食品安全监管制度论文

1 / 18 食品安全监管制度论文 一、食品安全监管是个多层次、多部门的系统性问题 食品安全是一项系统工程，涉及 28个单位协作管理，食品安全监管问题是多层次的问题。第一层面是解决多头执法和边缘执法的问题；第二层面是落实技术监管责任；第三层次是落实行业管理责任；第四层面是强化执法监督、司法衔接、责任追究的问题；第五层面是提升产业结构、环境保护的问题；第六层面是普及知识、创造良好的法制环境；第七层面是夯实基础、群防群治的问题。第八层面是政治权力体制、民 分食品监管环节职责的合并，仅 解决第一层面的浅层问题，没有解决更多的深层问题，食品安全问题依然难解决。 （一）多头执法相对整合，仍存在多个部门执法现象。食品从田头到餐桌，以及进出口食品，涉及药监的餐饮监管、工商的食品流通监管、质监的食品生产监管（食品包装材料、容器等相关产品仍由质监局监管）、农林的种植养殖监管、检验检疫局的进出口食品监管、城 及卫生的餐具集中消毒单位的监管，主要执法部门共 7个。地方政府比中央政府复杂，即便将来政府改革，工商的食品流通监管和质监的食品生产监管，整合到药监局管理，仍有5 6个 部门执法监管，只要一个环节出现问题，影响产业链安全，仍旧需要综合协调与监督。 2 / 18 （二）食品广告执法、标签印刷品执法是食品安全的边缘执法。工商部门负责食品违法广告监测和处罚。文化广电新闻出版部门负责食品标签、包装印刷业的监管和整治工作。例如：上海查处的白酒假冒案件，印刷产品价值 260万，涉及温州苍南印刷。 （三）技术监管是食品安全监管的基础。卫生部门负责对食品的安全风险进行评估和食品安全地方标准的制定；卫生部门的疾病预防控制中心承担疑似食物中毒事故的流行病学调查和现场卫生学处置，并定性是否食 物中毒、确认中毒人数、出具事故原因报告，指导下阶段工作，只有疾控中心才具认定中毒法定资格。卫生部下发文件，要求卫生疾病预防控制中心承担职能，目前，省市县三级都没有理顺和落实。 （四）提升食品产业结构是做好执法监管的基础，需协有关部门出台长期政策，予以引导。虽然商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部，但仍需承担制定并组织实施以 “ 菜篮子 ” 主要商品为重点的食品安全政策、行业指导和工作协调。例如：某区政府区属 10 菜市场内部监管和农村菜市场的改造。区建设局负责建筑工地食堂及工人集体用餐场所的环境和卫生设 施等的内部管理 ,开展建筑工地食品安全的宣传教育。区供销社指导供销社下属企业做好食品的经营管理，做好农资流通经营单位的行业管理。区教育局负3 / 18 责学校食品安全内部管理和食品安全意识教育工作，会同有关部门建立和完善学校突发性食品安全事故的应急处理机制。 （五）执法监督、司法衔接、责任追究、财政保障是做好食品安全的保障。区监察局监督相关部门及其工作人员执行食品安全法律、法规的情况，参与重大食品安全事故的调查处理和督办，对负有责任的单位和人员进行责任追究。区公安分局查处在食品安全行政执法过程中发生的妨碍公务或其 他违法犯罪行为；受理行政执法部门移送的食品安全违法案件的侦查，依法严惩危害严重的犯罪分子，区法制办监督检查食品安全执法单位的依法行政工作。区财政局负责食品安全监管工作及食品放心工程经费保障。目前，执法监督、司法衔接、责任追究都没落实到位，导致食品安全事件频发，监管失职常见。例如：公安侦查嘉兴死猪非法收购案件，两个犯罪团伙被判无期徒刑，震慑了犯罪，杜绝了非法收购链条，同时，农林部门无害化处理死猪未执行到位，导致养殖户大量抛死猪到黄浦江。 （六）产业政策、环境保护，科技推广是解决食品安全根本性措施。发 展和改革局贯彻实施食品行业发展政策。科技局负责食品安全先进科技成果应用与推广。环保局对初级农产品产地大气、水质、土壤等环境要素的监督性监测，落实食品产地退出机制，等等。目前，食品产业低、小、散4 / 18 的局面没有根本改变，导致监管难、取缔难，例如：各地食品无证黑作坊、无证小餐饮数量已经超过有证经营单位，宁波某地区试点综合执法也难取缔；食品原料的污染，例如：海产品、大米的重金属超标源于海水和土壤的污染。 （七）广泛宣传，弘扬诚信，营造氛围是创造食品安全法治环境的长久之计，需长期组织开展工作。区委宣传部组织新闻 单位做好食品安全宣传报道和舆 导全区有关新闻单位开展食品安全重大事件的报道。区文化广电新闻出版局做好食品安全的宣传教育和新闻发布工作。工商局建立诚信共享平台，落实奖惩机制，促诚信。不仅要组织所有成员单位、社会各界做好食品安全宣传工作，营造人人参与监管的局面。 （八）落实基层政府、基层组织的职责是食品安全监管基石，需长期指导和督促。街道（乡镇）根据法律和国务院加强食品工作决定的规定，做好食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传教育等工作。乡 (镇 )政府、街道办事处要与各行政管理派出机构密切 协作，形成分区划片、包干负责的食品安全工作责任网。县级食安办可以在村（社区）聘请食品安全群众监督员，村（居）委员会基层组织开展食品安全宣传普及工作，应当协助、配合监管部门开展监督检查，及时报告本村（社区）的食品安全违法情况。这需要长期的督促、指导和考评。 5 / 18 （九） 18年轮回改革表明，食品安全监管体制改革不是简单的加减法，仍需食安办长期协调和督促。 1995 年 10月 30 日中华人民共和国食品卫生法颁布实施，卫生部门向食品生产加工、食品流通（副食店）、餐饮服务发卫生许可证和统一监管，无力监管，问题很多。 2002年机构改革，质监局接管食品生产加工企业，并实行 可和监管；工商部门接管食品流通环节；卫生部门保留餐饮监管职责，同时仍旧发放食品生产、食品流通的卫生许可证，基本形成分段监管的格局。 2015 年 6 月 1日食品安全法颁布再次确认分段监管原则，各监管环节分别发放餐饮服务、食品流通、食品生产许可证，各自监管； 2015 年国务院机构改革，再次否定分段监管原则，将食品生产加工、食品流通（副食店）、餐饮服务统一到食品药品监督管理局监管。回顾食品安全的监管历程， 18 年监管机制的分分合合，没有改变食品安全问题，甚至问 题越来越突出，加强食品安全监管并非简单的监管机构加减法能够改变，而是需要政府实体化的食安办组织、协调、督促解决上述第二、第三 更深层次的问题。 二、当前我省食品安全综合监督体制的现状及问题 2011年各级政府机构改革前，各地药监系统只承担药械监管和食品综合协调监察职能（食安办），机构改革至今，全省各地有半数的市级县级药监局承担了餐饮监管职能，部分药监局将食安办职能移交卫生局，部分仍挂靠在食品药品6 / 18 监管局， 2012 年 7 月 26 日省编办关于调整省食品安全委员会办公室的通知（浙编办（ 2012） 70号），省政府副秘书长兼职省食安办主任，由省卫生厅长兼职，省药监局长兼常务副主任，设立专职副主任一名。例如：宁波市编委办于 2015年 2 月 6 日印发了宁波市食安办的设置文件。目前，各市、各县区政府对于如何改革食安办，持观望态度。食安办仍挂靠在药监局，使得应有效能无力发挥。 1食安办挂设在药监、卫生，使得各级政府授权食安办的工作难以有效落实。各级政府领导抓本地食品安全工作，都喜欢抓牵头单位食安办，食安办协调、监督各职能局是项得罪人的工作，目前各级药监局长、副局长都兼职食安办主任、副主任职务。由于许 多正、副局长不懂各部门的业务，更不愿从事此项得罪人的工作，而是将此项工作交给本局的内设处室（科室）承担，常将工作推卸给处长或科长，实际上，政府食品安全工作是药监局的食品协调监察处在牵头负责，各县（市）区政府的食品安全工作是药监局的食品协调监察科在牵头负责，因此，这种 “ 小马拉大车 ” 的综合协调监督模式是毫无执行力，监督、协调很难落实，很难取得实效，难解决实质性、根本性的食品安全监管问题，必须有个顶层设计机构（政府常设的独立食安办），代表各级政府自上而下，公正监督各职能局和下级政府。例如： 2015年2 月底的浙江省 某市鲜奶事件，由于没有合理定位食安办职7 / 18 能，不能依法行政，不清楚执法抽检、风险检测抽检与评价性抽检的区别，没有依法依规发布信息，引发各级媒体转载，引起市领导批字，企业信誉受损等连锁反应。 