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论我国民族自治地方自治权行使中的问题和建议2008级行政管理专业（2）班 王树菊摘要:民族自治地方自治权是民族区域自治制度的核心，也是民族自治地方依法自治的标志，自治机关必须围绕它开展活动。没有自治权或自治权不能得到真正的实现和落实，民族区域自治的发展就会受到影响。但随着我国改革开放的不断深入，经济、社会体制的变迁，民族自治地方自治权存在的问题越来越明显，自治权在行使中存在缺位和流失等问题。分析原因有认识方面、制度方面和党的领导与自治机关的关系方面的原因。针对这些原因笔者提出了若干保证自治权有效行使的对策：还权于自治机关，提高对自治权的认识，明确党的领导与自治机关的关系等等措施。紧抓自治权的充分行使问题，促使民族区域自制度在新世纪的完善和发展。关 键 词：民族自治地方治 民族区域自治 自治 自治权 自治机关一、我国民族自治地方自治权概述 在我国，民族自治地方自治权主要是指自治机关的自治权，即民族自治地方的人民代表大会和人民政府，根据本民族、本地区的情况和特点，自主管理本民族、本地区内部事务的权利。自治权是国家统一领导下的、宪法和法律规定前提下的自主权。我国的国家形式和社会性质决定了这种自主权不是绝对的，而是相对的，它是在中华人民共和国统一国家内，在中国共产党和中央人民政府领导下，在宪法规定的范围内，在少数民族聚居地区，充分行使民族自主权。 我国民族自治地方自治权是民族自治地方的自治机关享有并行使的权利，它主要体现着实行区域自治的民族的自主管理权，但不仅仅是自治民族的权利，它同时体现着自治地方内其他民族的平等权利。自治权是涉及社会生活的各方面的一种综合性的权利。概括起来有这几项权利：（1）根据本地区实际情况，在贯彻执行国家法律法规和政策时可以变通执行；（2）享有制定自治条例和单行条例的权利；（3）使用和发展本民族语言文字；（4）尊重和保障少数民族宗教信仰自由；（5）保持或改革本民族风俗习惯；（6）管理地方财政，自主安排、管理、发展经济建设事业；（7）自主发展本地方教育、科学、文化等社会事业。然而在我国的民族政治运行过程中，由于自治机关对自治权的认识不足和传统政治文化等多方面因素的影响，我国民族自治地方自治权在行使中还存在着不少问题。二、我国民族自治地方自治权行使中存在的问题一是我国民族自治地方自治权存在缺位和流失的问题。从民族自治机关的立法权来看，民族自治地方的自治机关被赋予了一定的民族立法权。从民族自治机关的变通执行权来看，变通执行是在该上级国家机关的许可范围内进行，民族自治地方自治机关的变通，要经有关国家机关批准执行。在实际的民族政治生活过程中，民族自治机关的变通执行权没有用足、用活，虽然我国授予了自治地方“变通权”，但变通执行权没有得到充分的行使。二是民族自治地方对自治条例和单行条例执行不到位。目前，民族自治地方在实施和适用自治条例和单行条例的过程中，宣传和普及不力，缺乏良好的法制意识，自治机关所制定的自治条例和单行条例在实施中不能落到实处，致使民族自治地方的自治权得不到有效的行使，影响了民族自治地方的经济、社会、文化等方面的发展。民族自治地方有些干部对民族自治的认识很淡薄，自治观念不强，他们在执行任务和处理问题时候，很多时候参杂了个人的利益因素在里面，置法治于不顾，有法不依、违法不究的现象时有发生。很多时候出现的是以民族干部个人的意志自我决策和执行的现象。没有依据法律法规行使自治权，他们把自治权抛在另一边，仅凭自己的主观处理事情，更有甚者不把人民群众的利益放在眼里，使自治权成为了虚置的权利，得不到具体实施。 在政治方面的权利执行很好,在经济权利上就不足,造成这一现象的原因很多,有些法律本身在有关问题上规定不同,弹性比较大,执行难掌握。一方面，在民族法制建设中，重立法轻实施。另外，自治地方人大与自治地方政府之间的党政关系所产生的消极后果也是一个因素。地方政府的权力高度集中于同级党委中，党通过网络化的组织体系渗透到自治地方政府，通过组织网络贯彻党的决定、政策、方针和路线。人大的权力往往被政府所架空的现象屡屡发生，致使自治地方党的领导与自治机关关系不明确，使自治权在行使中出现了问题。三、影响我国民族自治地方自治权正常行使的原因分析影响我国民族自治地方自治权行使的因素很多，有民族自治地方自身的因素，也有来自民族自治地方以外的因素。