转制社区股份合作企业公司化改造路径选择.doc

文章来源：中顾法律网 免费法律咨询3分钟100%回复上网找律师 就到中顾法律网 快速专业解决您的法律问题 /souask/转制社区股份合作企业公司化改造的路径选择【内容提要】“城中村”改制，改变了广州市过去长期存在的城乡“二元管理体制”，将“城中村”的农村管理体制转变为统一的城市管理体制。转制目标之一是将原“城中村”的股份合作企业转变为公司。本文以广州市农村股份合作制改革探索为背景，围绕“城中村”改制后，转制社区股份合作企业公司化改造的政策目标，探讨转制社区股份合作企业公司化改造的现实原因和法理依据，以及路径选择。2002年，广州市全面推进“城中村”改制，加快城市化进程。随着“撤镇设街”、“撤村建居”工作的完成，村民委员会摘了牌子，农民成了市民，过去的“城中村”改了新名称转制社区。“城中村”改制牵动城市管理体制，催生涉及政治、经济、法律和文化等方方面面的社会变迁。其中，与转制社区居民至为密切是：“城中村”改制后，转制社区居民的生产和生活方式发生了哪些变化?为社区居民提供经济来源的农村集体经济组织数以千计的股份合作经济联合社、股份合作经济社将如何改造?本文以广州市农村股份合作制组织的现状和“城中村”改制的实践为视角，对城市化背景下的转制社区股份合作企业“公司化”改造路径问题作粗浅的探讨。一、从“试验”到“规范”农村股份合作企业的制度构建我国农村股份合作经济，是社会主义市场经济发展的产物。农村改革确立了以家庭联产承包为基础的责任制和统分结合的双层经营体制，调动了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力。但是，随着农村市场经济的发展，分散经营逐步走向规模经营，农民要求集体资产明晰化的呼声也越来越高。于是东南沿海地区农村开始了股份合作制的改革探索。1987年，国务院确定首批农村股份合作制改革试验区，股份合作制得到了党和国家政策的肯定和指导，获得了发展的良好机遇。广东省农村股份合作制改革虽未列入国务院指定的“改革试验区”范围，但也是改革探索较早、并取得较大成功的地区之一。广州市天河区的农村股份合作制改革就是一个缩影。1985年广州市天河区设立，伴随农村城市化的推进，农村股份合作制改革拉开了序幕。在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制为特征的农村经济运行模式下，农村集体经济组织的生产经营活动存在两个层次：一个是家庭经营，一个是集体经营。改革初期，农村居民更多关心家庭经营问题，关心家庭联产承包责任制能否落实。随着集体经济的发展壮大，特别是随着农村城市化、乡镇企业发展，土地增值、集体资产壮大和农民流动，“留村”农民与“离村”原农民都提出分享集体资产收益的要求。对于他们来说，家庭经营收益分配是“第一次分配”，集体统一经营收益分配则属于“第二次分配”，如何公平解决他们之间的“第二次分配”问题成为天河区农村股份合作制改革的直接动因。据广州市天河区委、区政府有关部门和参与天河区农村股份合作制改革工作的同志回顾，从1987年到2005年，天河区农村股份合作制改革在区委、区政府的政策指导下，经过了四个阶段【1】。一是试点和探索阶段(19871990年)。在两个行政村试点，将集体资产(除土地不能折股外)全部“折股量化到人”，“还股于民”，股份分为集体股和个人股，凡符合条件的社区成员(也包括已经离开社区经济组织但符合条件的原社区经济组织成员)都成为个人股东。二是全面推行阶段(19911993年)。在全区范围内全面推行社区型股份合作制。要求集体股比重不低于60%，并明确个人股为“社员分配股”，规定“社员对其所持的股权只有分配权(即每年按股分红)，不得抽资退股，不得转让买卖，不得作抵押”。三是转折提高阶段(1994-2000年)。