2食安办挂设在药监、卫生，使得各级政府给食安办人、财、物难以有效落实到位。药监系统负责人共识：食安办工作是替政府领导做的，不做、少做是看不见的，失职是追究政府领导责任；餐饮等具体执法失职，出现食物中毒，是本局的直接职责，要追究本单位负责人的责任。由于餐饮副食店监管的监管对象面广量大，且普遍违法，容易出现食物中毒事 件，在当前 “ 人海战术 ”“ 人盯人 ” 传统监管思路下，其人员、经费永远是不够，也永远是管不好的。当药监承担食安办职能，局长们都会想办法将食安办的人员、经费等资源，以借用、借调等各种形式，挪用至药监工作，某市的 11 个县市区食品协调监察科 2 3 人减少至 1 2 人。另一面，食安办没有独立账户，县市区食安办专项经费被挪用至药品和餐饮监管，造成其他单位意见非常大，损害食安办的协调权威，影响各部门互相配合运行机制，降低了各级政府食品监管的整体成效。 3食安办挂设在药监、卫生，使得各级政府协调食品安全工作的权威性和公 正性得不到保证，无法实现对执法局和下级政府的客观考评。食安办履行综合、协调、考评、监督，要公正界定各部门监管职责，严格追究各监管部门失8 / 18 职责任。食安办设在药监局，存在下列矛盾：一是即便部份分段监管合并，实际监管中仍有许多争议，例如：农林局在流通销售环节抽检到不合格农产品，移交药监局处理，而药监局认为只负责处罚销售农产品市场主体和企业。食安办挂设药监局必将有利药监的界定，可能导致其他部门不予执行。二是药监局通过食安办，以考核等名义，将学校、建筑工地食堂监管全部责任都推卸给行业主管局、行政主管局，例如：建设局检查 建筑工地，不出现食品安全问题；教育局检查学校不出现食品安全问题，承担全部监管责任。隐匿药监局对上述单位承担主要监管责任，其他部门只是行业管理责任。三是食安办挂设在药监局，药监局既是 “ 运动员 ” ，又是 “ 裁判员 ” ，不能实现权力的制衡和制约，挂设在药监局的食安办如何客观公正考评同级的药监局，还如何考评食安委其他成员单位。四是各级食安办放在药监局、卫生局，无力做督查工作，监督其他部门履行职责，基层食安办被 报、总结、简报、整治、信息发布等常规综合工作。五是食安办既要代表政府迎接上级考核，又要考评下级政府 ，药监局通过食安办，将本局的小餐饮整治、无证餐饮整治等工作，推卸给乡镇街道，使得乡镇街道无权无法落实，只能求助药监等驻乡镇派出机构完成，被 造成腐 做不好工作。六是药品从生产到销售是药监局独家全程监9 / 18 管，工商负责打击违法广告、卫生局负责行业管理医院，协助管理，由于食安办挂设在药监局，有些县市区药监局借助食安办机构，将药品监管纳入到食品安全委员会，成立食品药品安全委员会，以食安办名义，通过工作部署和考核等方式，将药品监管职责推给工商、卫生、公安等承担次要职责或协管职责、行业管理责任的部门，还推卸给无执法权的街道乡镇，乡镇街道人员既不懂业务，也无执法资格，被 造巡查记录，再到药监局复印资料，再让药监局检查乡镇街道药品监管台帐，例如：浙江某市所有街道乡镇都创建药品安全示范乡镇，所有村（社区）都是药品安全 示范单位，都写 6 本药品管理台帐，各地药监局被 励给做台帐的乡镇个人，食安办成为药监局转嫁责任的工具。 4食安办挂设在药监、卫生，使得各级政府领导指挥、协调、督查的政令难以畅通。食品安全委员会涉及二十几个部门，既有食品监管的执法部门，也有食品行业管理和主管部门等等，涉及政府分管领导很多。客观而言，分管卫生、药监的政府分管领导很难协调、指挥其他监管部门的工作，因为这些部门的分管领导比分管药监、卫生的政府领导更为强势，所以强化各级政府统筹协调各部门食品监管工作，必须要求各级政府常 务副职领导分管食安办，常务副职领导能够协调其他领导分管的部门，同时，常设机构食安办10 / 18 的地位也得到提高，更能有效协调其他职能局。例如：政府常务副职协调解决宁波全市食物中毒放任不管和职能不清等问题，能督促第二、三、四层次部门责任的落实。省食安办由浙江省常务副省长分管，各地政府也应如此安排。 5食安办挂设在药监、卫生，不利于药监、卫生系统的内部团结。