笔者认为导致我国民族自治地方自治权在行使中出现上述问题的原因主要有以下几方面： （一）民族自治地方传统政治文化的影响 民族自治地方政治文化呈现出传统与现代并存、先进与后进并存的复杂局面。从总体上看民族自治地方政治文化具有典型的非参与型政治文化的特点，这种文化对民族自治权的正常行使产生了消极的影响。譬如，民族自治地方各民族都存在关注政治输出远甚于政治输入，这不利于推动民族自治地方决策的科学化和民主化。民族自治地方的依赖思想较严重，总是期盼 “特殊照顾政策”，形成了对中央过度依赖的政治心理。这是过去某些不当政策造成的结果，自治地方的人似乎宁愿要临时的“特殊照顾政策”，也不提出要充分行使自治权的问题。民族自治地方要的不应该是“特殊照顾政策”，而是自治地方自治权的充分行使。传统的政治文化和思想对民族自治地方自治权的行使产生了巨大的影响。由于民族自治地方经济发展落后导致在财政权上部分依赖上级国家机关还可以理解，但在行使自治权方面的依赖而导致自治权无法实施就说不过去。（二）自治机关的自治意识不强 从国家机关和社会各方面看，民族区域自治制度在观念上和制度上，还存在着需要加强和完善的地方。导致了自治权在行使中产生问题，无法有效的行使。在自治机关中，有些少数民族干部表现出“事不关己”的心态。在作为自治地方权力机关的人民代表大会及其常委会中，一部分代表几乎没有发挥作用，“代表只是代而不表”，代表意识不强。代表只是“听听报告、填填选票”，大会闭幕后，代表的任务也就完成。常委会中一部分领导干部主观上存在落后的传统思想，他们并没有意识到充分行使自治权对促进民族自治地方的经济社会发展的重要意义。民族自治地方政府呈现出更多的是政权机关的属性，较少体现出自治的性质。自治机关作为国家一级地方政权机关，但国家却没有通过法律的形式来详尽的划分自治机关的事务和国家地方政府的事务。自治机关在很多时候是采用国家一级地方政府的身份来行使权力，放弃了自治权的行使。而民族自治地方的自治性很大程度上依赖于行政性，在行使中表现为自治权的附属性特征，中央赋予民族自治地方的自治权在行使中受到影响，导致自治权的缺位，从而使民族自治地方的自治权没有得到具体的落实和实现。 （三）自治地方党的领导与自治机关的职权关系不太明确 民族自治地方的自治机关是在党委的领导下工作。很多自治地方自治权得不到落实，关键因素在于自治地方党的领导和自治机关的职权没有真正划分开，优越性没有完全发挥出来，从而影响了自治权的实施。自治地方的人大和政府之于党委而言，多处于从属地位，缺乏自主性，起核心作用的是党委，党委通过党委全委会及常委会对重大事项作出决策，形成一定的文件，政府就按照要求去工作，在执行中出现问题，就通过党委书记办公会的形式协调各方，务必使任务完成。自治机关的职权划分需要加以明确和规范。作为自治权力机关的人大，也不应仅仅是“走过场和形式上的法律监督”，如果职权不分开，就会导致自治机关应有的特殊权限无法兑现，少数民族管理本自治地方内部事务的权利落空，当家作主的权利被削弱，自治机关职能的发挥受到了限制，不利于自治地方的建设和发展，影响到民族自治地区自治权的实现，更重要的是导致自治地方不能依法办事，使执法能力低下。在党委处于核心的领导体制中，有习惯于传统的领导体制，过分依赖党委的领导，甚至在一部分人心中形成了党委是领导机关，自治机关是党委领导下的工作部门，这样就会形成错误的认识，致使自治机关的工作处于比较被动的状态。所有自治权都成了虚置化的东西，即使行使，也难以到位，自治的特色就不明显。 （四）上级国家机关的干预过多 上级国家机关、自治机关及与其他地方政府机关的关系之间没有正确处理好。自治权在实际的过程中，上级国家机关对自治地方的干预过多，而且起了主导的作用。从目前来看，民族自治地方自治权的落实普遍受到上级国家机关和其他机关一些部门的限制，在行使的时候遇到许多阻力，产生了自治权的虚置化现象，使自治权很多时候湮没在其他权力之下，不能得到很好的实施。上级国家机关或部门对民族自治地方发号施令，任意摊派任务的事情时有发生。民族自治地方在制定本地方经济、社会、文化、科学和教育等方面的发展规划时，上级国家机关或政府部门往往有一个指导或指示性文件之类的东西，要求民族自治地方遵照或严格按照执行。这样，民族自治地方的自治权就得不到真正的实施，民族自治地方的经济、社会、文化等方面的发展就受到了很大的影响。对中央和民族自治地方的权力划分不明确也导致了自治地方不能很好地行使自治权。（五）民族法律实施监督机制不完善 民族法实施的监督是一个很重要的问题，民族法律法规实施监督机制不完善在一定程度上造成了民族自治地方的执法不力。