明确取消“集体股”;明确个人股是“包含分配权在内的资产权，并能依法继承”;取消“发展股”，实行两个“一刀切”：即还股于民实行“一刀切”，实行“生不增，死不减，迁入不增，迁出不减”;对福利分配实行“一刀切”：分配方式以股份分红为主，并逐步过渡为唯一的分配方式，逐步弱化直至取消福利分配;明确计股方法同一标准，在计算股权时间内，凡具有村民身份，参加过集体劳动，承担社员义务，不论出嫁女或其他外出者(指按照国家政策，按正常渠道出国或港澳定居、招工招干、参军转业、读书就业，或按规定“农转非”人员)均按同一标准对待。四是规范提高阶段(2001年以来)。明确规范股份合作经济组织的性质，重申公平、公开、公正和一视同仁的股份配置制度;将股东分为社区股东和社会股东两类，明确其身份和待遇。社会股东即非村民待遇股东，指持有股份、享有分红权但没有选举权、被选举权等权益的股东。天河区农村股份合作制改革将集体经济产权全部量化到人，不留集体股，并通过“一刀切”进行股份固化，还明确规定个人股权包括分配权和继承权，创造了独特的“天河模式”，被认为是全国农村及城镇集体经济的产权制度改革中最彻底的改革【2】。党的十五大报告对全国城镇股份合作制改革试验给予充分肯定，指出：“目前城乡大量出现的多种多样的股份合作制是改革中的新事物，要支持和引导，不断总结经验，使之逐步完善”。股份合作制企业是什么性质的经济组织呢?天河区委、天河区人民政府2001年发布的农村股份合作经济组织基本规定的定义是：天河区农村股份合作经济组织是对原有农村集体资产按股份合作经济组织章程规定的办法“折股量化到人”，明晰集体资产归属，依法建立起来的以资产合作为主的新型集体经济组织。但是，各地农村股份合作制企业的运作模式千差万别，统一立法的条件尚未成熟，即使在局部地区得到普遍认同的股份合作规则仍未得到最高立法机关的认可。目前，我国尚未制定股份合作企业法，股份合作经济仍然是一种政策指导下的经济形式，缺乏法律的统一规制。尽管如此，股份合作制企业都有一个基本特征，即劳动联合和资本联合的有机统一。著名经济学家刘国光透露：“在党的十五大报告起草时，关于股份合作制我们讨论了很久，最后定性为劳动者的劳动联合和资本联合为主的企业组织形式，是一种集体所有制形式”，并指出：“股份合作制不仅仅是我们农村的劳动集体，乡镇企业、城镇二轻集体、国有小企业也可以采用这种形式，都可以走这条道路，这是非常好的一个道路。”【3】国家体改委1997年发布的关于发展城市股份合作制企业的指导意见明确指出，股份合作制企业的基本特征应是劳动合作和资本合作有机结合，职工既是劳动者，又是企业出资人;职工共同劳动，按劳取酬，并按照其股份共享收益、共担风险。广东省人民政府2006年8月9日发布的广东省农村集体经济组织管理规定则以地方政府规章的形式，对农村集体经济组织的管理进行统一规范。规章把原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的各种农村集体经济组织统称为“合作经济组织”(包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等，但农村集体经济组织改制为公司的不适用该规定)，统一规定其组织章程的制定和通过、成员资格和权利义务、组织机构及其运行等重大事项。实行股份合作制的农村集体经济组织名称统一为“股份合作经济联合社”、“股份合作经济社”。规章“抓大放小”，条文简约，既统一规定股份合作经济的基本原则和重大事项，又给予农村集体经济组织充分的自治权。同时为指导农村集体经济组织的组建、改造，依照广东省农村集体经济组织管理规定，分别制定发布了广东省农村经济联合社和经济合作社示范章程(试行)、广东省农村股份合作经济联合社和股份合作经济社示范章程(试行)。