城市养老的几点思考.doc

近年来，随着老年人口比例的上升，老龄化社会问题愈显突出，如何解决社会老龄化问题显得尤为重要。尤其是社区老年人绝大多数是居住在家中，那么依托社区资源，拓宽社区为老服务领域就成了社区加强管理工作的一项重要内容。这就要求我们要以社区为中心，建立一种介于老人家庭照顾和社会、机构照顾之间、并运用社区资源开展的老人照顾方式，形成正规服务、社区志愿者及社会支持组成的综合服务网络，兼有护理、医疗保健、家务服务、应急救援的综合性服务。实践表明，社区居家养老服务既是目前破解养老难题最经济、最可行的途径之一，也是发展社区服务业、推动社区就业再就业新的着力点，是促进家庭和谐、代际和谐、建设和谐社区的重要举措。所谓的社区居家养老服务，是在社区建立一个支持家庭养老的社会化服务体系，即老人分散在家居住，社区服务机构提供非营利的公共服务，来解决老人的生活照料、家政服务、精神慰藉。居家养老是家庭养老与社会养老的有机结合，是依托社区、以社区服务为保障，把社区养老服务延伸到家庭的一种社会养老模式。与之相对的是机构养老。由于短期内我国不可能建立大量社会福利设施来安置大批老年人，即使是以后社会保障有了很大发展，考虑到大多数老年人在家居住的愿望。因此，以社区居家养老为基础、机构养老为补充是我国养老模式的一大特色和主流养老模式。这一模式的核心是社区服务。一、社区居家养老服务的益处1、社区服务直接、成本低、覆盖广、服务方式灵活，成为国际社会解决老龄问题的共识。国外养老福利服务的经验表明，单纯依靠政府举办大中型老年福利机构解决养老问题的做法是行不通的。因此，通过健全与完善社区照料服务体系，构建社区养老服务网络，满足老年人对设施、产品和服务的需求；经济供给由国家承担，生活照料和精神慰藉在家庭进行；把社区服务引入家庭，国家将居家养老省下来的公共养老设施费用，补贴给居家养老和发展社区服务，以法规形式规范化，成为一定历史阶段下老龄社会稳定的养老模式。2、我国的社区养老服务具有地缘和亲缘优势。中华民族家庭养老源远流长，主要是三方面：经济赡养、生活照料和精神慰藉，形成了“百善孝为先”的中华文化传统和生活习俗。老年群体作为社区服务的重点对象，符合老年人“恋家”（把“小家庭”扩展到了社区这一“大家庭”）的心理需求，同时也是老年人子女的需要和社会需要。社区“一老一小”的生活环境搭建了一个很好的平台，其提供居家养老服务以其经济、文化、社会等特性最具有地缘和亲缘优势。社区养老是目前缓解我国养老机构不足、城区土地有限的一种有效途径，也是许多家庭两代人都能接受的，既可延续赡养老人的传统，又能减轻子女压力的一种适合中国国情的养老模式。3、社区居家养老服务充分考虑了老年群体自身的需求。据我国九大城市老年人生活状况调查显示，城市老年人一年中经常在住地附近活动的占50.1%，在市内活动的占15.6%，去外地活动占1.4%。这说明，绝大多数老年人日常生活的空间除了家庭就是社区。社区成为最重要的养老环境和条件，对社区服务要求最多、需求最迫切、最实际的是老年群体。居家养老的目标就是在社区环境中为老年人提供全方位服务，建立老年人之间的互助网络，协助老年人融入社区。这些有利于恢复老年人正常的生活能力，使他们在社区里建立自己的生活方式和社会交往关系。二、社区居家养老服务的实践探索综观各地实践，可以将目前的社区居家养老探索大致分为两种。（一）政府购买服务，民间组织提供服务或街道、社区承办的模式。目前，全国绝大多数城市采用此做法。政府购买服务的方式主要有两类：一类是政府补贴资金直接拨付给社区居家养老服务机构，由其向享受政府购买服务政策的老人提供特定时间和特定服务的服务；第二类是采用居家养老代币券、服务券的形式，由享受政府购买服务政策的老人根据自己的需求，到中心或特定机构自主选择服务时间和服务内容。（二）市场化运作模式。各地社区居家养老市场化运作经验有：（1）政府出台各种法规，从政策上鼓励社会力量创办社会福利机构；（2）改革养老机构。