从立法的角度讲，违法责任与制裁制度是法律实施的基本保障，是法律文件是否完善的基本标准，也是法制发达程度的主要标志。四、落实我国民族自治地方自治权的对策思考自治权是自治机关享有的管理本地方事务的自主权的主要标志和集中体现，是自治机关发展民族自治地方经济、社会和文化事业，实现各民族共同繁荣的重要手段，也是衡量民族区域自治程度的重要标尺。因此，必须抓好自治权的实施。 （一）还权于自治机关 还权于自治机关是完善我国政治实践，进一步理顺民族政治关系的基本要求。民族自治地方的自治机关只有有效地行使自治权，民族区域自治的优越性才能得到充分发挥，才能促进民族自治地方的经济、社会、文化等全面发展。民族自治地方有效行使自治权，关系到国家的统一和全社会的稳定，也影响到民族自治地方与其他地方发展上级国家机关要尊重和保障自治机关的自治权，自治机关既是自治地方的自治机关又是一级地方国家机关，必须服从上级国家机关的领导，但上级国家机关要注意到自治机关的实际和自治机关依法具有根据民族地方的实际变通执行或停止执行其决议、决定、命令和指示的权力，高度重视少数民族和自治地方的特殊性，不搞“一刀切”，不向下侵权。把自治权交给自治机关行使，使自治机关拥有真正的自治权。还权于自治机关是确保自治民族利益真正得到实现和维护的必要要求。自治民族充分享受各项特殊权利是为了加快自治民族的发展步伐，实现各民族事实上的平等，从根本上来说有利于民族问题的解决。还要以法律为武器保护法定的自治权，自治机关要依法主动争取和维护自己享有的权利，不断增强自治意识。逐步实现法制配套化和体系化，做到有法必依，执法必严，违法必究，形成一套完整的保障法律实施和奖惩的机制，力求减少并避免“人治”现象。 （二）培育优秀政治文化，提高对自治权的认识 政治文化是政府官吏或公务人员所应共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。优秀的政治文化蕴含着积极进取的行政精神、先进的价值追求、科学合理的行为规范等内容，对民族自治地方自治权的行使具有积极的作用。在培育优秀政治文化，保证自治权充分行使的过程中，要根除民族自治地方消极的政治文化，杜绝“官本位”思想，树立“民本位”思想；树立现代平等观念，拒绝“宗法等级“的观念，发扬自治地方厚道与务实精神、团结互助精神等积极的政治文化。有计划、有目的地培育和建设民族自治地方特色的政治文化。但要注意的是民族自治地方的政治文化在保持现代化的前进方向时，必须具有本地区、本民族的特色，要根据民族的特点打造出具有民族特色的政治文化，真正为民族群众服务。 （三）正确处理民族自治地方与上级国家机关的关系中央与民族自治地方的关系就成了中央与地方关系的内涵。民族自治地方是在国家统一领导下实行自治，享有自治权，同样是国家的有机组成部分，各民族自治机关是中央统一领导下的一级地方政权机关，活动要遵守国家宪法和法律。中央、上级机关与民族自治地方的关系，对自治权具有很大的影响，也关系到地方与上级的利益。因此不能把自治机关作为一级国家政权机关的职权和作为民族自治地方的自治权截然分开，孤立地行使。但也不能把自治权完全融化在地方国家机关的职权中，以免自治权化为乌有，而怎样行使好自治权关键在民族自治地方。在处理中央与民族自治地方的关系上，应力求法制化，要做到在调整关系时有法可依；在职责权限上发生争执时，应由最高国家权力机关和有关司法机关依法裁决。 就进一步落实自治权来讲，要理顺上级政府与民族自治地方政府的权责关系。各民族自治地方的自治机关对上级机关负责并受其领导和监督。（四）明确自治地方党的领导与自治机关的关系在中国，涉及党的领导问题时，必须谈党政的关系。党政关系是处理诸多政治关系的主线，中国共产党对国家和社会的领导及其对国家政权的全面执掌，决定了它在民族自治地方的政治结构中处于核心地位，是政治权力的中心。党的权力是领导和把握政治方向，重大事项的决策，向自治机关和其它国家机关推荐干部，管好党自身、组织和维护民族自治地方发展和稳定的大局。同级党委对民族自治地方主要是政治领导，即政治原则和方向以及重大决策的领导。同级人大在职权范围内通过发布决议；制定自治条例和单行条例，自治地方政府负责贯彻执行本级人大制定的自治条例、单行条例和各项决议。民族自治地方政府是同级人大的执行机关，由本级人大产生，对其负责并报告工作。（五）加强民族法实施的监督民族法实施的监督即是