根据广东省农村股份合作经济联合社和股份合作经济社示范章程(试行)的指导意见，股份合作经济联合社和股份合作经济社“实行自主经营、独立核算、自负盈亏、按股分红，依法享有独立进行经济活动的自主权，独立承担民事责任”：“遵循公平、公开、公正的原则，将全部可量化资产实行折股量化，变集体资产共同共有为按份共有，变成员为股东，建立产权清晰、权责明确、民主监督、管理科学的集体资产管理体制和运行机制”：“可量化净资产按集体股、个人股设置股权，全部量化到个人，只设个人股，不设集体股”。这些指导规范体现了“天河模式”的改革经验。但示范章程不是地方性法规或政府规章，对农村股份合作企业的设立仅有示范指导作用，没有法律约束力。章程内容笼统，操作性差，对包括股东资格界定、配股份额和配股办法等涉及社员、有关人员重大权益的重大事项留下空白，指明“各社可根据实际具体列明”;对珠三角地区以“村民自治”为借口，“多数人侵犯少数人权益”(如外嫁女权益)等敏感问题采取回避态度。这种现状说明，股份合作制改革探索虽取得一些经验，但尚未成熟，改革仍须继续努力。二、从“利益”到“制度”“城中村”改制背景下的股份合作企业“公司化”改造方向与城乡股份合作制改革探索同步，广州市近年来加快了“城中村”改制的步伐。2002年5月24日，广州市委办公厅、市政府办公厅发布广州市关于“城中村”改制工作的若干意见(以下简称意见)，拉开了“撤镇设街”、“撤村建居”，全面推进城市化的改革序幕。“城中村”改制给农村股份合作制改革提出了新问题。广州市农村随着城市化的推进，大多已成为“城中村”，与农业生产意义上的“农村”有质的不同，但政府对“城中村”的管理仍然适用对农村的管理体制。“城中村”改制，就是要把对“城中村”的农村管理体制转变为城市管理体制，把同一个城市不同区域的城乡“二元管理体制”转变为统一的城市管理体制。“城中村”改制，目标体现为“四个转变”：一是基层组织的转变。实行“撤镇设街”、“撤村建居”，村委会转为社区居委会;二是居民身份的转变。把城市规划区和建成区内的农村居民成建制地转为城市居民;三是土地性质的转变。把原来属于农民集体所有的土地转为国有土地;四是经济组织的转变。把原来由村委会管理的集体经济组织转为由集体法人股东和个人股东共同持股的股份制企业(公司)。“城中村”改制，集体经济组织的“公司化”改造是最复杂、最深层的改革，意见规定了具体的改造程序：一是清产核资。各村依法进行清产核资、制订转制方案，经股东大会通过后报区政府备案。二是固化股份制企业(公司)股权。尚未固化股权的由原村民个人持股的股份制企业(公司)，可按转制之日尚无配股的在册农业人口一次性配置股份，然后固化股权。村民股东的股份可按原有股份合作社章程规定的办法配置，或由股东代表大会确定。原村民股东迁出或死亡，其股份可以转让、继承和赠与。三是量化股份合作资产。正确界定集体股和个人股。个人股的收益归个人所有;在“城中村”改造完成前，集体股的收益，除了扩大再生产，主要用于社区管理和公共福利事业建设。四是细化集体资产管理。原则上村级集体资产不得量化到个人。可以按照公司法的要求，组建集体资产管理公司，负责集体资产的管理和运营。广州市“城中村”改制，给当时正在进行的农村股份合作制改革提出了新问题：一是农村股份合作制改革的任务是否已经完成，或者说股份合作制改革是否发生了根本的方向性转变?二是转制社区由原来的农村管理体制转变为城市管理体制，是否必然需要进行集体经济组织的公司化改革?按照意见精神，对第一个问题的回答是肯定的，因为公司制与股份合作制企业是两种完全不同的企业组织形式，公司制作为一种成熟的现代企业制度有公司法的规制，无论是城镇还是农村都不存在“改革探索”的空间，选择股份合作制抑或公司制是“二选一”的单选模式，不存在既改革完善现行股份合作制，又同时进行“公司化”改造问题。