如，浙江温州的红枫老人公寓按照市场化方式、实行标准化建设、企业化管理和社会化服务，公寓区内除了独立式公寓、普通多层公寓外，还建设了老人活动中心、国际老人休闲俱乐部、护理中心以及超市、宾馆等配套设施，初步形成了一个集老年人生活、医疗、保健、娱乐和学习等服务功能为一体的老人社区服务站。上海、天津、济南等地通过设立覆盖全社区的服务求助系统，把各经营服务网点连结起来，在交流信息、调剂余缺、平衡供需等方面实现网络化、连锁化经营，以点带线，连线成面，促进社区服务业从分散型、个体化向集团型、群体化方向转变。（3）“虚拟敬老院”活动。利用社区公共服务中心的网络提供有偿服务。如，宁波市一些社区尝试与电讯部门联手，由电讯部门提供方便快捷的有偿服务，提高老年人的生命安全和生活质量。上海提出了劳务储蓄、成立“老年生活护理互助会”，将会员的劳务储蓄起来，在本人需要护理时可以得到等量的护理服务。三、社区居家养老服务的启示目前，我国各城市社区开展的居家养老服务是在缺乏成熟的理论准备和系统的政策设计下开展的探索。对这些探索的及时总结有利于居家养老服务在城市社区的可持续发展。（1）制定规划。还没有全国性的养老服务方面的法律法规。养老要纳入国民经济发展总体规划，制定好养老福利事业专项规划，规划的制定和落实要进入政府的重要工作和目标考核体系。做好市政规划和建设规划，特别是新建居民小区、改造老居民区时要将社区为老服务设施纳入城市规划。（2）政策扶持。福利性、公益性和市场化运作的相结合的运作机制的建立政策支持力度不够。推进我国养老福利由“补缺型”向“适度普惠型”转变，建立适应多层次、多种类、多方式的居家养老形式的养老社会政策。具体措施，如建立救助机制，给予定期救助或享受低保待遇；提供养老设施建设在规划用地、电信、用水、用电的优惠政策；出台“民办公助”、“民办公营”、居家养老具体政策。（3）财政资助。各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，以往政府开展的建立特色老年服务体系的实践已经注意到要依托社区和养老机构，但对家庭的直接支持却少有考虑。政府应建立多元的养老资金筹措和运作机制。（4）经费预算、综合协调和监管，建立起福利性、公益性和市场化运作相结合的运行机制。综上所述，推进县级城市社区居家养老服务是解决老龄化难题的重要方法。那么，作为县级城市，当前在社区居家养老服务中还存在很多问题，这主要表现在如下几方面：一是社区居家养老服务工作支持力度不够。社区普遍感到工作压力大，公共财政对社区居家养老服务工作的资金投入少，资源分配和政策扶持力度不够，使社区难以开展正常的居家养老服务工作，也给规范化管理带来很大困难，难以为居家养老老人提供标准化服务。二是服务内容比较单一。目前大多数社区主要为居家养老的老人提供 “家政服务”， 多元化的服务模式尚未开展。如：家庭医疗保健服务、独居、空巢老人全天候的求助服务等，往往受到条件的限制，显得心有余而力不足。三是社区自愿者服务队伍难以稳定。由于社区为老人自愿者人数不多，且社区工作经费少，无法给予自愿者服务人员发放适当的服务经费补贴，使本来为数不多的自愿者队伍人员很难稳定。因而，无法为社区居家老人提供及时所需的服务。四是社区硬件设施简陋。各个社区由于缺少资金，无法增加和完善社区老年人室内外活动场所和设施，即使有活动场所也较为简陋，功能不全，多数是“一室”多用，难以独立。这些客观因素制约了社区老年人学习、活动的需要，同时也制约了为老服务档次的提高。五是社会氛围还难以形成。居家养老服务是新形势下产生的一种新型的养老模式，无论是家庭还是社会，多数人对居家养老服务工作的重要意义还缺乏深层次的认识，认为老年人家中有子女，为老年人提供照料、服务是老年人自己子女们应尽的义务，而其他人只能是在有可能的情况下为其提供些帮助。也有人认为多一事不如少一事，存在“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的思想。