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立法过程中成本效益分析 摘 要：立法一直是政治学的研究范畴，立法被公认为是一种非经济行为。但是当立法以其特殊的方式分配着社会资源时，立法就不仅是一种政治行为，同时也是一种经济行为。本文通过对立法成本的分析，已使立法获得最大效益。 下载 关键词：立法；成本；效益 目前我国经济的发展正处于由计划经济向市场经济转变的转型期，新生事物的不断涌现，这对相关法律的需求与日俱增，所以相关的立法工作也势在必行。在这种背景下，自然许多法律也竞相上马，但一些不良现象也如影随形。其中泛立法主义尤为严重，事事求助于立法，无限扩大法律的干预范围，从而导致了法律成灾，致使一些多余的立法，不但不能达到所预期的社会作用，而且其结果也难以实施。我们现就立法的成本与收益两方面进行分析，从而将立法数量和法律所干预范围控制在适当的度内，已达到有效遏制以上不良现象的目的。 一、立法成本 1、立法成本 立法作为一种经济行为出现，因此对立法的社会消耗与社会收益，即法律贯彻成本的分析就成为了必要。立法自身成本是指在立法过程中所消耗的人力、物力、财力、时间等立法资源的总成本。而制定中的法律在日后实施的成本，主要是指该法律在日后的实施过程中的经济消耗和收益。它是指特定的法律，在现实规范社会关系的过程中，在改变人们行为的过程中的消耗及得到的收益。本文主要论及立法过程中法律在制定和实施中的成本、收益。 2、边际成本与效益 立法的边际成本是指制定法律、实施法律在关键点上获得最大的收益时的最小社会投入成本。据经济学中的边际效用递减规律， 可知随着边际成本增加，边际效益是递减的，同样的这一规律也可在具体法律的制定中得以运用。依据随边际成本递增时，边际效用递减的这一规律，在社会对经济法律的供给需求达到饱和前，由于法律规范本身的体系化及法律相互支持的属性，在 每制定和实施一项新的经济法律时，其边际成本趋势呈递减走势，同时效益趋势呈递增走势。相反，如果社会对经济法律的供给需求超过了饱和状态后，随着经济法律供给的增加，其边际成本也随之增加并呈递增趋势，但所获效益呈递减趋势，以致后期法律虽然存在，但其收效甚微，最终出现经济法律有规模但不经济的现象。 据以上对边际成本收益分析，我们得知立法越多并非越好，对所要制定法律的数量应有适度的控制，唯有如此才能保障立法的低成本和高效益。但对我国的立法状况分析后得知， 特别是地方的立法积极性很高，事无巨细，都要上升到立法的高度，从而致使地方的立法膨胀。这种现象具有很大危害性:首先，立法愈多，消耗立法成本也相对增加，这将会增加国家和人民负担。其次，立法越多，在一定程度上产生的实效越差。较之法律的实施效果与数量，表现出的是一种递减律或耗散的规律，从而降低法律的质量。表现在:法律的仓促制定及大量出台，使得一些法律无实效，从而出现有法难依，致使法律因无法执行而被搁置。因此，我们应从立法的边际成本与收益进行分析，适度的控制立法的数量和速度，使立法的质量和效益得以切实提高。 3、机会成本 立法的机会成本是指因采用特定方式或者采用法律调整的方式而放弃使用其他方式或者非法律方式来调整达到预期目标的成本。例如，各项经济立法（民法、商法等）较市场的作用而言的成本即是机会成本，即不选择市场自发调节而通过特定的经济立法发挥作用所失去的利益。然而，经济立法效率的高低，取决于其在市场经济活动的贡献大小，与市场主体实施这些经济立法所付出代价之间的差别。