当前农村土地流转的形式.doc

当前农村土地流转的形式、问题与管理建议重庆合川钱塘 张先干我国自农村土地实行联产承包责任制以来，特别是通过良种良法的推广，农民的温饱问题得到了有效解决。但是，随着社会经济的发展，农村一家一户为单位的生产形式弊端日益凸显，农业机械化、农业产业化等难以推进，农业的规模效应不能很好发挥，加之农民的大量外出打工，使不少土地粗放经营，甚至撂荒，造成了有限土地资源的浪费。对此，各级各地为促进农业结构调整、有效提高土地效益，积极探索了一些土地流转经营的路子。这些新的创举形式不同,利弊各异。从笔者所在地的情况看，当前农村土地经营权流转的量还不大，已进行的流转形式主要有六种，存在的问题主要有五个，还需从六个方面完善管理。一、流转的主要形式（一）转包。即土地承包方将全部或部分承包地的使用权包给第三方，转包期限在不超过土地承包合同的剩余期限内由双方协商确定，转包方与发包方的原承包关系不变。这部分多是已转移到非农产业的人员，他们已不以农为生。这种形式的好处是：转出方可以有更充足的时间从事其它产业，转入方可以根据自己的需要扩大经营规模，能有效的转移农村劳动力，能暂时缓解增人不增地的矛盾。不足是：它不能从根本上解决不种地的拥有土地，种地的却没有土地的问题，会给转包期不长的土地带来被部分转入方掠夺性经营的情况。（二）租赁。即农户与承租方之间在一定期限内的土地使用权转移。这种方式，主要在农户与用地单位之间进行，农户自愿将全部或部分土地使用权出租给承租方，承租方给出租方固定的收益。出租的期限一般由双方协商确定，最长不超过承包合同的剩余期限。它利在能促进当地经济发展、产业推进、规模经营，因为承租土地的多是企业、种养植大户和单位或公司。缺陷是承租方不能搞较长期限的发展项目，不能大动着改变土地原貌，因为多是租期满后要还原土地及附作物的。（三）互换。即农户之间土地承包经营权剩余期限的相互转移。互换的主要目的多是为了耕种的方便或种植结构调整的需要。互换后，互换地块的承包权、经营权和原土地承包合同约定的权利、义务随之互相转移。这种互换，有同等面积的互换，也有不等面积的互换，双方多视互换地块的地级和远近条件决定。这种互换的好处是：对改变地块零星分散，实现农户的土地集中具有直接意义。缺陷是：仍不能解决一家一户为生产单元的形式，农业的规模效应仍不能很好发挥。（四）代耕。即将自己承包的土地交给信得过的人代耕代种的方式。这多是外出打工、出嫁、上学和参加了工作等无力耕种土地的家庭，他们虽然无力耕种，但想始终拥有土地的收益权，不愿转让和退包，因而就与亲戚、朋友或邻居约定，将自己承包的土地交给他们代耕，代耕期间的种植收益有的归代耕人，相应的义务由代耕人承担（如原来的农业税等），其它的土地使用权收益归自己；有的由代耕人向委托人交一定量的农产品，委托人支付一定量的报酬或种子和肥料，使用权始终不转移。这种方式的好处是：可以保留原土地承包人的承包权，土地仍然可作为他们的生活保障。弊端是：粗放经营的较多，同时加巨了增人不能增地的矛盾。有的举家迁出了，甚至死亡绝户了，仍然拥有土地使用权，很多新生和迁入的农民却没有基本的生产资料。 （五）出让。即取得一定量的土地补偿后放弃土地承包经营权剩余期限的形式。这种多是因公路、桥梁、公共设施、城镇建设、工商业发展等建设用地的需要，被政府征用土地的部分。这部分被征用了土地的农民，在按有关规定获得资金补偿后，就将土地使用权交给发包方或当地政府，从而再转交给建设方，承包方对这部分土地的使用权即行终止。这种形式的结果是：有利于改善交通条件和完善公益设施，有利于顺利推进小城市建设，缩小城乡差别，促进城乡统筹发展。对承包者来说，提前得到了实惠，多数能接受，地处偏远的和承包地较多的还巴不得多卖地变现。缺陷是：这种形式没现钱的事业办不成，同时混淆了所有权和使用权的界限，实质上是使用权者把土地所有权一并进行了出让，因为出让的土地多是改变了用途和性质的，而真正的土地所有权者却没得到收益。（六）入股。即农户将全部或部分承包土地使用权作价为股份，参与股份制或股份合作制经营，以入股的土地使用权作为分红依据，股红按经营效益的高低确定。这种方式目前还在初推阶段，其好在风险共担，有利于企业、公司与当地农民的相互支持、相互关心、相互配合、相互促进。弊在有可能引发新的社会问题，如果企业、公司出现亏损、倒闭，农民血本无归，没了生活保障，难免不出现社会不稳定的情况。因为还有不少农民是以土地为生的。二、存在的主要问题（一）流转程序不规范。目前，农村的土地流转还有很多是农户间自发进行，流转双方多是亲戚、朋友或相互关系较好的，内部的私下流转，流转规模较小，其实质不是真正意义上的流转，不进行登记，不遵循一定的程序，没有履行必要的手续，缺乏严谨的履约依据。有的还是“口头协议”，没有流转契约来规范流转双方的权利和义务，造成了承包关系的混乱，流转工作的无序。一方面容易引起纠纷，影响农村社会稳定;另一方面，造成了承包者的短期行为，因流转双方有的是一年一定，使得承包者没有长期保障，不肯对土地作较多投入和对水利设施进行妥善维护，怕投入的资金收不回来。 （二）流转机制不健全。土地流转的实质是土地经营权的交易，交易行为既市场行为，市场经济必须有必要的机制做保障。