一是食安办挂设在药监局，药监局领导兼职食安办主任后，属于药监局本局的事情，应由局办起草印发文件的事情，局领导为了分解或推卸责任给其他其他单位，要求食品协调监 察科起草，并食安办名义发文件，将责任推卸给其他部门，造成其他部门人员的怨言和不执行，食安办工作人员假如不能执行领导错误决策，会被穿小鞋。例如：小餐饮食品安全整治，属于药监局的职责，有些领导就想让食安办起草文件，推责给街道乡镇整治，最终街道乡镇还得求助药监局帮助，只是兜了一个圈子，药监卸掉责任，街道成责任主体。二是食安办要求监管职能单位上报总结、资料，是督促局办公室上报资料，药监局办推卸责任，要求职能科室各自直接上报至食品协调督查科，尤其是工商、质监局将食品监管职责划归药监局后，药监局办推卸责任，要求内设的餐 饮、食品流通、食品生产科室将各环节监管材料上报承担食安办职责的处室，造成承担食安办的处室与局办职责不清和混杂，工作推诿影响同事之间感情。三是基层药监局长还要求食安办人员参与餐饮、副食店监管的集中检查，造成11 / 18 食安办工作人员没有精力做本职工作，不参加检查，被领导穿小鞋。四是食安办对各部门下达监管任务和考核指标时，给药监局的任务较重时，产生同事之间矛盾。五是承担食安办职能的科室以食安办名义考核药监局工作，药监局又以党组名义考核承担食安办职能的食品协调监察科，造成考核效力对冲和抵消。六是承担食安办职能处室工作人员，不 严格考评是失职，工作认真严格考评，反而得罪全局同志，不但在该局民 别指望提拔重用，谁还愿意从事食安办的具体工作，谁会认真严格抓工作落实。 6食安办挂设在药监、卫生，不利于食安办队伍建设和积极履职。食安办设在药监局，由药监局局长兼职食安办主任，分管副局长兼职食安办副主任，主持日常工作。在此种机构设置下，食安办没有独立的党组机构和财务，食安办内设处室人事安排，负责人的任命、提拔或向外推荐干部，实际都是由药监局的党委讨论决定，基于局办公室有人事权和财务权，餐饮、副食店、食品生产加工 企业监管、药品监管有审批、许可、处罚等实权，而且两支队伍庞大，无论是利益引导，还是干部民 轮不到食安办的工作人员，食安办工作人员成绩再出色、能力再强，在药监局必然被边缘化，没人愿意继续积极从事此项工作。由于食安办（食品协调监察处、科）既无实权，又无前途和地位，工作认真得罪同事和领导，整天处理公文、文字综合和编写汇报材料12 / 18 和领导讲话稿，工作性质类似政府办公室或纪委监察局，近年基层食安办工作人员超 2分之 1 主动调离食品安全综合协调岗位或药监局，离开的许多人员还是优秀骨干，甚至是组建食安办的政府综合部门来的 优秀干部，剩下干部都没有积极性，食品协调科室在 “ 上有政府领导政绩压力，下有百姓强烈呼吁监督，中有各职能局互相推诿，旁有药监领导同事压制 ” 的工作环境中。食安办不能发挥职能，最终损害政府领导政绩。 7食安办挂设在药监、卫生，不利于改革后药监系统工作的落实。首先，当食安办挂靠药监局，食安办无力监督药监局履行餐饮、副食店、食品生产加工的监管职能，督促卫生局履行餐具集中消毒监管和食物中毒的现场调查、流行病学调查职能，药监、卫生失职和不作为必然成为常态，例如：浙江省某市各地药监餐饮监管底数不清，监管不规范（ 没有定人、定岗、定责、定任务、定检查项目和频次），处罚未规范自由裁量，不投诉不立案不查处等等，增加了以权谋私机会和腐 证餐饮数量超过有证餐饮单位，无证餐饮是有证的 ，餐饮企业普遍违法，疑似食物中毒和食物中毒经常发生，全市报到食安办的统计数据是零，餐饮监管实际效果不比机构改革前理想。其次，药监承担餐饮监管职责后，对餐饮单位发证和检查，同时，卫生局也扩大公共场所管理范围，将 100平米以上的餐饮单位13 / 18 都纳入公共卫生发证范围，导致一家餐饮单位原由卫生部门一家管理，现变为两个部门发两个证件，分两次 检查，同样抽检餐具。其三，餐饮单位很苦恼，多了一个重复监管的衙门。百姓办事非常不便，多领一张许可证。 三、如何科学推进食安办体制改革 2003 年 3 月 10 日国务院机构改革方案公布，国务院副总理马凯和中央编委办副主任王峰在具体解说此次改革时，各省、直辖市、自治区，可结合当地实际，制订改革方案，不一定依照国务院方案。 