对于第二个问题，意见认为：“城中村村委会撤销的同时，改变原村集体经济组织政企不分的状态，转制成为由集体法人股东和个人股东持股的股份制企业(公司)。”此外未作更多阐述。这是否意味着：转制社区不再实行农村管理体制，原来的农村股份合作制组织的性质就应当转变?笔者认为，正如著名经济学家刘国光先生所言，股份合作制是城乡“普适”的企业组织形式，农村可以适用，城镇(包括转制社区)也可以适用。因此，转制社区股份合作企业的改造路径不宜“一刀切”。作为一种政府的指导意见，“公司化”改造是一种选择，甚至可能是最优选择，但不是唯一选择，更不是强制性的唯一选择。转制社区股份合作制企业的改造路径应当根据转制社区的实际情况，从有利于保护转制社区居民的合法权益、促进转制社区经济发展、维护转制社区社会稳定的目的出发，尊重转制社区居民的自主选择。股份合作制企业是走继续改革完善之路，还是走直接“公司化”改造之路，受以下因素的影响和制约：(一)转制社区居民的特殊利益转制社区是进行“城中村”改制，全面推进城市化进程的背景下形成的一种独特社区【4】。它脱胎于农村社区，与传统意义上的农村社区有本质区别，但它又不同于城市社区，兼具两种社区的部分特征，是城市化背景下农村社区向城市社区过渡时期的独特社区。有人认为，转制社区与城市社区的区别，可以用“五个特征”来概括，即功能区域界限模糊且景观不齐的地域特征，股份合作经济、物业经济、非正式经济并存的经济特征，本地人口与外来人口密集混居的人口特征，三类基层组织健全且关系有待进一步理顺的社会组织特征，物质生活与精神生活不相协调的生活特征【5】。简言之，城市社区居住的是城市居民，城市经济以工业、服务业(第二、第三产业)为特征，农村社区居住的是农村居民，农村经济则是以种养业(第一产业)为特征，而转制社区的经济形态不再具有农村经济特征，并具有城市居民身份，但因条件所限一定时间内仍未享受与城市居民平等的社会公共服务(如就业、教育、医疗、卫生和社会保障等)。根据意见精神，在“城中村”改造完成前，转制社区的管理和公共福利事业建设费用还需要股份合作企业的集体股收益来承担。因此，转制社区居民对股份合作企业有更特殊的利益、更紧密的联系、更严重的依赖度。在政府仍要求社区企业承担“企业办社会”义务，社区企业仍需要承担利润分红以外的社会负担的条件下，贸然进行公司化改造是不可取的。保护转制社区居民的特殊利益，尊重他们的自主选择，是推行“公司化”改造的根本前提。(二)股份合作企业脱“农”后的经营状况与转制社区特征相适应，其股份合作企业的经营以商业经营为主，起诉到法院的民商事纠纷案件反映了这一特征。如黄埔区2002年以来先后有3个镇15个行政村转制为6个街道，15个行政村转制为社区，5万多名社员转变身份为城市居民。同期，黄埔区人民法院受理以转制社区居委会、股份合作经济联社、股份合作经济社及其下属的经济发展公司、农工商公司等集体经济组织为一方或双方当事人的民商事案件195宗。其中，因商贸、服务等发生的纠纷案件174宗，因承包合同、征地补偿等发生的农村性质案件21宗，仅占收案10%;在商贸类案件中，因商铺、厂房等物业买卖、租赁发生的纠纷案件82宗，占收案42%，体现社区物业经济的特点。195宗案件中，判决结案的154宗，占结案78%，其中集体经济组织败诉案件47宗，败诉率达30%【6】。数据表明，转制社区集体经济组织(包括股份合作企业)的经营方向已经从农村转向城市，但经营范围单一，经营水平不高。许多个案表明，社区集体经济组织普遍存在违法用地、违法建设、违法担保、擅扣分红、违法转让经营权、违反合同等违法侵权行为，导致败诉。(三)“两个合作”的比例关系股份合作的制度设计，一个根本特征是劳动合作和资本合作的结合，职工既是企业出资人又是劳动者，既按劳取酬又按股分红。无论是国家体改委关于发展城市股份合作制企业的指导意见还是广东省农村股份合作经济联合社和股份合作经济社示范章程(试行)都体现了这个制度特征。