当前，土地流转的保障措施没落实，土地流转后没有相关的配套措施，少数土地流转后的经营者，缺乏对耕地的保护意识，为提高近期收益对土地实行掠夺式经营，导致土壤肥力下降。更有少数承包者，假借土地流转之名对土地进行非法侵害，改变土地用途。如将土地流转给砖瓦厂开发或将耕地流转出去成为建设用地等，牟取比种田更大的利益。 （三）流转信息不畅通。现在农村土地供需信息尚未形成区域网络，供需双方的信息不能及时沟通，还存在“要转的转不出去，要租的租不到”的情况，难以形成有效流转。 （四）对土地分配政策理解有偏差。政策规定土地承包期30年不变，“增人不增地，减人不减地”，在一些村社集体没有机动地或所留机动地较少，而人员发生变化又较大的情况下，由于不能及时调整承包地，个别地方人地矛盾十分突出。许多人思想上还有土地分配平均化的思维定势，即人口增加就要求分配给承包地，人口减少承包地就要退包，对土地分配政策的理解存在偏差。因而有的在获得转包、租赁和代耕的土地后就视为己有，不履行事前的约定，从而使有的人宁愿让土地闲置也不让其流转，他们怕流出后不能再取得土地收益。（五）缺乏流转的服务组织。目前是事前信息无人收集，事中无人提供报务，事后无机构监管，有的档案资料都没人管理。要真正准确说出一个市、一个区、一个镇、甚至一个村社的土地流转情况还不是没有困难，还存在统计+估计的情况，实际是土地流转还没真正“走”起来。三、推动流转的建议（一）提高对土地流转的认识。千方百计让基层干部和农民群众认识到，土地不仅是农民就业和生存的手段,还是一笔庞大的资产，而实行土地流转正是合理利用这一资产和增加要素收入的有效手段。各级各地要充分利用各种媒体,大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收的典型；要让农民了解政策,消除误解，提高“以地生财”的意识。（二）遵循农村土地流转的原则。主要有五个：1、所有权不变原则。农村土地除法律规定属国家所有的以外，属于全体农民集体所有，土地流转，不能改变土地集体所有的权属关系，必须接受集体的监督和管理。2、自愿流转原则。不管采取何种模式的流转，都应广泛征求农民意见，取得农民的理解和支持。3、有偿流转原则。无偿流转土地在客观上容易造成人们浪费土地资源，轻贱土地；有偿流转可以在经济上激发群众合理利用土地的自觉性。4、依法流转原则。即严格按照有关法律规定办理流转手续，确保土地规范流转。5、公平、公开、公正原则。土地的发包、出租、出让，必须由集体经济组织统一组织进行，公开招标，严防暗箱操作、私下交易。（三）加强土地流转的管理。农村土地流转涉及土地政策的宣传、培训、指导、流转手续的规范、合同的鉴证和登记等工作，任务艰巨、责任重大，必须要有强有力的监管体系。二是要规范流转手续。土地流转前，双方应向村社集体提出流转申请，村社在充分征求双方的意愿后，明确土地流转的形式、补偿、期限，依法签订相应的流转合同，并做好流转合同的鉴证和登记备案工作。三是加强土地流转的协调。妥善解决“有地无力经营”与“有力无地经营”的矛盾。（四）探索建立土地流转中介组织。实行土地流转委托管理，充分发挥土地的资源优势。首先是尽快建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期对外发布可流转的土地资源信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。二是在双方协商一致的前提下，帮助办理流转手续，切实的为承租者提供信贷、技术、物资等服务，妥善处理土地经营过程中发生的矛盾和问题，维护好土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地流转与农业结构调整实现“双赢”。（五）配套适应农村土地流转的制度。一是改革户籍制度，打破农民身份的限制，改变农民的“恋土”观念，鼓励农民离土离乡，进镇入城安家经商，减少农民对土地的直接依赖。二是完善农村社会保障机制，把放弃经营土地、进入城市的农民纳入城镇社会保障体系,实现与城镇低保、社保、医保的对接,避免再次返乡争地。三是建立农村人口养老保险制度，进一步完善新型农村合作医疗的管理，把最低生活保障体系向农村延伸，并尽快解决好60岁以上和已丧失劳动能力人员的社会保障问题, 消除农民离土的后顾之忧。四是加快建立适合农村特点的社会就业和保障体制，提高自我保障能力。如用地单位合理安置失地人员的工作和将农民流转土地收益用一部分建立个人基本医疗、养老保险等。（六）引导土地适度规模经营。土地适度规模经营是我国农业的必由之路，是中国农村自家庭承包经营制度以后，一直被人们所关注的重要问题。因此，我们要在强化政府服务职能，引导土地规模经营上下功夫。一是实施产业推动方略。鼓励农民将承包的土地向主导产业和规模基地集中发展。通过产业化的龙头企业和其它合作经济组织租赁农户的土地使用权，用于连片规模开发优质、高效的名、优、特产品，形成农产品加工龙头企业的原料基地。也可采取土地使用权入股方式，与龙头企业组成股份合作制企业，使企业与农民双方都有利可图。二是大户带动。把培育规模经营大户作为带动土地流转的重点，以示范辐射大户、大户带动土地流转，形成土地流转吸引大户开发的良性循环。在这一点上，可采取鼓励干部向农民租田搞示范，“做给农民看