就民法和商法而言，与它们有关的交易规则较市场主体自身的交易规则在实质内容上比较一致，所以特定市场主体以民法和商法作为选择规范进行交易所获收益与放弃单一市场手段进行交易所失去原来可以获利益之间的差别不大，则民法和商法给市场主体带来相对少的机会成本。 通过民法、商法机会成本的分析，对立法决策具有重要意义。整个立法运行所付费用最少并且运行所获收益最多才能保证最高质量的立法。为此，立法成本较低的民法和商法应作为加快经济立法选择的前提。较民法和商法相比，经济法不宜超前，尤其不能超前民商立法。与经济法规的强制性特征，当其超前所立的法规出现不合理时，所造成的机会成本(社会负效应) 巨大相比，民商法发挥作用以意识自治原则机会成本较小，其适度超前的立法，也可在引导市场主体经济行为的过程中接受检验，并不断完善。立法者在立法决策中运用机会的成本分析是有益的，特别在立法预测、立法计划中，立什么法，先立什么法，要注意统筹兼顾，轻重缓急 ，合理安排立法次序，不宜过分超前和严重滞后，一项法律在恰当时机予以颁布和实施才能实现最大效益。总之，立法者应根据实际发展需要，进行有选择地立法。 二、法律实施的成本收益 1、司法执法的成本收益 在立法时考虑资源配置效益最优化，更应注重立法后司法执法产生的成本和收益。因此，司法执法的可行性、便利性、费用受益比（费用和收益之比是否比采取其他措施的费用收益之比要大）必须是立法时所必须考虑到的因素。法律生效后，国家便需通过相应的组织和人员来保障法律的实施，这一过程中便会产生运行法律的执行成本。实施的法律必须为或易为人们所接受是司法执法减少成本并取得效益的必要的前提条件，否则行为人就有可能通过规避法律或转向其他交易成本低的方式来解决各种社会冲突和纠纷。而目前诉讼成本高而收益偏低是我国司法执法中的突出问题。有时大的诉讼带来较高的诉讼费用，而胜诉后的利益损失和费用未必能及时得到补偿，导致许多人宁愿通过规避法律或放弃权益补偿的私了代替法律诉讼的方式来解决纠纷。行政诉讼的成本远远超过了当事人期望通过行政诉讼而取得利益的代价过高也是这几年行政案件的受案率呈下降趋势重要的原因之一。一方面是来自法外的严重干扰，如地方保护主义盛行等使得执行难以进行。另一方面执法工作中的经费短缺、人力不足造成执法难、执法不严的问题（这与立法者预先缺乏科学的定量分析与评估有直接关系）。如1982 年我国制定了文物保护法，但是根据1988 年统计，有的省级文物管理部门才只有三四个人，而相当多的地、县根本就没有文物管理机构和专职管理人员。由于执法力量不足，不得不采取运动式综合式的突击执法方式。还有地方，部门雇用、聘用合同工、临时工以弥补人员不足问题，这种做法从整体上降低了执法队伍的素质，其执法效益也就可想而知了。这导致有相当数量的判决不能执行或不能完全执行导致判决执行率偏低，致使司法执法的收益偏低。因此，制定的易于人们接受的法律，才能让他们感到通过法律途径可获得最大的收益，并愿用法律途径来维护自己的法定权益，这样才可使司法执法取得效益。此外，立法者预先对法律的实施成本进行科学的定量的分析和评估，从而使在法律颁布之前，便落实了执法的人力、物力和财力的投入机制。 2、守法违法的成本收益 为什么就某些情况而言，有的人选择违法，在其他方面选择守法? 现代经济学对人的行为的考察是在经济人理论假设基础之上的。该理论认为：各种经济行为主体都具有利己心，行为目的在于追求自身利益的最大化。 然而，在作出一定行为之前，主体总要对可选行为方式成本和收益进行预测和比较，从而选择出能给自己带来最大利益的方式。因此，当守法成本高而收益小，违法行为成本低而收益大时，主体会选择违法；相反，则选择守法。