但如前所述，以黄埔区为例，转制社区股份合作企业的显著特征是物业经济，股东除少数管理人员或者职工在企业就业、领取工资外，绝大多数股东都是“坐地收租”、领取分红。天河区委、区政府有关部门也认为，天河区农村股份合作制“只是一种资本的合作，股份合作经济组织的收益，实质上就是原来积累和正在积累的资本的收益，这和有限责任公司的性质相当接近。”【7】以劳动合作和资本合作“两个合作”为本质特征的股份合作制已失去劳动合作这“一条腿”，还能站稳吗?如果“股份合作制”的企业形式将来得到立法认可，目前广州市转制社区“缺腿”的股份合作企业能作为“例外”得到认可吗?如果得不到认可，其命运可能是“摘牌”。可见，意见提出“公司化”改造的目标是正确、有远见的。(四)“企业自治”与“婆婆”的关系目前，广州市转制社区股份合作企业都在政府指导下，参照公司法，以组织章程的形式，引入了股份制企业的产权制度，同时设立股东(代表)大会、董事会、监事会等法人组织机构，逐步完善法人决策机制、激励机制和监督机制，建立基本符合现代企业制度所要求的“准公司治理机制”。但在实践中，股份合作企业章程规定的股东或股东代表“一人一票”的民主管理机制，股东代表大会、董事会、监事会依章程履行职责、行使权限的制度并没有得到很好的落实。“政企不分”的老问题仍然困扰着股份合作企业的公司化改造。转制社区的“三类基层组织”(社区党组织、自治组织、经济组织)职能混同的现象屡见不鲜。“城中村”改制后，取代村委会的社区居委会不再具有“基层群众自治组织”和“农村集体经济组织”的双重身份和职能，依法不再享有管理集体土地和其他财产的权力，其原有的管理经济职能本应转归相应设立的股份合作经济联社行使。但实践中两者分离并不彻底，职能并未分清，股份合作经济联社的重大事项、经营活动仍由社区居委会或党委(支部)参与，甚至由他们说了算【8】。即使股份合作经济联社能够作主，社区居委会作为“婆婆”仍左右股份合作企业的自主经营。综上所述，笔者认为，广州市转制社区股份合作企业的“公司化”改造总体方向是正确的。正如有学者所言：农村集体产权股份化改革分为两个层次，一个是对农村集体资产的股份化，一个是对农村土地的股份化。在城乡结合部已经列入城市规划范围的农村，绝大部分集体土地将转为国有，即使保留少量集体土地也将转为集体建设用地，因不再具有农用地的生产属性而成为集体资产。因此，农村股份合作制改革实际上是对集体资产的股份化，集体产权股份化改革的最终发展方向应是股份制企业【9】。三、从“蜉化”到“蝶变”股份合作企业“公司化”改造的路径选择明确“公司化”改造的方向，并不意味着目标可以一蹴而就。对于转制社区股份合作企业公司化改造的完成，广州市政府并没有确定时间表。意见发布六年后，我们并没有看到公司化改造任务完成的新闻，相反，笔者却在调研中发现，绝大部分转制社区股份合作企业都在意见发布后根据政府的指导对各自的组织章程进行了修改和完善。如果说这种对“股份合作制”本身的修修补补被看作是进行公司化改造的必要工序或者环节之一，我们不妨说公司化改造工作正在进行之中，并取得了明显成效。打一个比喻，如果说目前转制社区股份合作制的修改和完善是公司化的“蜉化”过程，那么股东们最终决定按照公司法规定登记为有限责任公司或股份有限公司的行为就是最终的“蝶变”。股份合作企业公司化改造有以下路径可以选择：(一)自我完善，择机转制对于股份合作企业股东来说，“公司化”改造的目的在于充分利用公司制的优势来发展企业。公司制的最大优势在于利用它的“开放性”大规模筹集资金，满足企业经营和发展对资本的需求。实际上，早在广州市“城中村”改制全面推行之前，个别条件成熟的农村股份合作社就敢于“吃螃蟹”，进行“一步到位”的公司制改造。