四、推进县级城市社区居家养老服务的措施（一）大力营造居家养老服务工作的良好氛围。居家养老服务工作是一项系统工程，需要政府、社会、社区、家庭的共同努力和参与。因此，要广泛的开展宣传、发动，大力营造尊老爱老助老和为老服务的浓厚氛围，形成一个由各方参与、各负其责、密切配合、齐抓共管的局面。同时还要引导老年人转变养老观念，接受新的养老方式，确保社区居家养老服务工作持续、有序的推进。（二）建立完善社区居家养老服务网络。市内每个街道（乡、镇）社区（村）均应建立居家养老服务中心、站，居家养老服务中心可依托街道（乡、镇）、核心社区或社会组织和公民个人举办，为居家老年人直接提供多样化的服务。居家养老服务站可依托社区居委会组建，接受服务申请、咨询、质量反馈等，组织管理社区内相应的服务网点和人员，为老年人居家养老提供就近服务。要依托社区信息平台建设便捷有效的为老年人服务信息系统，构建社区养老服务网络，将政府购买服务、社会志愿服务、社区互助服务、市场有偿服务有机结合起来，基本满足老年人居家养老服务需求。（三）将社区居家养老服务用房统一纳入社区公共服务设施配套。街道可以因地制宜建立1所以上设有食堂、“日托”休息室、文化娱乐室和健身场所的居家养老服务中心，并向老年人提供白托服务和上门服务。社区（村）以及驻社区（村）的企事业单位应有为老服务站点和活动场所等基础性服务设施。街道（乡、镇）、社区的居家养老服务用房可通过整合资源，盘活闲置房产等办法逐步加以解决，同时要充分利用社区服务、社区卫生、社区文体等各类设施和社区服务网点，为社区老年人开展综合服务。社区卫生机构要积极为老年人提供健康管理等公共卫生服务。城镇和农村也应逐步开展居家养老服务设施的建设，每个乡镇应在敬老院基础上建成一处集院舍住养和社区照料、居家养老等多种服务功能于一体的综合性老年福利服务中心，每个村拥有一所老年人文化活动和服务的站点。（四）建立持续增长的公共财政投入机制。一是建立政府购买服务机制。对本市户籍：年满70周岁的散居“三无”老人，年满60周岁且日常生活需要半护理或全护理的散居“三无”老人、市级以上劳动模范，可申请享受每月数额不等的政府购买服务。年满70周岁子女不在当地无力照顾的重度残疾老人；年满60周岁且日常生活需要半护理或全护理且子女不在当地（本市范围内）的低保老人；年满80周岁，本人月收入低于上年度本市职工最低工资标准的空巢老人或子女残疾的高龄老年人，可申请享受每月数额不等的政府补贴服务，对以上援助服务对象，由各区根据其服务需求和调查评估结果发放一定数量的服务券，由居家养老服务中心（站）提供以日常生活照料为主的上门服务和白托服务。二是建立对居家养老服务组织的资助机制。经考评合格的街道（乡、镇）居家养老服务中心资助启动一定资金，其中设有“日托”中心的可给予资助；社区（村）居家养老服务站资助启动资金。居家养老服务专项经费列入财政年度预算。（五）落实养老服务优惠政策，培育和支持社区居家养老服务组织发展。对非营利性养老服务机构提供的养护服务等，按照国家、省关于支持养老服务等税收优惠政策执行。老年服务机构用电按当地最优价格收费，用水、用气按居民生活类价格执行，使用电话及办理其他有关电信业务执行住宅电话资费标准。各级政府应支持社会力量兴办居家养老服务组织，街道、社区要提供优惠条件和场地支持社会力量兴办养老服务中心。要积极培育、规范管理各类居家养老服务机构，鼓励居家养老服务机构发展连片辐射、连锁经营、统一管理的运作模式。（六）加强社区居家养老服务的专业化队伍建设。要开展对居家养老服务人员的职业道德教育和职业技能培训，逐步推行持证上岗制度。由市劳动保障部门和民政部门负责开展培训工作，市财政给予适当的培训经费补助。同时加强对社工专业人才的吸纳与培养，改善和提高服务队伍的整体素质。（七）大力发展社区居家养老服务志愿者队伍。积极动员、组织、引导企事业单位、社会公益组织、大中学生和市民为有需要的居家老年人提供各种公益性服务，充分发挥社会志愿者的作用。各街道（乡、镇）要成立志愿者俱乐部，加强对志愿者队伍的组织和管理，