只需对违法行为的成本与收益进行分析，也就容易理解守法的成本与收益。违法行为的成本=必然成本+法定成本?资芊省厝怀杀臼侵钢魈迨凳囟形?本身必然要承受的资源耗费和时机损失。法定成本是指法律规定主体实施特定违法行为应当承受的资源耗?如，对违法者处以罚款等) 和时机损失(如，对违法者处以监禁，违法者因此而丧失自由活动的机会等) 。受罚率是违法行为受到惩罚的概率。违法行为的收益是主体选择实施违法行为的方式所获的必然收益。其中法定成本和受罚率在违法成本中最为重要。因此对违法行为的法定成本进行科学地设定是至关重要的，立法者在对违法行为的法定成本设定时，必须使法定成本和必然成本之和大于违法行为的收益得以保持。这也是法定成本设定的底线，这样才能加重对违法行为的惩罚，否则，违法行为将难以遏制。 同时还应提高违法行为的受罚率，这就需加强执法的力度，增加对执法人力、物力的投入，改进执法技术手段，提高执法效率，改善执法环境等，保证执法的法定成本。因此，立法者应就如何提高法定成本进行考虑，从而使违法者的行为无利可图而放弃违法甚至犯罪。在经济法律实施的过程中，由于经济违法成本低而守法成本高致使经济违法屡禁不止。其中产品质量的问题尤为突出，这和企业遵守质量管理法规的成本高，而制造伪劣产品的违法成本低，存在一定联系。如：80 年代末，生产领域仍然是产品质量监督管理的重点，以轻工行业为例，据不完全统计，企业缴纳政府部门的质量检验费、计量检定收费等各种证照，标准化定升级等费用约占企业年利润的2 %；企业守法经营，内部质检环节的成本，包括质量检测设备投资、延长生产工序等费用支出约占生产成本的20 %。由此使合法经营企业的利润率较之违法经营的地下工厂低约23 % ，若考虑违法者偷工减料等因素，则悬殊更大。而1990 年全国查出假冒伪劣产品价值约为30 亿元，违法行为受追究的概率不到1. 4 % ，罚没款约3 亿元，仅占查处产品价值的约10 %。因此，制假售假行为的高收益、低风险使之成为暴利的选择。加上守法高昂的成本使企业在市场竞争中处于不利，致使制假售假行为屡禁不止、质量法规实施效果很差。经对违法成本与收益的分析，有助于立法者考虑到制定一部有效的法律即能使其在日后实施中被自觉遵守，又能实现预期效果。 但是，立法前对成本收益的分析仅仅是保障科学立法的措施之一，是立法决策时必须权衡的因素之一，但这绝不是立法者所关注的唯一因素，即成本收益分析并非对所有的立法、任何情况下都通用的手段。只有在某些领域的立法中有选择地引入这项分析，如经济性立法、行政立法等，才能在法律实施的过程中获更大效益。总之，立法的成本收益分析具有十分重要的现实意义。 三、立法成本收益分析的现实意义 1、注重立法与法律执行的协调 立法者需要关注法律的执行和遵守，从多方面考虑所制定的法能否得到遵守，遵守的可能性有多大，一旦发生违法，能否及时给予违法者以制裁，司法、执法机关操作是否有困难等，从而决定是否有必要制定和出台一部法律，否则法律难以实施而使法律虚置。总之，立法与执法、守法应同步，协调一致，不能发生脱节或断裂，这样制定出来的法律才是有效的。 2、控制立法数量和速度，注重立法质量和效益 立法过多或者过快，会导致法律的质量不高，可行性差，增加了法律实施的难度，同时也会导致司法执法机关超负荷运行，法律实施的效益低。法律对任何的事件都予以调控和解决，对法律数量应有一个适度的控制，对法律的范围也应有所限制，只有当通过其他社会手段(诸如道德、政策、命令等)不能解决社会问题时，再由法律调控才能使法律发生有效作用。因此，立