如芳村区东滘村1994年就把行政村、经济社二级股份合作社进行整合，取消了社一级经济核算单位，合并为村一级经济核算，1995年按公司法规定在村级合作经济组织基础上组建了“广州市东鹏(集团)股份有限公司”。天河区沙东村于1999年实行“撤村建居”，沙东股份合作经济联社、沙东股份合作经济联社工会委员会作为出资人，分别以90%和10%的出资额，组建了“广州市沙东有利集团有限公司”，联社股东代表大会行使集团公司的股东会职权【10】。这种转制模式实际上是“借壳转制”，仍然保留股份合作企业的牌子，而通过成立全资控股子公司的形式，对企业资产进行“借壳经营”。相对于少数“一步式”公司化改造策略，渐进式的改造可能更符合转制社区股份合作企业的实际情况。建立公司法人治理机制，确立“产权清晰、权责明确、民主监督、管理科学”的现代企业制度是公司化改造的目标之一。股东们在“股份合作制”框架内，借鉴公司法规定的法人治理机制进行制度完善，同“一步式”公司化改造策略一样能达到目标。因此，转制社区股份合作企业如果尚无明确的企业扩张目标，或者抱有“小富即安”心态、没有筹集资金的迫切需要，完全可以采取这种模式，待到条件成熟或者有迫切需要时再完成最终的“蝶变”。转制社区股份合作企业“渐进式”公司化改造模式必须面对的第一个问题是解决股权的封闭性问题。这是“公司化”改造最终必须突破的瓶颈。我国公司制企业的三种类型中，股份有限公司和有限责任公司都呈现不同程度的开放性(一人公司是有限责任公司的特殊形式，因股东只有一人不涉及开放性问题)，股份有限公司是资合公司，股份可以自由买卖、转让;有限责任公司虽然兼有资合与人合的性质，股份的自由买卖受到一定的限制(如股东有优先购买权)，但股东的自由进入、退出机制并未受到影响，并且自然人股东死亡后，其合法继承人可以继承股东资格(公司章程另有规定的除外)。而转制社区股份合作企业基本上是封闭的，不仅股东身份资格受到非常严格的限制，股份的流动同样受到非常严格的限制，股东没有入股、退股的自由;股东对其股权只有分红权，没有处置权，一般不允许转让、买卖、抵押和继承。意见规定“原村民股东迁出或死亡，其股份可以转让、继承和赠与”，但在实际执行时一般限制为“股东内部转让、继承”，股权交易不对外开放。一个典型的司法案例是郑某某股权继承案。郑某某(一生未婚、无子女)是天河区黄村股份合作经济联合社“农转非”居民，持有以现金入股方式购买的股份25股。1994年郑某某与侄子郑某签订遗赠扶养协议，约定郑某负责照顾其生活，并于郑某某去世后继承其股权及分红。2004年郑某某去世，郑某即向联社要求继承郑某某名下的股权及红利。村联社认为遗赠扶养协议违反联社股份合作制章程关于“社员死亡后股权只能由直系亲属继承”的规定予以拒绝，郑某即向法院起诉。法院一审、二审判决均驳回郑某的诉讼请求。终审法院的判决理由认为：村股份合作企业不是公司，仍是农村集体所有制经济组织，有依法管理集体财产的权利，股东所持股份数也不是以出资额计算而是以农龄计算，企业章程将股东限制为村民，规定股权不得抽走、转让、买卖，不得由非直系亲属继承的条款符合农业法规，合法有效【11】。法院判决确认股份合作企业章程的效力，维护了股份合作企业的稳定性(封闭性)，却忽略了股东权益和“城中村”改制中固化股权、股权适当流动的政策导向。这里，我们不妨对转制社区股份合作企业与农民专业合作社的制度差异作一个简单比较。按照农业部农民专业合作社示范章程(试行)的规定，农民专业合作社按照合作制或股份合作制方式组建，农民或从事相关工作的其他公民依申请入社或退社，经理事会批准即成为社员，经理事会或社员(代表)大会讨论通过即可退社;社员死亡的，继承人依申请、经理事会批准获得社员资格。继承人不愿意入社的可以申请退社。转制社区股份合作企业欠缺的正是“入社自愿、退社自由”原则，参照农民专业合作社入、退社模式，打破股份合作经济的地缘性、血缘性束缚，激发人才和资金流动，增强企业活力是必须面对的选择。