1工商、质监的食品监管职能划转药监局，越到基层越难推进。 2015年浙江省机构改革已 3 年，半数县市区的卫生局与药监局未互换餐饮监管与食安办职能，这次在原来未改革完成基础 上，再次改革，越改越乱，快速推进难，同时，还涉及人员整合，业务整合，监管档案重新建立，执法文书和系统改版整合等等。食品监管需要检测机构检测。由于食品检测与其他产品检测的许多检测设备和仪器共享共用，因此，从工商行政管理、质量技术监督部门的检验检测机构划转食品药品监督管理部门，不但造成资产分割扯皮，还易造成重复投资，而且新检测机构资格认证和人员培养，需要数年，难免出现监管真空，需食安办协调。 2浙江省 11个地级市食安办改革推进梗阻的原因。例如：浙江省某市编委办于 2015 年 2 月 6 日印发了调整宁14 / 18 波市食安 办设置的文件，建立了市政府副秘书长兼职食安办主任、药监局长兼职常务副主任的模式，由于药监局长未兼职食安办主任，为此，该市 11 个县市区药监局长都觉得此种模式，不利于借助食安办的力量，不想让食安办监督药监局餐饮工作，都找各种借口，故意不推进食安办实体化。为避免改革梗阻，只有将食安办统一设置到各级政府办公厅（室），或设立独立常设机构，脱离与药监局的矛盾纠葛，由政府办牵头组建，才能顺利快速推进。 3省以下食安办改革，可不增编，实现职能强化。各级政府应尽快改革食安办体制，由政府常务副职领导负责筹建，按照人 随事走的原则，可先将药监系统的食品安全协调监察处室人员，统一划转到各级政府办公厅（室），筹建食安办。假如不愿增加编制，再从各监管职能部门抽编划人，选择既懂得工作业务，又具备综合协调组织能力、更有较强责任心、敢于工作得罪人的人员，组建实体化食安办，先将药监系统的食品协调处室人员整体划转到政府办，食安办人财物由政府办代管，逐步解决第二、第三 深层次的问题，监督效果比挂在药监局好很多。 4食安办改革需自上而下采取有效措施，快速推进。上级政府应采取措施督查各级政府尽快调整食品综合监督体制。一是在全省各 类食品工作会议上，要求市县 6月份前机构设置和人员到位。将食安办实体化列入 2015 年省、市、15 / 18 县三级政府食品工作责任状内容，将食安办实体化列入 2015年省市县三级政府食品工作考核的重要内容和指标，实行一票否决制度。二是在即将出台的各地级市政府关于加强食品安全工作决定，将县市区食安办实体化，强化综合协调监督职能，作为重点内容。三是将县市区食安办实体化作为 2015年社会管理创新食品监管的重要内容。四是上级编委办应下发文件，制定指导意见和下放编制，否则，县区政府编制普遍超标，很难挤出编制。同时，省市县三级编委办系统会 议上，应当将推进食安办实体化列入重要工作，必须列明时间表。 5改革之后的食安办，要制定科学考评机制，力促各监管环节和各级政府责任落实。省市县三级食安办需要转变工作作风，改革考评办法，对于下级政府的考评，重点考核政府人财物保障和各职能局业务工作落实情况，考核要注重客观指标，真实反映工作实效和问题，避免年底赶场子，听汇报，走过场的形式主义，让基层作三陪，浪费精力。例如：省食安办考核 11 个地级市政府，一是考核下级政府对于食安办实体化和政府对于各监管部门的人财物保障如何，对于细化职能局职能分工和政府对职 能局考评如何，对于省级政府及上级食安办下发文件执行如何，二是制定科学的调查表格，让城调队随机到基层调查群众满意度，查找监管工作问题所在和群众不满意的具体环节，来年改进工作。三是16 / 18 由于省食安办不可能精通各部门业务，也没有很多精力考核11 个地级市各监管环节，更不可能一次赶集检查就了解整体工作，不能再形式主义检查台账，因此，省食安办要考核省级各职能局考核 11 个地级市的各职能局，让省级各职能局拿出考评细则，评分细则要以该地区该监管环节的食品合格率、监管相对人的违法率、监管部门的查处率等客观指标作为主要考评依据。省级各 职能局要每年随机到各地级市检查，检查该地食品生产经营企业和抽样检测食品，作为考核主要依据。省级各职能局必须对全