从政府部门转向民营部门，因此民营化运用的得当必然会使社会效益大增。 三、温州地区养老机构民营化发展的具体情况分析 针对温州市典型民营养老机构的实证分析，总结得出目前温州地区养老机构民营化发生与发展的总体情况： （一）全国养老服务业综合改革试点：温州养老机构民营化的政策场景 2014年7月30日，民政部和国家发改委联合下发通知，确定温州为全国养老服务业综合改革试点城市之一。随后，温州市市长主持召开市人民政府第44次常务会议，审议并原则通过了关于做好养老服务业综合改革试点加快我市养老服务业发展的实施意见。实施意见立足温州实际，在规划用地、医养融合、人才培育、管理模式等方面大胆探索、先行先试，激发社会活力，充分发挥社会力量的主体作用，满足多样化养老服务需求。同时，近年来温州市对于养老事业发展的政策文件明显增多，编制了温州市老龄事业发展“十二五”规划和2013-2020年温州市老年人服务设施布局规划，出台了关于加快推进养老服务体系建设的意见（温政发201013号）、关于加快完善社会养老服务体系建设的意见（温政发201229号）、关于鼓励社会力量兴办养老机构的若干意见（温委发201355号）和关于做好养老服务业综合改革试点加快推进我市养老服务业发展的实施意见（温政发2014 68号）等等，这些政策文件初步构建起了温州市社会养老服务体系的政策框架， 在土地、税收、融资、用水用电等方面给出了一系列优惠扶持政策，为温州市社会养老服务工作的开展奠定了基础，营造了较为宽松的政策环境。 （二）温州人、温州社会与温州模式：温州养老机构民营化的社会场景 据温州市老龄办和民政局的统计数据得知，温州1995年步入老龄化社会，截至2013年底，60岁以上老人占户籍总数15%共120万人，80岁以上老人占老年人口总数的16.6%，共计19.91万人。在养老意愿方面：93.5%的老年人希望通过居家实现养老，6.5%的老年人希望入住养老机构养老。在养老需求方面：48.3%的老年人最需要经济方面的支持，22.6%的老年人需要文化方面的支持，11.3%的老年人需要生活照料方面的支持。因此，社会对于养老服务的需求大，公立养老机构难以负荷如此多的社会需求。同时，温州地区社会闲置资本相对较多，人民生活相对富足，也比较善于抓住商机，开拓创新。因此，养老机构的民营化有一定的社会基础。 （三）温州养老机构民营化发展的总体态势 温州地区养老机构的民营化逐步展开，处于起步阶段。 2014年11月14日，浙江养老机构公建民营集中签约仪式正式举行，正式开始养老机构民营化的探索。全省13家公办养老机构通过招投标实现民营，涉及床位数达5601张。2014年6月，浙江省民政厅发布关于实行养老机构公建民营公开招投标的公告，向国内外企业、社会团体和民办非企业单位进行招投标，全面推行由政府出资修建，再交由社会专业团队运营的“公建民营”模式。招投标的启动意味着浙江省在探索推进养老机构民营化方面迈出了重要一步，同时也为全国公办养老机构的民营化做出了表率。相对而言，公营转私营的变化并不是特别大，成效也并不明朗，民营企业进驻公里养老机构之后出现了很多经营问题，也存在着很多与老年人、政府等的协商问题。因此，需要政府正确引导与各种支持，否则，只依赖于民营企业进驻养老事业，势必会影响民营力量的信心与民营资本的不足。 四、温州地区民营化养老机构个案分析 （一）案例的选择 本研究的实地考察部分主要采用典型案例分析法，选取温州市较典型的公建民营的养老机构进行分析。由于当前温州地区的养老机构民营化处于一个起步发展的阶段，无论是公立养老机构向民营方向的转变，还是民间资本投入，私人构建私人经营的方式，所发展的阶段、面临的问题、政策的诉求基本一致。因此，此处主要选取东日老人公寓藤桥分院进行分析，其前身为公办公营性质的鹿城区藤桥镇敬老院，是温州市首批被列为公办公营养老机构向公建民营方式转变的试行单位。于2013年开始着手转变经营方式，由藤桥镇政府牵头公开招标的方式选择承接经营管理的民营养老机构。目前已经投入运营三年之久，有一定的考察基础。 （二）案例分析 总体情况：东日老人公寓藤桥分院共有23名老人入住，均为当地的五保户家庭的老人，共有59张床位，空余20多张床。政府每个月补助每位老人1千元基本费用。就经营方而言，目前护工总数并没有超过10位，生活日用品均由东日老人公寓总院统一采购供应，目前而言，盈利微薄。剩余的空床很少有老人愿意租住，因此经营方将空余的场地短期租赁出去。 温州其他地区养老机构民营化的程度都基本类似，还有很多是在试点名单上但是实际并没有任何变动以及改革措施，通过实地走访，我们得知温州地区养老机构的民营化推行并非顺利，很多因素制约其向前发展，从政府的角度分析，其制约因素主要在于真负责人的不到位。 五、温州地区养老机构民营化失灵分析 温州地区导致养老机构民营化失灵的因素是多种多样的，如公众对于民营养老机构的错误认识观念及自古以来的不信任感，社会资本的有限性，政府政策的限制等等，归其根本还是在于政府的在养老机构民营化方面的做法相对不完善。 （一）政府对于民营化的理解及做法过于简单化 经过实地考察，发现当地政府主要是按照上级政府的政策要求，想借助于引入社会资本、民营管理技术改善公办养老机构的体制僵化、运营效益不佳的现状，并且借助民间的社会资本减轻政府负担，从而，自上而下的推行养老机构民营化。这种想法是值得肯定的，但是在养老机构民营化的过程中，当地政府的做法确实缺乏对民营化的深刻思考。比如，2013年暴雨冲毁养老院的城墙，民营企业刚刚接受公立养老院的管理职能，资金、管理各方面条件并不是特别成熟，政府面对此种情景，并没有提供引导与相应资金支持。 养老服务作为准公共物品，其民营化的改革涉及到政府、市场、社会生活、人民大众等众多方面的利益，更为侧重的是在其改革的过程中养老服务本身的公共性质，养老服务的公益性质是不能被模糊的。因此，养老机构民营化的改革必然要考虑政府责任、社会资本承受力、人民大众接纳度等等各方面因素。 （二）养老机构民营化过程中政府信用欠缺 在养老机构民营化改革的过程中，政府扮演着两种不同的角色，即使民营化改革的安排者和组织者，又是具体改革中身体力行的参与者。无论在哪种过程中，政府信用都不能欠缺。 政府信用是“国家行政机关的公信力，是社会组织、民众对政府行政能力和行政信誉的主观评价和价值判断。政府信用也是政府的行政行为所产生的影响和后果在社会组织和民众中所形成的一种心理和舆论反应。”但是在养老机构民营化的过程中，政府的信用缺失问题显露的很严重，比如，政府答应民营企业年终发放一定金额的福利，最终却只口不提。类似于此的问题，是民营化过程中屡见不鲜的问题，有学者认为，在我国政府与民营企业之间毫无契约可言，民营企业家更是迫于政府的强权压力，不敢声张。 （三）政府在养老机构民营化过程中危机处理能力不足 政府在同私营企业合作提供养老服务的时候，其位置应该摆放在一个核心地位，维护社会公众的切身福利，而非具体的操作者。政府要打造公信力的政府，又具有聚合力，号召力。但是在现实生活中，政府在将经营转接出去后，往往任意插手，或者在监管方面不做分析，这样一来，不仅会使私营企业承担的风险加大，也会损坏公共事业的受益公众。 六、养老机构民营化失灵的治理之道 （一）建立健全政府在养老机构民营化过程中的政策支持和资源资助 在养老服务机构民营化的过程中，政府要利用政策上的鼓励、优惠和更多的资源分配与资助等方式吸引更多的社会资源到养老服务机构的建设中来，给予民营养老机构化融资、土地、人才等方面政策扶持，使全社会都来关心、参与、支持和兴办养老服务机构和设施，培育民营市场。一方面，加强社会各方对于老年人的重视，另一方面加快实现投资养老机构主体的多元化。政府要大力培植社会上的服务团体和民间组织，把第三部门的力量引入养老服务中来，将国家已经办成或将要办的养老服务机构、设施审慎地交给他们去经办和管理，实现公建民营、公办民营等养老机构的发展模式，逐渐将政府的部分职能转移给社会，利用民营机构或者社会第三部门等社会的资源和力量，发挥其优越性，为养老服务事业做出贡献。 （二）规范民营养老：建立社会评价机制，依法实施市场管理 政府要对不同地区养老机构的民营化进行科学的可行性研究和分析，综合考虑养老服务进行制度环境、市场可能性与市场