在调研中，笔者也看到了转制社区股份合作企业股权逐步开放的迹象。如黄埔区沧联股份经济联合社适应“城中村”改制新形势，按照区委、区政府关于完善社区经济组织股份合作制指导意见制定的章程规定，联社的股份结构除社区股、社会股外，将来可根据需要融入了募集股，股权经董事会批准并办理有关手续后可进行转让、继承、赠与。(二)政策引导，政府扶持目前，我国股份合作经济还是一种政策型经济，由于欠缺法律、法规的统一规范，应当加强政府对股份合作经济的政策引导和扶持。引导和扶持可以从以下几个方面着手：1.规范股份合作的制度设计和统一规范。由于各种因素的影响，城乡之间、各地农村之间股份合作制的具体内容并不相同。同一个城市，甚至同一城市的不同城区、同一城区的不同股份合作企业之间也有很多差异。尽管广州市的股份合作制改革一直以来都是在政府的指导下、按照政府的制度设计进行的，但政府的行政指导毕竟不具有强制性，并以尊重人民群众的选择为原则。也就是说，政府一般只提供一个原则性、框架性的制度。在天河区，“全区24个行政村各(联)社在股权结构的设置、股权分配的标准、股权的确认和集体分配形式(包括股份分红、劳动分配)等方面做法有所不同，存在差异”。郑奔：“天河区农村股份合作经济改革实践与探讨”，载广州市天河区可持续发展实验区网/sxxg/200605/t20060527_66164.htm，2008年5月20日访问。但是，随着改革探索的深入，政府不应再放任自流，而应在取得普遍共识的基础上，逐步统一股份合作的基本制度。2.引导转制社区股份合作企业政企分开，同时，给予必要扶持，解除“企业办社会”负担，使其完全成为自主经营、自负盈亏的市场主体。目前的转制社区股份合作企业有两个显著的身份特征：一是它脱胎于原农村集体经济组织，原本兼具管理集体福利的社会职能，社会管理与企业管理行为容易发生混同;二是它除了执行营利法人的经济职能外，还承担转制社区本该由社会、政府承担的社会福利、公共管理的职能。“城中村”改制，列入规划的社区基础设施、教育、环卫等经费已逐步改由区、市财政承担，但改制完毕前，社区建设的经费(除市、区已明确负责的外)、社会保险费等仍由转制社区集体企业“集体股”收益支付。另一方面，转制社区股份合作企业同过去的国有企业类似的“办社会”现象(如办学校)，加大了企业负担，也不符合市场经济规律。要推行转制社区股份合作企业的“公司化”改造工作，就必须为它们“减负”，增强它们的市场竞争力，使它们真正成为按市场规律行事的独立的市场主体。同时，要加强对基层自治组织的指导，促进基层自治组织与股份合作企业“政企分开”，避免管理人员混淆主体身份和行为性质，侵犯股东合法权益。总之，倘若政府不愿或无力承担转制社区公共服务、社会福利费用，倘若股份合作企业不能真正做到政企分开，“公司化”改造将成为一句空话。3.加强对基层自治、企业自治的依法监管，保护弱势股东和第三人的合法权益。村民自治赋予村民“民主决策、民主管理”经济事务的权利，同时也出现多数人利用“村民自治章程”、“村规民约”和“村民会议或村民代表讨论决定”的民主形式侵犯少数人合法权益的严重问题。“城中村”改制，社区居委会取代村民委员会，不再具有管理经济的职能，违法村规有向股份合作企业章程“转移”的趁势。广州市近年来禁而不绝的“外嫁女”权益纠纷就是突出表现。这些纠纷虽然大部分经过基层政府处理，但仍不断涌向法院，纠纷案件的类型有：请求享受土地承包权、征地补偿款分配权、宅基地分配权、股份分红权、集体福利权等权益的纠纷案件。对于转制社区基层自治组织与股份合作企业以“基层自治”、“企业自治”为名损害弱势股东和第三人的合法权益的行为，不可能依靠法人自治机构等“自律机制”来解决，而必须通过“他律机制”，包括政府管理、司法干预和立法禁止等途径来解决。政府作为主动、积极行使行政管理权的主体，应当发挥主要作用。目前，各股份合作经济联合社、股份合作经济社的章程一般规定经过股东代表大会通过即行生效，章程的解释权属于股东代表大会，政府对其制定和通过并没有事先的监督权。笔者认为，加强对股份合作经济联合社、股份合作经济社的依法监管，政府对其章程应有审查、退回权，只有经过审查无违法条款的，才能提交股东代表大会表决。同时，政府应当加强对村规民约、股份合作经济联合社、股份合作经济社章程执行情况的检查，发现有违法内容的，有权责令纠正。地方立法机关也应当加强对村民委员会组织法、居民委员会组织法的执法检查，并依法行使立法权限，加强对违法村民约的监管力度。如2007年5月，广东省第八届人民代表大会常务委员会对广东省实施中华人民共和国妇女权益保障法办法进行修订，有针对性地保护外嫁女的合法权益。办法规定：“不得以结婚、离婚、丧偶为由，阻挠、强迫农村妇女迁移户籍和侵害其合法权益”：“农村经济集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。”尽管“唯户籍论”的保护标准不尽公平，但毕竟有了一个全省统一的外嫁女权益“最低保障线”。(三)司法审查，法律推动股份合作经济目前作为一种政策型经济，还处在改革探索之中，股份合作制改造中发生的各种权益纠纷屡见不鲜。但由于立法滞后，股份合作制度欠缺统一、明确、具体的法律规范，人民法院在立案受理、法律适用方面都遇到很多难题。对于立案标准，最高人民法院发布了关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定等司法解释，规定法院应当受理平等民事主体之间在企业公司制改造、企业股份合作制改造中发生的民事纠纷，以及与企业改制相关的其他民事纠纷。司法解释从主体标准和纠纷性质两个方面界定了人民法院介入股份合作权益纠纷的界限，有一定意义，但仍较为抽象，操作性不强。如对于股份合作企业与股东之间发生的收益分配纠纷，是否属于民事纠纷的范围，法院可否直接受理，在司法界，乃至人大、政府和社会各界都有不同意见。根据最高人民法院(2002)民立他字第四号答复的意见，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织之间因收益分配产生的争议，如果争议的财产属于集体经济组织所有、管理和使用，则不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由行政部门协调解决;如果争议的财产依法属于农村集体经济组织成员个人所有而集体经济组织予以截留引起纠纷的，则属于人民法院受理民事案件的范围。笔者认为，当事人对争议财产归属没有争议，股份合作企业明知财产归股东所有而扣发、截留，属于民事侵权法律关系;而收益分配纠纷是股份合作企业与股东因收益归属发生争议，属于物权法律关系，都属于民事权益纠纷的范畴。该答复把股份合作企业与股东之间的民事纠纷限定为侵权纠纷，把物权纠纷排除在外显然不妥当，实质上是对司法权的“削减”，对股份合作制改革的消极回避。当然，该批复不属于最高人民法院正式发布的“司法解释”范围，没有普遍的约束力。因此在司法实践中，是否受理类似纠纷案件不同的法院有不同的态度。事实上，对于改革探索中发生的股份合作权益纠纷，行政处理固然有其优势，但司法处理有公开、透明、民主等完善的程序保障，具有更高的社会公信力。当事人请求人民法院依法行使司法职能，人民法院怎能推卸责任?最近，十多位广东省人大代表提交议案，督促有关部门依法处理“外嫁女”权益纠纷案就是人民群众不满法院“消极司法”(抑或“有关部门”干预司法?)的一个实例。广东省人大常委会对广东省实施中华人民共和国妇女权益保障法办法进行修订，对保护“外嫁女”权益作出更明确、具体的规定。但2007年11月13日广东省高级人民法院转发了省委农办、省妇联、省信访局关于切实维护农村妇女土地